Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar

Düzenleyici ve denetleyici kurumlar, görevlerinin kapsamına dahil edilen alanla ilgili düzenleme, denetleme ve yol gösterme ile yaptırım uygulama yetkilerine sahip kurumlardır. Bu özelliklerinden dolayı hizmet kolluğu, özel idari kolluk, ekonomi kolluğu gibi faaliyet yürüttükleri de ileri sürülmüştür.¹⁵⁴ Söz konusu kurumların diğer kamu kurum ve kuruluşlarından ayırt edilmelerini sağlayan en temel iki özelliği idari olarak bağımsız olmaları ile regülasyon fonksiyonuna sahip olmalarıdır. Bağımsızlığı ise;

organlarının üzerinde idari makamların ya da siyasi mercilerin klasik anlamda idari denetim yetkisinin bulunmadığı organik bağımsızlık ile işlem ve eylemlerinin üzerinde bunların geçersiz sayılması, onaya tabi tutulması veya yürürlüğünün geciktirilmesi gibi doğrudan bir yetkiye sahip olunmadığı fonksiyonel bağımsızlıktan ileri gelir. Regülasyon özellikleri ise söz konusu kuruluşların piyasada “oyuncu” olarak değil bir düzenleyici olarak regüle etmesinden doğar¹⁵⁵.

Söz konusu iki özellikler sadece basit birer yapısal değişiklik değil; önemli bir anlayış değişikliğinin yansımasıdır. Meşruiyetini halktan alan ve demokratik

154 Bekir Mustafa Yılmaz, Kamu Alımlarında İdari Deneyim, Ankara, 2007, s.123

155 Ali Ulusoy, Bağımsız İdari Otoriteler, 1. Bası, Ankara, 2003, s.15-18

46 mekanizmalar ile devredilen yönetimlerden bağımsız olan ve yine yönetimin işlevi olan regülasyon özelliğini elde eden bu kurumlara ekonomik düzene karşı ortaya çıkabilecek tehditlerin kaynağının ne olduğuna bakmaksızın koruma görevi verilmiştir. Diğer bir ifadeyle, bu koruma siyasi iktidarlardan gelecek tehditlere karşı korumayı da içermektedir.¹⁵⁶ Bu yönüyle regülasyonun yasama, yürütme ve yargının birbirini dengelediği sistemin de ötesine giderek siyasi iktidarı kendi erki olan yürütmenin içinde de sınırlandırmak anlamına geldiği de belirtilmektedir.¹⁵⁷

Nitekim regülasyona yüklenen anlam sadece koruma yönüyle de sınırlı olmamakta, ülkemizin de üye olduğu OECD tarafından eğitim, çevre, sağlık ve sosyal güvenlik ve benzeri pek çok kamu politikasının amacına ulaşmak için temel enstrümanlarından da biri olarak sunulmaktadır.¹⁵⁸ Her ne kadar söz konusu uluslararası kuruluş tarafından pek çok kamu politikası sayılmış olsa da özellikle “piyasa düzenleme”

işlevleri ile “ekonomik ve sosyal” konularda idarelerin sahip olduğu pek çok kural koyma, karar alma ve aldıkları kararları uygulama yetkileri kendilerine verilmiş ve yürütmeye karşı da korunmuşlardır.¹⁵⁹ Dolayısıyla, hem halkın belirlediği siyasi iktidarı dahi sınırlandırması hem de bir kamusal faaliyete ilişkin harekete geçip geçmemedeki inisiyatifi elde etmesi bakımından değerlendirildiğinde regülasyon kurumları olan düzenleyici ve denetleyici kurumlar lehinde önemli bir güç ve yetki değişimi olduğu söylenebilir. Diğer bir ifadeyle, kamu siyasası uygulama görev ve yetkileri siyasi iktidardan bağımsız olarak kurgulanan düzenleyici ve denetleyici kurumlara doğru kaydırılmış olmaktadır.

156 Nagehan Talat Aslan, Yönetimin Yeni Yapı Taşları: Bağımsız İdari Otoriteler: “Yavru Leviathanlara Doğru”, Sosyal Siyaset Konferansları, S:59, 2010/2, 25-49, s.31

157 Ali Ulusoy, Bağımsız İdari Otoriteler, 1. Bası, Ankara, 2003, s.29

158 M. Tamer Müftüoğlu ve H. Baha Karabudak, İktisadi Politikalar Bağlamında Hukuki Düzenleme (Regülasyon) Üzerine Düşünceler, Rekabet Dergisi, S:11, 2002, s.3

159 Taner Ayanoğlu, Düzenleyici ve Denetleyici Kurumların Düzenleme Yetkisi ve TAPDK Örneği, İstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi Mecmuası, 2007, C: LXV, S:1, 39-84, s.48-49

47 Bağımsızlık yönünden ise öncelikle söz konusu kurumlar kamu tüzel kişiliği ile donatılmış kurumlardır. Dolayısıyla kendilerine ait bir bütçeleri olduğu ve kamu gücü ayrıcalıklarına sahip oldukları anlamına gelmektedir.

