Avrupa’da Yerel Temsil ve Katılıma Dair Sözleşme ve Kararlar

Uluslararası sözleşme ve kararlar incelendiğinde, yerel demokrasi bağlamında hem temsil hem katılım vurgusunun ön plana çıktığı görülmektedir. Bu sözleşme ve kararlarda, temsil noktasında, demokratik bir seçimin temel ilkeleri ortaya konularak, seçim düzenlemeleri ve seçimlerin bu ilkelere uygun olarak yürütülmesi beklenir. Hangi seçim sistemi uygulanmalıdır; temsilde adalet mi, yönetimde istikrar mı yoksa ikisinin dengelendiği bir sistem mi olmalı gibi sorulara yanıt aranmaz. Ülkeler demokratik bir seçimin temel ilkelerine uygun olması kaydıyla, seçim sistemini belirleme noktasında tam bir serbesti içindedir. Bu sözleşme ve kararlarda, temsil bağlamında iyileştirilmesi önerilen, kadınların temsili, azınlıkların temsili, ülkede ikamet eden yabancıların temsili gibi noktalara özellikle temas edilir.

Bu bağlamda, 47 devletin üye olduğu Avrupa Konseyinin21 (the Council of Europe-COE)

kabul ettiği Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı (AYYÖŞ) yerel yönetimlerle ilgili temel bir belgedir. Şarta göre (Md. 3), yerel yönetimlerin karar organlarının doğrudan halk tarafından demokratik bir seçimle (genel, eşit, gizli ve serbest oyla) seçilerek oluşturulması gerekmektedir (COE, 1985). AYYÖŞ, Avrupa coğrafyasında yerel özerklik ve yerel demokrasi bağlamında temel referans belgesidir. Bu nedenle Avrupa Konseyi, üye ülkelerin seçilmiş yerel ve bölgesel yönetimlerinin temsilcilerinden oluşan Yerel ve Bölgesel Yönetimler Kongresi (the Congress of Local and Regional Authorities-CLRA) adlı kuruluşu aracılığıyla AYYÖŞ’nin uygulanmasını izlemekte ve değerlendirilmektedir. Ayrıca, Avrupa Güvenlik ve İşbirliği Teşkilatı (AGİT) Demokratik Kurumlar ve İnsan Hakları Bürosu (the Organization for Security and Co-operation in Europe-the Office for Democratic Institutions and Human Rights) gibi kurumlarla işbirliği içinde yerel ve bölgesel seçimleri gözlemlemektedir.

Seçimler bağlamında değinilmesi gereken bir başka belge de Venedik Komisyonunun 2002 yılında yayınladığı, Yerel ve Bölgesel Yönetimler Kongresi ve Avrupa Konseyi Parlamenter Asamblesince de kabul edilen “Seçim Konularında İyi Uygulama Kodudur”

(The Code of Good Practice in Electoral Matters)²². Bu kodda, Avrupa seçim mirasını

21 1949 yılında kurulan Avrupa Konseyi’ne günümüzde Türkiye dahil 47 devlet üyedir. Avrupa Konseyi insan hakları, çoğulcu demokrasi ve hukukun üstünlüğü gibi konularda önde gelen bir uluslararası kuruluştur.

oluşturan genel oy, eşit oy, gizli oy, serbest oy, doğrudan oy ilkeleri ele alınmakta, bu ilkelerin gerçek anlamda nasıl hayata geçirilebileceği açıklanmaktadır.

Avrupa Konseyince 1992 yılında kabul edilen ve 1997 yılında yürürlüğe giren

“Yabancıların Yerel Düzeyde Kamu Hayatına Katılmasına İlişkin Sözleşme”23 (The

Convention on the Participation of Foreigners in Public Life at Local Level) devletlerin vatandaşı olmayan ve o ülkede yasal olarak ikamet eden kişilere, ifade, toplanma ve örgütlenme özgürlüğü tanınması; onları yerel düzeyde temsil edecek danışma organlarının oluşturulması; seçimden önceki son 5 yılda o ülkede yasal olarak ikamet eden ve diğer yasal şartları sağlayan yabancılara yerel yönetim seçimlerinde oy verme ve aday olma hakkı verilmesi gibi düzenlemeler içermektedir (COE, 1992a).

