Eleştiri Türleri

O modelo de gestão ambiental atualmente em vigor no Brasil tem suas origens na tentativa de integrar uma série de leis anteriores direcionadas à regulamentação de questões ambientais de caráter mais setorial como o Código de Pesca (Decreto-Lei 794/1938), o Código Florestal (Lei Federal 4.771/1965), ou a Lei Federal 6.902/1981 relacionada à criação de Estações Ecológicas, num único arcabouço legal. A Lei Federal Nº 6938/81, pretendeu cumprir esta função ao dispor de forma integrada e abrangente sobre os fins e os mecanismos de desenvolvimento e execução da política nacional de meio ambiente. Reconhecida desde a sua promulgação como avançada e baseada em formulações conceituais adequadas do ponto de vista da dinâmica dos fenômenos ambientais, esta Lei previu uma série de medidas de prevenção e instrumentos de controle e repressão da degradação ambiental, com destaque para o licenciamento e a

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Teminologia adotada pela regulação urbanística e ambiental do Município de Belo Horizonte com referência a empreendimentos potencial ou efetivamente causadores de impactos no meio ambiente e na infra-estrutura urbana.

revisão de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras e a exigência de Estudos de Impacto Ambiental como condição para o licenciamento prévio de atividades e projetos potencialmente prejudiciais ao meio ambiente13. Esta mesma Lei instituiu o Sistema Nacional de Meio Ambiente, SISNAMA, concebido como o conjunto de órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios, bem como das fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade ambiental. Envolvendo, portanto, as três instâncias de governo, este sistema é composto pelo Conselho de Governo, órgão superior composto por representações das diversas pastas do executivo nacional, pelo órgão colegiado consultivo e deliberativo que é o Conselho Nacional de Meio Ambiente, CONAMA, pelo órgão central do setor que é o Ministério do Meio Ambiente dos Recursos Hídricos e da Amazônia Legal, pelo órgão executor das políticas ambientais que é o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis, IBAMA, e pelos órgãos seccionais ou entidades estaduais responsáveis pela execução de programas, projetos e pelo controle e fiscalização de atividades capazes de provocar a degradação ambiental e pelos órgãos locais ou entidades municipais, responsáveis pelo controle e fiscalização dessas atividades, nas suas respectivas jurisdições.

A resolução CONAMA 01/1986 regulamentou os procedimentos para o licenciamento ambiental a partir do conceito de impacto ambiental nela definido como “alterações das propriedades físicas, químicas e biológicas do meio ambiente, resultantes das atividades humanas que, direta ou indiretamente afetam a saúde, a segurança e o bem-estar da população”. Esta deliberação definiu também quais empreendimentos foram naquela oportunidade considerados previamente causadores de impacto ambiental, caracterizados principalmente por equipamentos e obras de infra-estrutura de grande porte, cuja implantação provoca alterações significativas no meio ambiente natural 14.

A Constituição Federal, promulgada em 1988, dedicou um capítulo específico ao meio ambiente (Capítulo VI do Título VIII – DA ORDEM SOCIAL), promovendo avanços no sentido do reconhecimento explícito do direito coletivo ao meio ambiente protegido e da obrigação do Estado de garantir a utilização racional dos recursos naturais, a defesa e a recomposição do meio ambiente. Em seu artigo 23 reafirmou ainda ser a proteção e a

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Art. 9º São instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente: I - o estabelecimento de padrões de qualidade ambiental; II - o zoneamento ambiental; III - a avaliação de impactos ambientais; IV - o licenciamento e a revisão de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras. 14

O destaque dado aos termos consagrados utilizados nos documentos legais pesquisados foi utilizado pelo autor com o objetivo de relativizar a idéia de consenso a eles atribuída, sendo também objetivo dessa tese discutir e precisar o conceito de impacto ambiental, como uma das categorias de mediação das análises a serem desenvolvidas.

preservação ambiental de competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

Ainda com relação à Constituição Federal, é importante observar também o significativo avanço alcançado em termos do tratamento dado ao direito privado de propriedade que passa a estar diretamente vinculado ao cumprimento de sua função social, facilitando do ponto de vista da doutrina jurídica a adoção de instrumentos de controle do uso e da ocupação do solo e da utilização dos recursos naturais pautados por interesses coletivos. Neste sentido, o reconhecimento explícito do direito à proteção ambiental como um direito coletivo, veio ratificar a utilização da ação civil pública criada pela Lei Federal 7.347/85 para a defesa de interesses difusos de natureza ambiental.