Ayrıca kurumun yanında kurumdaki karar alıcıların –kurul üyelerinin- bağımsızlığı asıl önemi ihtiva etmektedir. Kurul üyelerinin bağımsızlığı ise özellikle görevden alınma korkusu içerisinde olmadan karar almalarını da içermektedir. Bu doğrultuda, ülkemizde kurul üyelerinin görevden alınabilmeleri objektif kriterlere bağlanmış; “suç işleme, üyeliğe atanma koşullarını yitirme ve görevle bağdaşmayan işlerle uğraşma” gibi sebeplerin ortaya çıkması durumunda kurul üyelerinin görev süreleri dolmadan görevlerinden alınabilecekleri düzenlenmiştir.¹⁶⁰

Bunun sonucunda düzenleyici ve denetleyici kurumların genel yapı ve işleyişleri çerçevesinde şu ortak özelliklere sahip olduğu söylenebilir:

 Kendine özgü bir organizasyon olan bu kurumlar merkezi idare içerisinde yer almazlar ve kamu tüzel kişiliğine sahiptirler.

 Organik bakımdan bağımsız olan bu kurumların görevli personeli hakimler için belirlenen teminatlara benzer güvenceler ile donatılarak siyasi baskı ve etkiden uzak tutulmaları amaçlanmıştır.

 İşlevsel olarak da bağımsız olan düzenleyici ve denetleyici kurumlar merkezi veya mahalli idarelerin ya da hizmet yerinden yönetim kuruluşlarının hiyerarşisi içinde bulunmamaktadırlar. Bu durumun idarenin bütünlüğü ilkesini zedelememesi için çeşitli Bakanlıklarla “ilişki”lendirilmişlerdir.

 İdari ve mali yönden özerktirler ve kendi özel gelirleri bulunmaktadır.

160 Demet Akdeniz, Türkiye’de Hukuki ve İdari Açıdan Düzenleyici ve Denetleyici Kurumların Bağımsızlığına İlişkin Değerlendirme, Dumlupınar Üniversitesi Sosyal Bilimler Dergisi, S:57, 2018, s.14

48

 Söz konusu kurumlar doğrudan kamusal hizmet ifa etmez; ilgili oldukları alanda verilen kamu hizmetlerini düzenler ve denetlerler. Hukuka aykırı gördükleri davranışlar nedeniyle yaptırım uygulama yetkileri vardır.¹⁶¹

Söz konusu kurumların belirtilen özelliklerinin yanı sıra görülen çeşitli sakıncaları da mevcuttur. Örneğin, düzenleyici ve denetleyici kurumların idarenin içinde yer almasına rağmen seçilmiş siyasi iktidarca denetlenememesinin ortaya çıkardığı siyasi meşruluk sorunudur. Dolayısıyla tüm toplumu ilgilendiren kararları alacak bazı kurumlar halkoyu ile belirlenen mekanizmanın dışına çıkarılmış olmaktadır. Fakat bu durum hemen kabullenmiş ve herhangi bir kriz ortaya çıkmamış da değildir. Siyasiler dönem dönem bu kurumların özerkliğinden yakınmışlardır. Örneğin, 2001 yılında dönemin koalisyon hükümeti başbakanı üst kurullar için başlarına buyruk hareket ettiklerinden ve siyasi iktidarın bu kurumlara söz geçiremediğinden yakınmıştır.¹⁶² Üstelik bu durum sadece koalisyon hükümeti gibi nispeten hassas iktidarlarda değil tek başına iktidarda da yaşanmış, bu defa 2004 yılında başbakan tarafından Kamu İhale Kurumu işleri yavaşlatmakla itham edilmiştir.¹⁶³

Yine bunun bir sonucu olarak, idari açıdan bağımsız olan bu idari organlar yine idarenin başındaki birimlerin vesayet denetiminde dahi olmaması idarenin bütünlüğü ilkesini yaralamaktadır. İdarenin bütünlüğü ilkesi tanımlanmış bir ilke olmadığından kurulacak en küçük bir ilişki bu ilkenin gerçekleştirildiği anlamını vereceğinden her bir düzenleyici ve denetleyici kurum bir bakanlık ile ilişkilendirilmiştir.¹⁶⁴ Buna rağmen üst kurullar arasında “ilişkili” kavramının kullanılmadığı ve bakanlıklarla aralarındaki

161 Bahtiyar Akyılmaz, Murat Sezginer, Cemil Kaya, Türk İdare Hukuku, 2019, s.296

162 Ali Ulusoy, Bağımsız İdari Otoriteler, 1. Bası, Ankara, 2003, s.67

163 Turan YILMAZ, “Kamu İhale Kurumu bize kan kusturuyor”, Hürriyet Gazetesi, 2004, Erişim:

06/12/2019 http://www.hurriyet.com.tr/ekonomi/kamu-ihale-kurumu-bize-kan-kusturuyor-284949

164 Ali Ulusoy, a.g.e., s.32-37

49 ilintinin “ilgili” olarak kurulduğu üst kurullar da mevcuttur. Kurumların ilişkili veya ilgili görüldükleri bakanlıklar ise aşağıda belirtilmiştir.

Radyo ve Televizyon Üst Kurulu, Kültür ve Turizm Bakanlığı’nın ilgili kuruluşu.¹⁶⁵ Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu, Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı’nın ilişkili kuruluşu; Sermaye Piyasası Kurulu, Kamu Gözetimi, Muhasebe ve Denetim Standartları Kurumu, Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu Hazine ve Maliye Bakanlığı’nın ilgili kuruluşları, Kamu İhale Kurumu, Sigortacılık ve Özel Emeklilik Düzenleme ve Denetleme Kurumu yine Hazine ve Maliye Bakanlığı’nın ilişkili kuruluşları; Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu ve Nükleer Düzenleme Kurumu için Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı’nın ilişkili kuruluşları; Rekabet Kurumu, Ticaret Bakanlığı’nın ilişkili kuruluşu; son olarak Kişisel Verileri Koruma Kurumu ise Adalet Bakanlığı’nın ilişkili kuruluşu olarak belirlenmiştir.