1.7. İdarenin Neo-Liberal Yeniden Yapılanması ve Deneyimler
1.7.3. Almanya Örneği
Conforme brevemente apresentado no Capítulo 2, a publicação de “diretrizes gerais para disciplinar as punições nas escolas” e de “regras de convivência no ambiente escolar” – que viriam a se tornar os documentos Normas Gerais de Conduta Escolar e Manual de Proteção Escolar e Cidadania – foi uma das primeiras medidas anunciadas pelo governo estadual como parte da nova política de prevenção à violência nas escolas (FREITAS, 2009).
O primeiro destes documentos, como também já mencionado, foi proposto pela então secretária de educação – Maria Helena Guimarães de Castro – e teve como inspiração o Código de Disciplina adotado pela rede de ensino de Nova Iorque, no contexto das reformas educacionais empreendidas pelo prefeito Michael Bloomberg. Segundo um dos entrevistados, ao aceitar esta referência como uma “semente de algo”, o governador Serra teria atribuído a Fábio Bonini, pela experiência de advogado, e a Luiz Marrey, pela função de Secretário de Justiça, a incumbência de desenvolver um regulamento ou algum tipo de normatização com orientações disciplinares e previsão de possíveis sanções para a rede estadual paulista. Porém, como menciona o entrevistado, as particularidades da organização administrativa brasileira dificultavam a concepção do documento como “uma legislação extravagante pra menores e que tenha consequências práticas”,93 além do fato de que a “pena capital” na educação – que
seria a expulsão de um aluno – já era proibida no Brasil.94
Diante desse contexto, a alternativa encontrada pelos dois atores responsáveis teria sido a de “dar uma aliviada”, criando um documento de diretrizes e que – em vez de ser uma norma imposta aos alunos – apenas estabelecesse parâmetros de medidas disciplinares para as equipes escolares. Corroborando esta perspectiva, em entrevista ao jornal Diário de São Paulo em 23 de dezembro de 2008, a secretária de educação afirmou que o documento em elaboração não apresentaria punições preestabelecidas, uma vez que a determinação destas seria de competência dos regimentos escolares. O documento proporia apenas diretrizes gerais, que poderiam ser usadas para revisão destes regimentos:
São diretrizes gerais, na linha do respeito à nossa Constituição e ao Estatuto da Criança e do Adolescente. Digamos que é uma rememorização da legislação em vigor e do respeito ao outro e ao patrimônio que deve existir, lembrando a importância de valores éticos que precisam ser levados a sério. [...] Teremos as diretrizes gerais para que as escolas que não tenham atualizado seu regimento interno o façam e que reflitam sobre o que é preciso rever. (RODRIGUES, 2008)
No entanto, a partir de uma versão inicial deste documento a que se teve acesso, é possível perceber que, em dezembro de 2008, o texto em preparação apresentava ainda uma postura bastante normativa e o emprego de termos associados ao universo penal, como infração, notificação, ações disciplinares, entre outros. Como apontam anotações feitas no
93 Na prática, a criação de uma norma administrativa sobre o tema seria possível, mas teria que ser proposta e aprovada como legislação estadual pela Alesp, fugindo assim às competências apenas do Poder Executivo. 94 Em razão do artigo 206 da Constituição Federal (que garante a igualdade de condições para o acesso e
permanência na escola) e do direito a acesso e permanência na escola pública mais próxima de sua residência, conferido pelo ECA, há hoje o entendimento de que a expulsão de alunos consiste em uma prática ilegal.
próprio documento por um gestor,95 o manual – até então denominado Código de Conduta
Escolar – apresentava nesse momento:
1. Incoerência entre a natureza das colocações ponderadas na introdução do documento e a forma selecionada para sua apresentação: abertura dada à construção coletiva de regras de convívio conflitando com um conjunto de regras, de feição regulamentadora e reguladora, estruturado como um regimento severo, grave, de caráter rígido, a ser cumprido sem questionamentos.
2. Ênfase dada às responsabilidades, aos deveres, infrações e medidas disciplinares dos alunos em detrimento de direitos, precisos e objetivos relacionados ao processo de ensinar e aprender, configurando um rol de atitudes comportamentais e de convivência massificadas, sustentadas por um único modelo de escola e de alunos, portadores das mesmas experiências e com as mesmas necessidades e expectativas. (FUNDAÇÃO, 2009a).
Destaca-se, por fim, um comentário sobre a necessidade de ajustes no documento, caso fosse intenção da SEE divulgá-lo, sendo “de suma importância que o documento seja retomado não só na contundência formal do conteúdo, como na necessidade de se revesti-lo com termos mais adequados a uma ação educativa” (FUNDAÇÃO, 2009a).