Teknolojik gelişmeler katılımın daha kolay, hızlı, erişilebilir ve çok çeşitli araçlarla sağlanmasına imkân vermekte, e-katılım ve e-demokrasi uygulamaları giderek yaygınlaşmaktadır. Son yıllarda artan katılımcılık vurgusu nedeniyle yerel yönetimlerin politikaları, kararları ve kaynak kullanımında vatandaşların aktif biçimde belirleyici, etkileyici ve denetleyen bir konumda olması hedeflenmektedir. Bu durum ele alınan sözleşme ve kararlarda da belirgin bir biçimde kendini göstermektedir.

Avrupa Konseyince 2009 yılında kabul edilen ve 2012 yılında yürürlüğe giren “Yerel Yönetimlerin İşlerine Katılma Hakkına İlişkin Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartına

Ek Protokol’de”²⁴ (The Additional Protocol to the European Charter of Local

Self-Government on the right to participate in the affairs of a local authority) yerel yönetim işlerine katılma hakkı düzenlenmiştir. Bu kapsamda, bu hakkın yasayla güvence altına alınması, ülke vatandaşlarının ikamet ettiği yerdeki yerel yönetimlerin meclis üyeliği seçimlerine seçmen veya aday olarak katılma hakkının yasayla tanınması ve ayrıca devletin anayasal düzeniyle uyumlu olarak yasayla diğer kişilere de katılma hakkı tanınması gerektiği hüküm altına alınmıştır. Katılma hakkının kullanımını kolaylaştırıcı araçların sağlanması gerektiği; halk katılımı için danışma süreci, yerel referandum, dilekçe gibi prosedürlerin, yerel yönetimlerce tutulan resmi belgelere erişim prosedürünün, yerel kamu hizmetleri ve yerel yönetimler işleyişiyle ilgili şikayet ve

23 Sözleşme için bkz. https://www.coe.int/en/web/conventions/full-list//conventions/rms/ 090000168007bd26 (03.12.2018).

24 Ek protokol için bkz. https://www.coe.int/en/web/conventions/full-list//conventions/rms/ 090000168008482a (03.12.2018).

önerileri dikkate alacak ve yanıtlayacak mekanizma ve prosedürlerin kurulması gerektiği; katılımda sorun yaşayan kesimlerin bu ihtiyaçlarını gözetecek önlemler alınması gerektiği belirtilmiştir (COE, 2009a).

Yerel ve Bölgesel Yönetimler Kongresince kabul edilen ve deklarasyon niteliği taşıyan

“Avrupa Kentsel Şartında” (1992)25 (the European Urban Charter), AYYÖŞ’nin yerel

yönetimlerin vatandaş katılımı ve yerel demokrasi yaklaşımlarında temel alınması gerektiğini vurgulanmıştır. Yerel politik yaşama katılımın, temsilcileri özgür ve demokratik yollarla seçme hakkıyla güvence altına alınması gerektiğine, yine yerel politik yaşamda vatandaş katılımının yerel, politik ve idari yapılanmasının her düzeyinde etkili olması gerektiğine değinilmiştir (COE: 1992b). Yine Yerel ve Bölgesel Yönetimler Kongresince ilan edilen “Avrupa Kentsel Şartı II: Yeni Bir Kentlilik İçin Manifestoda”

