De acordo com Richard Stewart, um dos protagonistas do movimento, uma proposta que se pretenda global para se pensar o DAG deve neces- sariamente compreender diferentes culturas jurídicas.31 Como resultado,
um dos principais desafios enfrentados pelo projeto do DAG está em bus- car as ferramentas analíticas adequadas e esboçar uma base normativa que consiga atender a um variado leque de princípios e práticas jurídicas oriun- das de diferentes contextos culturais.
É importante ter em mente, em primeiro lugar, que as tradições do direito administrativo são identificadas com culturas ocidentais, contando com duas vertentes de referência: os sistemas de common law e os siste- mas de tradição civil law. Manuais de direito administrativo – incluindo os da América Latina – em geral investigam as diferenças entre esses siste- mas. Suas conclusões são basicamente que o princípio base para o sistema
civil law é o da legalidade e, para o sistema common law, o rule of law e o controle judicial.32 A despeito disso, teóricos de referência como Cas-
sese sustentam uma convergência entre os conceitos de direito adminis- trativo nos sistemas de civil law e de common law.33
Em segundo lugar, um alerta pelo artigo “Summary of the workshop
and issues for discussion” do workshop de Buenos Aires: “There is a serious risk that the emerging practice of global administrative law will be too stron- gly influenced by developed countries – states with strong institutions,
global power and largely consolidated systems of administrative law”.34
Essa afirmação nos leva a questionar: como diferentes tradições jurídicas influenciaram e continuam influenciando os sistemas da América Latina? Como elas podem impactar o envolvimento dos países latino-americanos no emergente direito administrativo global?
No caso do Brasil, é sabido que o sistema do direito administrativo – assim como a maior parte das instituições públicas – foi influenciado por uma combinação tanto do sistema civil law da Europa Ocidental quanto pelo sistema common law.35 Similar ao exercício realizado por Richard
Stewart a respeito das três grandes fases do direito administrativo nos EUA (STEWART, 2003), Maria Sylvia di Pietro estabelece quatro momen- tos e seus marcos fundamentais no sistema do direito administrativo bra- sileiro:36 i) o período colonial, regulado pelo sistema português; ii) o
período imperial, distinto pela produção de regras autônomas no Brasil – na época, influenciado principalmente pelo sistema francês; iii) o período que se iniciou com o sistema republicano, no qual houve influên- cias a partir do modelo dos EUA e outros, e quando o campo do direito administrativo começou a ser compreendido como um sistema; e iv) o presente, desde a edição da Constituição de 1988. Esse último estágio é iden- tificado com princípios democráticos, com a reforma do Estado e com as influências da abertura econômica do Brasil e crescente interdependência do mundo.
O sistema do direito administrativo brasileiro teve, portanto, múltiplas fases na importação de modelos, com diferentes paradigmas e formas de influência. Esse é um diagnóstico bem conhecido, embora análises críticas a esse fenômeno de transplante sejam marginais no Brasil.37 Mais incomuns
ainda são estudos correlacionando aquele fenômeno com uma perspectiva internacional ou global – um exercício interdisciplinar requisitado pelo pro- jeto do DAG. Definitivamente, essas circunstâncias atuais podem limitar o papel de estudos brasileiros em colaborar com uma compreensão mais sofisticada das ferramentas do direito administrativo em nível global.
Se se toma como verdade a projeção de uma regulação de caráter admi- nistrativo em nível global, complementar ao exercício de autoanálise e autocrítica, coloca-se para o debate brasileiro provocar uma reflexão mais
propositiva em termos de desenho de modelos administrativos. Além disso, essa reflexão precisa estar pautada nas especificidades de um país em desenvolvimento, como é o Brasil, confrontando as limitações da estrutura burocrático-administrativa do país e sua cultura político-institucional.38
Não se deve olvidar que qualquer reflexão com o propósito de diálogo com o movimento do DAG requererá, no mínimo, um diálogo mais pró- ximo do campo do direito administrativo com estudos de direito interna- cional, no Brasil. Curiosamente, ambas as subáreas do direito inspiraram-se nos debates dos países do hemisfério norte, principalmente os europeus. No campo do direito internacional, esse traço histórico ainda é muito mar- cante e, como apontado por Lorca, agravou-se ao longo dos anos, preju- dicando seu significado político nas últimas décadas, tanto no Brasil quanto na América Latina.39 Essa mimese pode ser considerada um fenô-
meno generalizado em países em desenvolvimento, o que tende a levar a uma falta de imaginação institucional para suas participações no processo de governança global.40
3.2 |
Accountability como foco do projeto GAL
Accountability, ou, como definido em alguns espaços, prestação de contas, é uma das principais questões para o projeto do Direito Administrativo Glo- bal (KINGSBURY, 2006). Stewart define como elementos essenciais de
accountability os padrões adequados de transparência, participação, deci- são fundamentada e legalidade.41
No que concerne à estrutura do sistema de direito administrativo no Brasil, embora haja uma combinação híbrida de civil law e common law, esses sistemas não foram integralmente reproduzidos na cultura legal bra- sileira. Os princípios de “legalidade” e “devido procedimento legal”, por exemplo, estão totalmente integrados ao sistema jurídico nacional e são considerados pilares do direito administrativo doméstico. No entanto, o princípio de “democracia participativa” só foi recentemente incorporado aos processos administrativos no Brasil. A incorporação de novos insti- tutos e princípios no direito administrativo brasileiro tem passado por importantes desafios no sentido de se repensar o conceito de Estado e da sua relação com a sociedade social, a ponto de se considerar como parte
da cultura jurídica local.42 Outra constatação apresentada por certos estu-
diosos tem sido a dificuldade de se estabelecer as bases normativas para avaliar a efetividade de tais mecanismos nas novas democracias na Amé- rica Latina.43
3.3 |