Em nível federal deve-se destacar ainda como marcos legais importantes no âmbito das políticas ambientais a Lei Federal 7.754/89 que altera o Código Florestal de 1965, e que, entre outros aspectos, define e classifica as Áreas de Preservação Permanentes – APPs, e a Lei Federal 9.433/97 que institui a política nacional de gestão de recursos hídricos com seus reconhecidamente avançados instrumentos de gestão, quais sejam, o enquadramento das águas, a outorga para uso da água, a cobrança pelo uso da água pelo princípio poluidor-pagador, a compensação aos municípios detentores de mananciais, o sistema de informações e planejamento por bacias hidrográficas e a exigência de elaboração de planos diretores de recursos hídricos. Também com alguma repercussão nos processos de licenciamento ambiental a Lei Federal 9985 /2000 institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação – SNUC, definindo entre outras disposições, que nos casos de licenciamento ambiental de empreendimentos de significativo impacto ambiental, o empreendedor fica obrigado a apoiar a implantação e a manutenção de unidade de conservação do Grupo de Proteção Integral, destinando recursos não inferiores a meio por cento dos custos totais previstos para a implantação do empreendimento.

No âmbito da legislação urbanística importa destacar que, apesar da Lei Federal do Parcelamento Urbano (Lei 6.766/79, alterada pela Lei 9785/99) já estabelecer algumas restrições de ordem ambiental à ocupação urbana, tais como parcelamento de várzeas alagadiças e terrenos íngremes, deve-se ao Estatuto da Cidade, Lei Federal 10.259/2001 os maiores avanços no sentido de integrar tanto conceitualmente quanto em termos instrumentais a questão ambiental ao desenvolvimento urbano. O Artigo 2 desta lei lista, dentre outras, as seguintes diretrizes gerais de política urbana para ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana:

a) garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações;

b) a gestão democrática por meio da participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento;

c) o planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da população e das atividades econômicas do Município e do território sob sua área de influência, de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente;

d) a ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar, dentre outros problemas, a proximidade de usos incompatíveis ou inconvenientes, a instalação de empreendimentos ou atividades que possam funcionar como pólos geradores de tráfego, sem a previsão da infra-estrutura correspondente, a retenção especulativa de imóvel urbano, que resulte na sua subutilização ou não utilização, a deterioração das áreas urbanizadas, a poluição e a degradação ambiental.

Como instrumento de política urbana mais diretamente afeto à gestão ambiental do espaço urbano, o Estatuto introduz o instrumento do Estudo de Impacto na Vizinhança (EIV) prévio à obtenção de licenças ou autorizações de construção, ampliação ou funcionamento de empreendimentos e atividades públicos ou privados que, por definição de Lei Municipal, sejam considerados potencialmente prejudiciais à qualidade de vida da população residente na área e suas proximidades. O artigo 37 desta lei definiu como aspectos considerados relevantes a serem analisados pelo EIV, questões relativas ao adensamento populacional, aos equipamentos urbanos e comunitários, ao uso e ocupação do solo, à valorização imobiliária, à geração de tráfego e demanda por transporte coletivo, à ventilação e iluminação, à paisagem urbana e ao patrimônio natural e cultural. Previu-se dar publicidade aos documentos integrantes do EIV que devem ficar disponíveis para consulta pública. O Estatuto estabeleceu ainda que a elaboração do EIV não substitui a elaboração e a aprovação do Estudo de Impacto Ambiental (EIA), requerida nos termos da legislação ambiental.