(2008)²⁶ (the European Urban Charter II: Manifesto for a new urbanity), vatandaşların

kamu işlerine katılma hakkının yerel düzeyde tam olarak uygulanabileceği inancı teyit edilmiş, AYYÖŞ’deki değerlerin ve ilkelerin halen geçerli olduğu belirtilmiştir. Seçimlerdeki düşük katılma oranları, aşırı uca kayan oylar ve siyasete karşı ilgisizlik şeklinde kendini gösteren siyasi temsil kriziyle öncelikle yerel düzeyde baş edilebileceğinin/edilmesi gerektiğinin de altı çizilmiştir. Kent demokrasisinin, vatandaşların kamu ruhunu ve demokrasi arzusunu canlandırabileceği vurgulanmıştır. AYYÖŞ’de geleneksel temsili demokrasi mekanizmalarının yanında katılımcı demokrasi uygulamalarına başvurma olasılığının da öngörüldüğü vurgulanmıştır. Yerel demokrasi ve katılım bağlamında, vatandaş meclisi, yerel referandum veya vatandaşın doğrudan katılımını sağlayan diğer araçlarının kullanımı, farklı kentsel karar verme düzeylerinde seçilmiş meclislerin kurulması, göçmenlere de yerel meclis seçimlerinde oy kullanma ve aday olma hakkı verilmesi ve vatandaş katılımı için yeni bilgi iletişim teknolojilerinin kullanılması gibi hususlara yer verilmiştir (COE: 2008a).

Avrupa Konseyi Bakanlar Komitesinin 2008 yılında onayladığı “Yerel Düzeyde İnovasyon ve İyi Yönetişim Stratejisinde” (the Strategy on Innovation and Good

Governance at local level)²⁷ yer alan 12 demokratik iyi yönetişim ilkesinden ilki

25 Şart için bakınız. https://rm.coe.int/168071923d (03.12.2018).

26 Şart için bakınız. https://rm.coe.int/168071a1b5 (03.12.2018).

27 Strateji için bkz. https://www.coe.int/en/web/good-governance/12-principles-and-eloge#{%2225565951 %22:[0]} (04.12.2018).

seçimlerin adil yürütülmesi, temsil ve katılımdır. Bu ilke tüm vatandaşların yerel kamu işlerinde söz sahibi olması için gerçek olanaklar sağlamayı amaçlar. Bu ilkeye göre, yerel seçimler, uluslararası standartlara ve ulusal yasalara uygun olarak, herhangi bir hile olmadan özgür ve adil biçimde yürütülmelidir. Tüm kadın ve erkekler, doğrudan veya çıkarlarını temsil eden yasal ara kuruluşlar aracılığıyla, karar alma süreçlerinde söz sahibi olabilmelidir. Böylesi bir geniş katılım, ifade, toplanma ve örgütlenme özgürlüğüyle inşa edilebilir. Tüm sesler karar alma süreçlerinde duyulmalı ve dikkate alınmalıdır. Çoğunluğun iradesiyle alınan kararlar, azınlıkta kalanların hakları ve meşru çıkarlarına saygılı olmalıdır (COE: 2008b).

Katılım bağlamında Avrupa Konseyi Bakanlar Komitesince 2009 yılında kabul edilen “Karar Alma Sürecinde Sivil Katılım İyi Uygulama Kodu” (the Code of Good Practice for Civil Participation in the Decision-Making Process) ile 2017 yılında kabul edilen “Politik Karar Almada Sivil Katılım Rehberinden” de (the Guidelines for civil

participation in political decision making) bahsetmek gerekir.²⁸ Burada katılımın

düzeyleri bilgilendirme, danışma, diyalog ve ortaklık-aktif katılım olarak belirlenmiştir. Bilgilendirme en düşük, ortaklık-aktif katılım en yüksek düzeyde katılımı tanımlamaktadır. İlk aşama bilgi ve belgeye erişmeyle ilgilidir. İkinci aşama belli bir konu veya politika hakkında bireyler, sivil toplum örgütleri ve sivil toplumdan çeşitli yöntemlerle görüş almaktır. Bununla yetinilmeyip, görüş alma sürecinin sonuçları ve alınan kararla ilgili kamuoyuna geribildirim yapılmalıdır. Diyalog aşamasında kamu kurumları ile bireyler, sivil toplum örgütleri ve sivil toplum arasında çeşitli platformlar oluşturularak, karşılıklı çıkarlara dayanan yapılandırılmış, uzun soluklu ve sonuç odaklı görüş alışverişi hedeflenir. Diyalog özellikle karar almanın gündem belirleme, taslak hazırlama ve yeniden düzenleme evrelerinde çok değerlidir. Son aşama olan ortaklık-aktif

