5. İLGİLİ ARAŞTIRMALAR
5.1. Diğer Ülkelerde Yapılan Araştırmalar
A elaboração dos estudos ambientais que integram os processos de licenciamento ambiental no Município de Belo Horizonte é orientada por termos de referência fornecidos pela Secretaria Municipal Adjunta de Meio Ambiente como documento anexo à Orientação para Licenciamento Ambiental – OLA, os quais seguem metodologia clássica utilizada em estudos de impacto, incluindo:
a) caracterização do empreendimento;
b) definição das áreas de influência do empreendimento;
c) levantamentos de dados e informações relevantes que caracterizam a área de influência, incluindo realização de pesquisa de percepção ambiental da população no que tange às suas imagens e valores quanto à implantação do empreendimento, apresentando-se os questionários e os critérios metodológicos empregados na pesquisa;
d) diagnóstico dos meios físico, biótico, sócio-econômico e da infra-estrutura urbana instalada na área de influência do empreendimento;
e) prognóstico da área de estudo considerando a comparação de suas tendências de evolução sem o empreendimento e na hipótese de sua implantação;
f) identificação e avaliação dos impactos ambientais e na infra-estrutura urbana; g) proposição de medidas mitigadoras e compensatórias dos impactos identificados; h) apresentação de cronograma físico contemplando as principais etapas e eventos do
planejamento e implantação do empreendimento associados às ações ambientais propostas;
i) conclusão e bibliografia utilizada.
A proposta de estrutura e conteúdo apresentada acima se refere especificamente ao Estudo de Impacto Ambiental – EIA, documento técnico-científico que deve ser obrigatoriamente acompanhado do respectivo Relatório de Impacto no Meio Ambiente – RIMA, contendo versão sintética dos resultados do EIA, em linguagem corrente, acessível a leigos, sem prejuízo de sua qualidade técnica, a ser disponibilizado para consulta pública. A este respeito deve-se observar que o RIMA constitui peça fundamental para a informação da sociedade sobre as características do empreendimento, os impactos estudados e as medidas propostas. Neste sentido, pode- se identificar a clara distância entre a intenção traduzida pela exigência legal e a prática dos processos de licenciamento, na qual observa-se, nos Relatórios de Impacto Ambiental – RIMAs, a predominância de conteúdos muito simplificados, muitas vezes omitindo informações importantes acerca dos impactos, ou em linguagem ainda muito técnica, dificultando, se não intencionalmente, por negligência, inclusive dos órgãos ambientais, a comunicação com os diversos grupos de interesse, especialmente os menos capacitados para a participação.
Também o Relatório de Controle Ambiental – RCA segue a mesma proposta de abordagem do EIA, com alguma simplificação decorrente do fato da atividade já se encontrar em funcionamento ou já possuir licença prévia. Esta situação corresponde a empreendimentos já licenciados na etapa de viabilidade ambiental (LP), projetos e obras integrantes de planos ou programa que já possuem LP, ou por se tratar de ampliação ou mudança de uso em edificação já existente, dentre outros enquadramentos legais que dispensam a etapa de Licença Prévia. Neste sentido, o Relatório de Controle Ambiental – RCA não inclui, por exemplo, estudo de alternativas locacionais, prognóstico, ou avaliação de transtornos decorrentes de obras, considerando que, em geral, o empreendimento já se encontra em funcionamento, ou a edificação que abrigará uma nova atividade já se encontra construída.
Concluem os estudos ambientais proposições de medidas mitigadoras e compensatórias destinadas respectivamente a reduzir os efeitos negativos de impactos inevitáveis, ou compensar a comunidade atingida por danos não passíveis de mitigação. Cabe aqui problematizar os conceitos naturalizados de mitigação e compensação. Colocadas como as únicas alternativas resultantes dos processos de licenciamento ambiental, contribuem para a viabilização dos empreendimentos através de soluções no âmbito das leis do mercado (princípio do poluidor pagador) quase sempre beneficiando, antes, o próprio empreendimento, e da “obtenção” da anuência da população atendida por compensações que se confundem com os próprios serviços públicos, antes responsabilidade exclusiva do Estado. Além de reforçarem as tendências de transferência de funções públicas para o setor privado, restringem o papel do licenciamento, na melhor das hipóteses, à adequação dos projetos no sentido da modernização ecológica e nunca o questionamento da sua função social.