De acordo com um dos entrevistados, a nova equipe que assumiu a Secretaria da Educação em abril de 2009 teria encontrado ainda um documento em elaboração bastante rígido e que permanecia como uma cópia traduzida do documento de Nova Iorque, apenas com algumas adaptações. Assim, diversas revisões teriam sido feitas ao documento pela equipe da SPEC, com o intuito de retirar o caráter de um “código penal educacional” e reforçar aspectos ligados a princípios e valores.96
A publicação final apresenta, efetivamente, diferenças em comparação com o documento inicial analisado. O documento publicado logo após o lançamento do Sistema de Proteção Escolar e Cidadania já foi apresentado com novo nome (Normas Gerais de Conduta
95 Informação obtida por meio do item “propriedades” do arquivo Word indica que a última modificação no arquivo teria sido feita por Valéria Souza, identificada por meio de pesquisas na internet como coordenadora da Coordenadoria de Estudos e Normas Pedagógicas (Cenp), da Secretaria Estadual de Educação. Essa informação, no entanto, não foi confirmada por nenhum dos entrevistados, que responderam apenas vagamente sobre as pessoas ou órgãos diretamente envolvidos na elaboração inicial deste documento.
96 Segundo um dos entrevistados, essas revisões envolveram um processo de consulta a pais de alunos da escola Amadeu Amaral, dirigentes de ensino e especialistas, o que não foi mencionado por outros atores. Segundo Scottuzi (2012), os supervisores de ensino especialmente designados como gestores regionais do Sistema de Proteção Escolar foram convocados para uma reunião de discussão e apresentação de sugestões sobre este documento e sobre o Manual de Proteção Escolar e Cidadania. No entanto, nesta reunião teria sido mencionado que os manuais já estavam impressos e seriam enviados às unidades escolares nos dias subsequentes, o que gerou grande indignação por parte desses gestores.
Escolar). Em sua introdução, ele é proposto apenas como um instrumento de apoio, cabendo à comunidade escolar aperfeiçoá-lo e atualizá-lo conforme suas necessidades:97
Este documento é um instrumento de apoio a estes procedimentos na rede pública de ensino estadual, constituindo-se em indispensável referencial comum a todas as escolas. Cabe a todos os integrantes da comunidade escolar aperfeiçoá-lo e atualizá-lo permanentemente.
Cada estabelecimento de ensino deve adotar estas Normas Gerais de Conduta Escolar como referência, porém medidas ou procedimentos adicionais, que não afrontem o disposto nelas, podem ser adotados individualmente pelas escolas, havendo aprovação do Conselho Escolar. (SÃO PAULO, 2009b, p. 5).
A publicação é composta por três seções, nas quais são apresentados: os direitos dos alunos, seus deveres e responsabilidades e, por fim, as condutas que afetam o ambiente escolar. Esta última seção contém as medidas disciplinares cabíveis no caso de não cumprimento dos deveres e/ou de condutas inadequadas, bem como os procedimentos para aplicação das mesmas. Sobre este ponto, nota-se que o documento apresenta dois tipos de medidas disciplinares: inicialmente, são descritas alternativas como advertência verbal, encaminhamento à diretoria, comunicação escrita, suspensões de diferentes níveis e transferência compulsória; a seguir, apresentam-se “recursos disciplinares adicionais”, que poderiam ser usados cumulativamente às primeiras medidas, como reuniões com pais, orientações para mediar conflitos, encaminhamento para serviços de assistência ou saúde, comunicação às autoridades competentes, entre outros.
É interessante observar que, segundo relatos de entrevistados, apesar da recomendação de que fosse apenas um documento de referência, ao chegar na rede pública estadual de educação o manual teria sido apropriado como instrumento a ser seguido à risca e, até mesmo, como um fator de ameaça, sob a alegação de que punições seriam algo que “a secretaria está mandando” ou “ordem do governador”:
ainda assim, com tudo que a gente tirou de rigidez do código de conduta, as escolas, muitas, fizeram assim... aquilo virou assim a Bíblia: “tá aqui, você fez isso, então você vai ser suspenso. A secretaria está mandando, olha, que eu suspenda você nessa situação”. Tem o lado bom e o lado ruim, mau uso no meio de um monte de bom uso criativo.
97 No site da Udemo, o documento não é apresentado apenas como uma diretriz, sendo destacado que a inclusão destas orientações da FDE nos regimentos escolares seria uma “decisão da Secretaria da Educação” e alegando tratar-se de “normas legais, ou seja, de matéria com força de lei, ao contrário do que muita gente vem
O que elas começaram a fazer? Começaram a xerocar e colocar no corredor da escola, pros alunos saberem que quem tá mandando a diretora chamar a viatura, ou denunciar, não é a diretora, não é porque ela quer, é ordem do governador.
Confirmando esta análise, no site da Udemo, o documento não é apresentado apenas como uma diretriz, sendo destacado que a inclusão destas orientações da FDE nos regimentos escolares seria uma “decisão da Secretaria da Educação” e alegando tratar-se de “normas legais, ou seja, de matéria com força de lei, ao contrário do que muita gente vem afirmando” (SINDICATO DE ESPECIALISTAS, [2009?]). Nesse sentido, a Udemo afirma ainda que
Em resumo, as normas elaboradas pela FDE e implantadas pela Secretaria da Educação vieram em boa hora, e são um excelente instrumento de garantia da paz e da disciplina, nas comunidades escolar e local. São uma promessa de equilíbrio e respeito no ambiente escolar. Por isso, não podem deixar de ser implementadas, sob o pretexto do medo, da insegurança ou de convicções pessoais tendentes a prevalecer sobre a norma legal. (SINDICATO DE ESPECIALISTAS, [2009?]).