katılım, diğer üç aşamanın ötesinde karar vermenin her aşamasında sorumluluğun

paylaşılması ve aktif katılım demektir. Bunu sağlamak için bireyler, sivil toplum örgütleri ve sivil toplumun temsil edildiği ortak çalışma grupları veya komiteler kurulur. Bu yapılar ortak karar verme birimlerine dönüşebilmektedir. Ayrıca metinde sivil katılımın temel parametreleri katılım, hesap verebilirlik ve şeffaflık, aktörler arası güven, sivil toplum örgütlerinin bağımsızlığı olarak belirlenmiştir (COE, 2009b; 2017).

Ülkelerin ulusal düzeydeki belediye-bölge birliklerinin (Türkiye Belediyeler Birliği gibi) üye oldukları Avrupa Belediyeler ve Bölgeler Konseyince (the Council of European Municipalities and Regions-CEMR) 2006 yılında kabul edilen “Avrupa Yerel Yaşamda

Kadın-Erkek Eşitliği Şartında”29 (The European Charter for Equality of Women and Men

in Local Life) kadınların ve erkeklerin karar alma süreçlerinde dengeli temsilinin demokratik toplumun ön şartı olduğu temel bir ilke olarak vurgulanmıştır. Siyasi temsil bağlamında, seçimle gelinen ve kamusal karar verme organlarının tümünde kadın ve erkeklerin dengeli temsili ilkesine; siyasi ve medeni yaşama katılım bağlamında, kadın ve erkeklerin kamu işlerinin yürütülmesine eşit katılım hakkına yer vermiştir (CEMR, 2006).

Bir başka belge AB Konseyi’nin (the Council of the European Union) belediye

seçimleriyle ilgili 1994 yılında kabul ettiği direktifidir30. Buna göre AB vatandaşları,

yaşadığı ve vatandaşı olmadığı bir AB ülkesinde belediye (temel yerel yönetim birimleri ve bunların alt birimleri) seçimlerinde oy verme ve aday olma hakkına sahiptir. Belediye meclisi üyeliklerine aday olma hakkı mutlaka tanınırken; belediye başkanı, başkan yardımcısı gibi kimi seçilmiş makamlar için kısıtlama getirilebilmektedir. Oy kullanabilmek için, ikamet ettiği ülkenin vatandaşlarının tâbi olduğu seçmen olma şartlarını sağlamak yeterlidir. Ancak, o ülkenin vatandaşı olmayanların toplam seçmenin %20’sinden fazlasına ulaşması halinde ülkeler (ikamet süresiyle ilgili) özel şartlar getirilebilir (the Council of the European Union, 1994).

Bu başlıkta ele alınan belgelerde demokratik bir seçimin temel ilkeleri açıklanmakta, yeterli düzeyde temsil imkânı bulamayan kadınlar ve yabancıların temsili için alınabilecek tedbirlere yer verilmekte, temsilin yanısıra katılım unsuru öne çıkarılmakta, katılımcı mekanizma ve süreçlerin kurulması tavsiye edilmektedir. İzleyen başlıkta bu hususların incelenen ülke örneklerinde nasıl düzenlendiğine değinilmektedir.

29 Şart için bkz. https://www.ccre.org/img/uploads/piecesjointe/filename/charte_egalite_en.pdf (04.12.2018).

30 Direktif için bkz. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:31994L0080 (04.12.2018). AB Konseyi, Avrupa Konseyi ile karıştırılabilmektedir. AB Konseyi AB’nin bir organıdır. Avrupa Konseyi ise Avrupa devletlerinin üye olduğu bir uluslararası örgüttür.