Contudo, como mostra Bassul (2005), tanto o dispositivo do Estudo de Impacto de Vizinhança como a referência ao EIA não constavam nem dos antecedentes nem das versões originais do Estatuto da Cidade, cujo cerne é constituído pelos princípios defendidos pelo Movimento Nacional pela Reforma Urbana, dos quais a questão ambiental esteve sempre ausente15. Durante a longa e conflituosa tramitação do

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Da reconstituição do longo histórico envolvendo a concepção, tramitação e aprovação do Estatuto da Cidade realizado por BASSUL (2005), destacam-se os seguintes princípios contidos na Emenda Popular pela Reforma Urbana Número 63/1987 apresentada à Assembléia Nacional Constituinte e no Projeto de Lei do Estatuto da Cidade (PL N° 181), de autoria do Senador Constituinte Roberto Pompeu de Souza que deu entrada no Senado Federal em 1989 e no ano seguinte na Câmara dos Deputados (PL 5.788/90): a recuperação da mais valia imobiliária

respectivo projeto de lei no Senado e na Câmara, processo que durou cerca de doze anos, deu-se em 1997 a inclusão do conceito de desenvolvimento sustentável e de instrumentos de gestão e controle ambientais, incluindo o EIV, através de substitutivo proposto pelo então deputado Fábio Feldmann16, o qual viria a perder em 2000, parte de sua dimensão participativa antes da aprovação do texto final em 200117. Ainda que tardiamente, como conclui o autor, o Estatuto da Cidade, mais do que abrigar os preceitos da reforma urbana que integram a Emenda Popular, excedeu-os quando agregaram diretrizes e instrumentos concernentes à sustentabilidade ambiental dentre outros. (BASSUL, 2005, p. 144).

Costa (2008, p.80) identifica na introdução do EIV pelo Estatuto, uma tentativa de articulação de preocupações de caráter urbanístico e ambientais, cujos modelos de regulação derivam de racionalidades distintas, o primeiro orientado pela lógica funcionalista do ordenamento do território e, mais recentemente, pela matriz da reforma urbana, o segundo pelo binômio preservação/conservação e pela lógica da valorização econômica da natureza, presentes, dentre outros, nos mecanismos de compensação e mitigação do licenciamento ambiental. Entretanto, apesar desse encontro das duas tradições de regulação dar-se ainda de forma muito incipiente, apresenta conflitos importantes, como pretende-se demonstrar através dos resultados da pesquisa que integra esta tese e como atestam os debates que se arrastam na Câmara Federal por mais de oito anos acerca do PL 3.057/2000 da futura Lei de Responsabilidade Territorial Urbana que, em substituição à Lei 6766/79, propõe, dentro outros mecanismos de promovida pela urbanização, a separação do direito de propriedade do direito de construir, a garantia da função social da propriedade e dos direitos de moradia, à regularização fundiária, ao ordenamento urbanístico e à participação popular na elaboração de planos, projetos, programas de desenvolvimento urbano.

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Em 1997, após quatro anos de tramitação na Comissão de Economia Indústria e Comércio da Câmara Federal, o Projeto de Lei do Estatuto da Cidade é aprovado e encaminhado para a Comissão de Defesa do Consumidor, Meio ambiente e Minorias “onde recebeu contribuições relativas à política ambiental, em grande parte oriundas de propostas do Instituto Brasileiro de Administração Municipal (IBAM) e, especialmente no que se refere à inclusão do Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV), do deputado Fábio Feldmann, do PSDB de São Paulo. Foram assim incorporados aos instrumentos da política urbana o zoneamento ambiental, o estabelecimento de unidades de conservação e a realização de estudos prévios de impacto ambiental e de impacto de vizinhança. Deve-se destacar que, na CDCMAM, retornou ao texto o direito de preempção, visto como útil para os casos de instituição de unidades de conservação“ (BASSUL, 2005 p.123). 17

Em 2000, após passar pela Comissão de Desenvolvimento Urbano e Interior (CDUI) com relatoria do deputado Inácio Arruda e incorporar propostas do Fórum Nacional pela Reforma Urbana realizado no ano anterior, o PL 5.788/90 foi enviado para a Comissão de Constituição e Justiça e de Redação (CCJR) onde sofreu supressão dos dispositivos relativos às regiões metropolitanas (considerados inconstitucionais) e dos dispositivos que determinavam nos casos de Estudo de Impacto de Vizinhança, a “audiência da comunidade afetada” e a nulidade das licenças expedidas sem a observância desse requisito diante de reivindicações de setores da construção civil e de parlamentares ligados a igrejas evangélicas, liderados pelo deputado Bispo Rodrigues do PL do Rio de Janeiro. (BASSUL, 2005 p.123).

gestão, o licenciamento urbanístico-ambiental integrado para projetos de parcelamento do solo e regularização fundiária18.