Entendidos nos termos da Lei e, de maneira geral pelos agentes que participam do processo de licenciamento, como o documento informativo básico para a caracterização do empreendimento, definição da área de sua área de influência e identificação dos impactos decorrentes de sua implantação, os estudos ambientais são, em princípio, revestidos de neutralidade científica, ainda que seja óbvia a vinculação dos mesmos com os interesses dos empreendedores, responsáveis pela contratação da equipe de consultores e pelos custos de sua elaboração. Desta forma, ainda que a qualidade técnica dos estudos possa ser muito variável, nenhum estudo conclui pela inviabilidade ambiental do empreendimento, nem propõe medidas mitigadoras e/ou compensatórias que não tenham sido previamente acordadas pelo empreendedor.
No caso do Plano de Controle Ambiental, PCA, exigido na etapa de Licença de Implantação – LI, os termos de referência incluem a exigência dos planos e projetos executivos das medidas mitigadoras e compensatórias propostas pelos estudos ambientais e aprovadas a etapa de Licença Prévia – LP, como condicionantes ambientais pelo COMAM. São exigências comuns aos PCAs de empreendimentos urbanos os seguintes documentos:
a) projeto de terraplanagem de acordo com a DN n. 08/92 do COMAM que dispõe sobre condições para movimentação de terra, bota-fora e outras providências;
b) projetos de drenagem pluvial, incluindo dispositivos de retenção de escoamentos superficiais, se for o caso, ligações e lançamentos da drenagem interna do empreendimento na rede pública, devidamente aprovados pela SUDECAP que é órgão municipal responsável pela execução e manutenção de obras de infra-estrutura urbana;
d) projeto de controle e tratamento de vibrações;
e) projeto para contenção de emissões atmosféricas (odores, particulados, gases, etc.); f) projeto de mudança da geometria viária, de sinalizações semafóricas e estratigráficas,
conforme requisitos e aprovação da BHTRANS, tendo em vista inclusive a necessidade de futuras mudanças no sistema viário existente e implantação de faixas de acumulação destinadas à internalização dos impactos gerados pelo acúmulo de veículos em entradas de garagens e estacionamentos;
g) projeto paisagístico para áreas do empreendimento, com identificação da metodologia a ser adotada e das espécies a serem utilizadas, abordando áreas internas cobertas e descobertas do empreendimento;
h) projeto de segregação e destinação de resíduos sólidos para reciclagem, incluindo implantação de contenedores para coleta seletiva de lixo, de acordo com especificações da Superintendência de Limpeza Urbana.
Além destes projetos, é usual a exigência de apresentação de um Plano de Controle Ambiental dos transtornos à vizinhança durante as obras, de um Plano de Comunicação Social orientado a informar os diferentes públicos afetados pelo empreendimento além de ações de monitoramento de impactos que precisam ser acompanhados. São apresentados ainda como documentos anexos ao PCA, parecer da Superintendência de Limpeza Urbana - SLU, aprovando o Plano de Gerenciamento de Resíduos Sólidos, diretrizes técnicas para o desenvolvimento dos projetos de ligação das redes de abastecimento de água e coleta de esgotos e termo de compromisso assinado entre empreendedor e a COPASA, concessionária estadual de saneamento responsável pelo abastecimento de água e esgotamento sanitário, para recebimento e tratamento de efluentes líquidos, conforme plano específico (PRECEND), no caso de empreendimentos que produzem efluentes líquidos não domésticos.
Finalmente são anexados ao PCA os projetos arquitetônico e complementares executivos, abrangendo também todas as condicionantes ambientais da licença prévia bem como os pareceres dos órgãos responsáveis pela aprovação dos respectivos planos e projetos que integram esta etapa do licenciamento.
2.3 Conclusões
Constata-se inicialmente que a trajetória da regulação ambiental afeta ao licenciamento de atividades potencialmente causadoras de impactos no meio ambiente parece seguir a evolução da regulação ambiental brasileira como identificada por VIOLA
& LEIS (1992), tendo suas origens mais remotas no bissetorialismo preservacionista, restrito à ação das agências estatais e associações ambientalistas, seguidas pelo seu pleno desenvolvimento no âmbito do multissetorialismo orientado para o desenvolvimento sustentável com raízes no movimento ambientalista global, com valores e propostas que vão se disseminando por estruturas governamentais, organizações não governamentais, grupos comunitários de base, comunidade científica e empresariado, traduzidos tanto nos instrumentos utilizados pelos processos de licenciamento como na composição dos órgãos colegiados responsáveis pela formulação das políticas ambientais e autorização das licenças.
