Fransa Örneği

Fransız idari sisteminin orijinleri, bir bütün olarak Fransız ulusunun ve Fransız devletinin meşruiyetinin ve iktidarını temsil eden Napolyoncu idare modeline dayanmaktadır. Bu anlayış Fransız ulusunun sosyo-ekonomik hayatının tüm yönlerine müdahale eden merkezileşmiş ve hiyerarşik bir idari sistemle sonuçlanmıştır182. Merkezileşme ve devlet müdahaleciliğinin 18. yüzyıldan beri Fransız idari sisteminin temel eğilimi olduğu söylenebilir183. Bu şekilde müdahaleci bir devlet anlayışı ise 1980’lerdeki neoliberal gelişmeler ile azalmıştır. Buna rağmen üst kademe kamu görevlileri kendilerini, meşruiyetlerini partikülarist çıkarlara karşı tarafsız ve yasal devlet müdahalesini savunmaktan alan devlet iktidarının ajanları olarak görmeye devam etmişlerdir. Fransız kamu hizmetleri nosyonu ise (service publique) kamu çalışanlarının hakları/yükümlülüklerinin ve Fransız idari sisteminin operasyonel ilkelerinin temellerini oluşturmaktadır. Service publique doktrini 1946 tarihli kamu hizmetleri yasasında (Statut

Général de la Fonction Publique) belirtildiği üzere kamu memurlarının hizmet şartlarını

ifade etmekte kullanılmaktadır. Bu açıdan service publique memurların sorumluluklarını yerine götirmede örgütsel davranışlarının uygunluğu ile ilgili bir mantık ortaya konmaktadır184.

1980’lerden itibaren Fransız kamu politikası literatüründe kamu politikalarının oluşturulmasına ilişkin ortodoks modele bazı eleştiriler gündeme gelmeye başlamıştır. Geleneksel olarak bölümlere ayrılmış, içeri doğru bir bakış açısısergileyen ve prosedürler üzerine odaklanmış Fransız idari sistemi Avrupa bütünleşmesi, dünyadaki neoliberal gelişmeler ve yerelleşme eğilimleri gibi çeşitli baskılara konu olmuştur. Avrupa bütünleşmesi özellikle bakanlıklar arası işbirliğinin daha da genişlemesini gerektirmiştir. Avrupa Birliğinin, karaların mümkün olan en düşük idari düzeyde alınmasını öngören sübzidiarite (subsidiarity) ilkesi yerel seviyedeki idarelere otonomi ve yetki devrini teşvik etmiştir. Diğer yandan iktisadi ve parasal birliği sağlamak noktasındaki AB gelişmeleri kamu harcamalarını indirmek için çeşitli tasarruf tedbirlerinin uygulanmasını gerekli

182 _{Andrew, Knapp and Vincent Wright, The Government and Politics of France, Routledge, New York}

2001, s. 23

183 _{David Wilsford, “Running the Bureaucratic State: Administration in France”, içinde: Ali Farazmand (ed),}

Handbook of Comparative and Development PublicAdministration, Marcel Dekker Inc., New York 2001, s. 967

184 _{David Clark, “The Modernisation of the French Civil Service: Crisis, Change and Continuity”, Public}

kılmıştır. Bu açılardan neoliberal eğilimlerin dışında, AB gelişmeleri de Fransız idari reform gündemi üzerinde etkili olmuştur185.

1982–1983 yıllarında yerel idarelere çeşitli hizmetlerle ilgili otonomi ve yetki devreden, çeşitli yerel hizmetlerin yerel halkın beklentilerine göre şekillenmesi için bu idarelere hizmet üretme ve dağıtmada kendi yapısal yeterliliklerini geliştirmelerine imkân sağlayan bir dizi desentrilizasyon reformu yapılmıştır. Bu açıdan reformlar, çeşitli bakanlıkların tekelinde ve uygulanması, planlanması bakanlıkların uzmanlıklarında olan çeşitli hizmetlerin merkezi idareden ayrılmasını sağlamakla Fransız idari geleneğinde bir kaymaya işaret etmektedir186.

Söz konusu dönemde AB bütünleşmesi yönlü gelişmelerden başka neoliberal reform gündemi çerçevesinde gelişen YKY tipi reformlar da Fransız idari reform gündeminde baskı oluşturmaya başlamıştır. 1981–1988 döneminde yürütülen reformlar büyük ölçüde YKY etrafında gelişen managerial kavramların etkisini yansıtmaktadır. 1980’ler boyunca yürütülen reformlarda devlet-vatandaş (yönetim-müşteri) ilişkisi, kamu hizmetlerinin sunumunda kalite ve performansın iyileştirilmesi ve reform sürecine kamu idarecilerinin aktif katılımını teşvik etmek girişimleri ön plana çıkmaktadır. Bu dönemde, idari elitler eliyle değişim ve reformun biçimlendirilmesini ifade eden geleneksel yukardan aşağı (top-down) değişim yaklaşımından, reform sonuçlarını başarmakta daha düşük idari birimleri anahtar unsurlar haline getiren bir yaklaşıma kademeli olarak geçildiği görülmektedir187.