A regulamentação dos dispositivos legais de proteção ao meio ambiente em nível estadual seguiu o mesmo referencial definido em nível federal através do SISNAMA19. Em Minas Gerais, o Sistema Estadual de Meio Ambiente – SISEMA é coordenado pela Secretaria Estadual do Meio Ambiente e do Desenvolvimento Sustentável – SEMAD que é responsável pelo planejamento, execução, controle e avaliação das ações setoriais a cargo do Estado relativas à proteção e à defesa do meio ambiente, à gestão dos recursos hídricos e à articulação das políticas de gestão dos recursos ambientais para o desenvolvimento sustentável. Conforme previsto na Deliberação Normativa 74/04 de 2004 do Conselho Estadual de Política Ambiental – COPAM, o processo de regularização ambiental pode consistir, de acordo com o porte e o potencial poluidor do empreendimento em questão, de Autorização Ambiental de Funcionamento - AAF para empreendimentos classificados como Classe 1 e 2 e Licenciamento Ambiental para aqueles classificados como Classe 3 a 620. As atribuições do licenciamento ambiental e da Autorização Ambiental de Funcionamento - AAF são exercidas pelo COPAM, órgão colegiado deliberativo e normativo na esfera estadual, pelas Unidades Regionais Colegiadas - URCs, órgãos colegiados deliberativos nas esferas regionais e pelas Superintendências Regionais de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável (Suprams), órgãos técnicos que subsidiam regionalmente os processos com representação da Fundação Estadual de Meio Ambiente - FEAM, do Instituto Mineiro de Gestão das Águas - IGAM e o Instituto Estadual de Florestas- IEF. No que se refere aos procedimentos relativos a processos de regularização ambiental, as Superintendências Regionais de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável subordinam-se administrativamente à SEMAD e tecnicamente à FEAM, ao IEF e ao IGAM.

18 Segundo o inciso XXII do Artigo 2° do PL 3057/20 00 o licenciamento integrado consiste de procedimento coordenado pelo Poder Público do Município com gestão plena, tendo em vista a compatibilização dos atos, a cargo da autoridade licenciadora e dos órgãos competentes do SISNAMA, necessários à concessão das licenças urbanística e ambiental do projeto de parcelamento do solo para fins urbanos, ou do projeto de consolidação e regularização urbanístico-ambiental que integra a regularização fundiária.

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De acordo com a Lei Estadual 7.772/80, alterada pela Lei 15.972/06, que dispõe sobre a política estadual de meio ambiente e cria o Conselho Estadual de Política Ambiental, COPAM que tem dentre suas atribuições principais autorizar a implantação de atividade poluidora ou potencialmente poluidora mediante licenciamento ambiental.

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Para a regularização ambiental, considera-se a classificação dos empreendimentos nos termos da DN 74/04, conforme a seguinte classificação: Classe 1 - pequeno porte e pequeno ou médio potencial poluidor, Classe 2 - médio porte e pequeno potencial poluído, Classe 3 - pequeno porte e grande potencial poluidor ou médio porte e médio potencial poluidor, Classe 4 - grande porte e pequeno potencial poluidor; Classe 5 - grande porte e médio potencial poluidor ou médio porte e grande potencial poluidor e Classe 6 - grande porte e grande potencial poluidor.

Analogamente ao que foi descrito em âmbito federal, são também relevantes do ponto de vista da regulação ambiental em vigor em Minas Gerais a Lei 13.199/1999 que define a política estadual de gestão de recursos hídricos e a Lei Estadual 14.309/2002, conhecida como Lei Florestal, que define e estabelece parâmetros para as Áreas de Proteção Permanentes - APPs e Unidades de Conservação.