Entretanto, ainda segundo esses autores, a importância discursiva da questão ambiental traduziu-se numa legislação comparativamente avançada, porém com comportamentos sociais e individuais muito aquém desse mesmo discurso. FERNANDES (1992) argumenta na mesma direção ao reconhecer a grande contradição existente entre o arcabouço legal existente no Brasil para a proteção do meio ambiente, considerado por ele adequado e satisfatório, e a gravidade da situação de degradação ambiental no campo e nas cidades, e as grandes dificuldades para a incorporação da participação dos cidadãos na gestão do meio ambiente. O autor destaca entre as causas para tal “ineficiência da legislação”, a prevalência de uma concepção conservadora do direito de propriedade, a falta de uma política ambiental consistente como política pública de organização do espaço e desenvolvimento econômico e social, a ação limitada do poder judiciário e principalmente a centralização e segregação do processo político de tomada de decisão a grupos minoritários, revelando a ausência de um processo político social que sustente os avanços ou confiram a “pega” necessária aos avanços da atual legislação.
Carneiro (2003) identifica defasagem semelhante entre o arcabouço legal e o modelo de gestão ambiental em vigor no Estado de Minas Gerais e as práticas desastrosas dos processos de licenciamento ambiental e atuação do COPAM caracterizados por um alto grau de prevalência dos interesses corporativos e do próprio poder executivo em detrimento de interesses de comunidades tradicionais atingidas por grandes empreendimentos.
Em nível local, o caso de Belo Horizonte é exemplar para ilustrar fenômeno semelhante de progressiva incorporação do discurso ambiental pela legislação urbanística e a crescente evolução da regulação ambiental na direção da municipalização e da sofisticação dos procedimentos de controle ambiental bem como da integração destes com outros instrumentos de gestão urbanística, demonstrando em alguma medida a retomada do planejamento na escala do município.
Também do ponto de vista dos instrumentos de participação democrática a consolidação do Conselho Municipal de Meio Ambiente como um fórum aberto de discussão das questões ambientais da cidade, dentro dos limites da representação dos conselheiros e sua maior ou menor representatividade em relação aos setores que os elegeram. Sua consolidação denota avanços, ainda que tímidos, no sentido da politização deste debate, a partir da explicitação das formas diferenciadas de apropriação dos recursos naturais e distribuição dos ônus da urbanização.
Por outro lado, a burocratização do processo de licenciamento e sua progressiva subordinação ao controle do executivo municipal apontam para o papel ambíguo do Estado que oscila entre a democratização e a centralização da gestão urbano ambiental, bem como a prevalência de soluções adaptativas na direção da modernização ecológica, em detrimento do questionamento dos modelos de desenvolvimento urbano em vigor e da busca de alternativas a partir da maior diversidade de atores e demandas sociais a se fazerem representar.
A discussão do processo de regulação ambiental a partir das práticas espaciais analisadas pelo enfoque dos conflitos ambientais abre uma nova possibilidade para a compreensão de seus limites e possibilidades. Procurando adotar a perspectiva defendida por Acselrad (2004, p.14) oposta à compreensão do meio ambiente como único e do campo ambiental como uma simples somatória de setores de um mesmo ambientalismo, é possível explorar o papel da diversidade cultural e dos conflitos entre distintos projetos de apropriação e significação do mundo material, neste trabalho entendido como o espaço urbano. Tal perspectiva, segundo o autor, “é a que parece ser cada vez mais essencial ao delineamento de um quadro analítico capaz de orientar políticas ambientais que apresentem, ao mesmo tempo, atributos de efetividade e de legitimidade democrática”.
A análise de dados empíricos relativos a dez anos de vigência do licenciamento ambiental em Belo Horizonte apresentada nos Capítulos IV e V buscou captar essa diversidade através das percepções e dos conflitos explícitos ou implícitos nas atitudes, discursos e práticas dos agentes que se interagem no âmbito desses processos. O Capitulo III a seguir introduz a dimensão institucional a partir da comparação de diferentes tradições jurídicas e seus impactos na regulação urbano-ambiental. A discussão apresentada mostra como distintos modelos regulatórios implicam práticas diferenciadas de consulta e participação popular que, contudo, em alguma medida, reproduzem relações sociedade-natureza semelhantes, em termos da prevalência do discurso ambiental hegemônico, em contextos sócio-culturais e políticos tão diversos.