Özelleştirme ve deregülasyon neoliberal reform konuları ise 1989 Chirac hükümeti tarafından Thatcher ve Reagan uygulamalarından esinlenilerek gündeme getirilmiş, çeşitli banka ve televizyon ağlarını özelleştirilmesi gerçekleştirilmiş ve döviz, hisse senedi piyasası gibi alanlarda deregülasyonlar yapılmıştır. Bu gelişmeler müdahaleci ve merkezi Fransız idaresi için önemli değişim dönemlerinden biri olmuştur188.

Bu baskılar neticesinde 1989–1992 (Kamu Hizmetleri Yenileme/ Public Service Renewal) ve 1995–1997 (Devlet Reformu/ State of Reform) dönemlerinde iki önemli idari

185 _{Alistair Cole ve Glyn Jones, “Reshaping the State: Administrative Reform and New Public Management}

in France”, Governance: An International Journal of Policy, Administration, and Institutions, Vol. 18, No. 4, Ekim 2005, s. 570

186 _{Alistair Cole ve Glyn Jones, A.g.k., s. 571}

187 _{Nicole de Montricher, “Decentralization in France”, Governance, No: 8, 1995, s. 406–412} 188 _{David Wilsford, A.g.k., s. 968}

reform programı uygulanmıştır. İlk program Şubat 1989’da Rocard hükümetince uygulamaya konulmuştur. Bu programda esas olarak yöneticilere çeşitli alan hizmetleri ile ilgili olarak daha büyük otonomi sağlamayı hedeflemektedir. Geleneksel olarak alan hizmetlerinde çalışan memurlar, idari hiyerarşi içindeki bağımlı rollerinden dolayı reformları şüphe ile karşılamış ve kendilerini marjinalize olmuş hissetmişlerdir. Bu açıdan bu ilk reform programında temel problem kamu çalışanlarının reform sürecine aktif katılımlarını sağlayacak teşvik mekanizmalarının yaratılması olmuştur.

Kamu Hizmetleri Yenileme Programı dört temel konudan oluşmaktadır. İlki personel yönetimini, çalışanların hizmet içi eğitimini, yöneticilerle memurlar arasındaki diyalogu iyileştirmeye yönelik bir iş ilişkileri reformu sağlamaktır. İkincisi, çeşitli alan hizmetleri ile ilgili olarak bütçesel ve idari sorumlulukların ve otonominin, hizmetlerin sunumunda operasyonel yönetimi ve esnekliği sağlayacak şekilde alt idari birimlere devrini sağlamaktır. Üçüncüsü, kamu programlarına ilişkin yönetimsel performansı geliştirmek üzere hesapverme sorumluluğunu kuvvetlendirmek için kamu hizmetlerinin performansını değerlendirmeye imkân sağlayacak bir taahhüt oluşturmaktır. Bu açıdan bakanlıklar arası bir komite aracılığıyla daimi ve kurumsallaşmış bir performans değerlendirme sistemi oluşturulmuştur. Dördüncü olarak, hizmetleri daha müşteri odaklı hale getirerek, yeni teknolojik imkanları kullanarak ve idari işlemleri basitleştirerek hizmet kullanıcılarına hizmet sunumunun kalitesi ve resepsiyon kolaylıkları sağlanmak hedeflenmiştir189.

İkinci önemli reform programı olan Devlet Reformu (1995–1997) ise Alain Juppe Hükümeti tarafından Temmuz 1995’de başlatılmıştır. Bu program da önceki programla benzer temaları taşısa da idare-vatandaş (müşteri) ilişkilerinin iyileştirilmesine daha büyük bir vurgu bulunmaktadır. Bu iki reform programı uygulama stratejileri açısından da farklılık taşımaktadır. Devlet Reformu programında daha merkezileşmiş bir yaklaşımın benimsendiği söylenebilir. Bu reform programı üç temel kavram üzerine inşa edilmiştir. İlki daha basitleştirilmiş devlet kavramıdır. Burada halkın devletin işleyişini anlamasını kolaylaştırmak üzere yapılarda ve prosedürlerde basitleştirme çalışmaları hedeflenmektedir. İkincisi daha erişilebilir bir devlet kavramıdır. Bunu sağlamak için de kararların bu kararlardan etkilenenlerin karar alma sürecine erişimini sağlamak üzere daha yerel topluluklara yakın düzeylerde alınması hedeflenmiştir. Bu ise insan kaynakları yönetimi ve alan hizmetleri gibi birçok alanda yerelleşmeyi gerektirmektedir. Üçüncü

189 _{Alain Guyomarch, “’Public Service’, ‘Public Management’ and The ‘Modernization’ of French Public}

kavram ise devleti faaliyetlerinden dolayı sorumluluğunu geliştirmeyi hedefleyen daha hesap verebilir bir devlet kavramıdır. Alan hizmetleri için birim yöneticilerine daha büyük otonomi devredilecek ve böylece bakanlıklar yerine performans için de yöneticiler sorumlu olacak, bakanlıklar izleyici rolü üstleneceklerdir. Memurların fiili performansını ölçmeyi hedefleyen yeni bir değerlendirme sistemi geliştirmek hedeflenmiş ve merkezi idareden çıkan düzenlemenin hacmini azaltacak ek tedbirler alınması planlanmıştır190.