O Manual de Proteção Escolar e Cidadania, como apresentado no Capítulo 2, teve igualmente por referência uma experiência já implementada em outra localidade, e decorreu de parceria entre as Secretarias de Educação do Distrito Federal e de São Paulo. Sua elaboração também foi anunciada logo no início das discussões sobre a nova política, pela própria secretária de educação, que em 3 de dezembro de 2008 mencinou na Alesp, entre as medidas já apresentadas ao governador, o “estabelecimento de diretrizes gerais de convivência e de respeito dentro da escola” (CAPRIGLIONE, 2008).
De acordo com esta proposta, o Manual de Proteção Escolar e Cidadania – publicado no mesmo momento que as Normas Gerais de Conduta Escolar – teria o objetivo de
subsidiar a escola pública com aprofundamentos sobre conceitos de direitos civis e constitucionais, além de fornecer informações e esclarecimentos relativos à natureza das atribuições e competências das diversas instâncias a serem mobilizadas no enfrentamento e mediação dos conflitos que comprometem e distorcem a convivência no ambiente escolar e podem até, eventualmente, extrapolar a dimensão pedagógica. (SÃO PAULO, 2009a, p. 7).
Ainda de acordo com o texto, apesar do reconhecimento de que existem situações que ultrapassam os limites essencialmente educativos, a natureza da proposta não seria a de sobrepor a estes uma abordagem normativa:
Ressaltamos que, em momento algum, defendemos um posicionamento administrativo/jurídico que venha substituir o cerne pedagógico dos procedimentos que rotineiramente devem presidir as unidades escolares em
suas decisões, quando transgredidas as normas de convivência. Ao contrário, será mediando as relações conflitantes com intervenções pedagógicas que as estratégias saneadoras poderão ser legitimadas, confirmando o verdadeiro contexto educativo que deve caracterizar a instituição escolar. (SÃO PAULO, 2009a, p. 7).
Conforme relatos de entrevistas, o documento do Distrito Federal foi adaptado à realidade do estado de São Paulo pelos profissionais da equipe técnica da Supervisão de Proteção Escolar e Cidadania. A partir de uma breve análise comparativa entre os dois documentos, é possível observar que ambos apresentam a mesma estrutura, e são compostos pelas seguintes seções: 1) o que é o que (definições conceituais de aspectos como violência, bullying, crime, etc.); 2) quem é quem (descrição dos diferentes atores públicos relacionados ao tema e suas competências); 3) sobre a escola (questões gerais sobre responsabilidades e condutas da escola); 4) sobre os alunos (orientações sobre o que a escola deve fazer diante de determinadas condutas dos alunos); 5) sobre os servidores (orientações sobre o que a escola deve fazer diante de determinadas condutas dos servidores); 6) violência sexual contra crianças e adolescentes (orientações sobre como identificar e proceder); 7) notificação e encaminhamento (diretrizes sobre quando e como acionar as instituições de segurança). Além disso, ao final, são apresentadas propostas de ações preventivas que podem ser adotadas pelas escolas, além da indicação do contato dos serviços mencionados e demais “telefones úteis”.
Apesar dessa estrutura comum, há pequenas variações em relação às perguntas (junção, inversão da sequência ou alterações na ordem das frases) e aos serviços indicados (particulares a cada localidade). A seção que trata de como conduzir situações relacionadas a comportamentos de alunos é a que parece apresentar diferenças mais nítidas entre os dois documentos, principalmente quanto à linguagem empregada e às recomendações sugeridas.98
O manual retoma, em alguma medida, a proposta de articulação entre diferentes atores para lidar com a questão da violência nas escolas, como indicado nos documentos iniciais de preparação do Sistema de Proteção Escolar e Cidadania. Entretanto, diferentemente das primeiras propostas, estes atores parecem ser apresentados apenas como serviços que a escola pode ou deve acionar em determinadas situações, sem propostas claras de ações
98 Não sendo este o escopo da presente pesquisa, não foi possível avançar em uma análise aprofundada sobre a questão, a qual se apresenta como interessante agenda para desenvolvimentos futuros. Assim, de modo apenas superficial, sugere-se que o manual do DF apresenta abordagem mais sucinta e jurídica sobre estes pontos, referindo-se diversas vezes ao encaminhamento da questão por meio das delegacias de Polícia Civil. Já o manual de SP, embora discorra mais detalhadamente sobre as situações, parece propor de modo mais reiterado o encaminhamento por meio da Polícia Militar. É também interessante destacar que, em SP, as Normas Gerais de Conduta Escolar são bastante referidas no manual, enquanto não parece haver documento semelhante no DF.
integradas e preventivas. Ou seja, neste momento, a medida apresentada não contempla a ideia inicial de incentivo à formação de redes entre “parceiros vocacionados a desenvolver atividades em conjunto”, aproximando-se mais de uma lógica operacional de encaminhamento, pelas escolas, das situações que fogem às suas competências.