2. ENTEGRASYON TEORİLERİ ÇERÇEVESİNDE GÖÇ OLGUSU
1.1. Avrupa Birliği’nde Ortak Göç Politikası İçin Oluşturulan Uyum Çabaları
1.1.4. Tampere Programı
1.1.4.4. Birlik Dış Sınırlarının Etkin Kontrolü
Konsey, Birliğin dış sınırlarının etkin bir şekilde kontrol edilebilmesini teminen üye devletlerin hava, kara ve deniz sınır kontrol birimleri arasında değişim programları, karşılıklı teknik yardım ve teknoloji transferi gibi mekanizmalardan yararlanılarak daha sıkı işbirliği yapılması çağrısında bulunmuştur. Özellikle, işbirliği talep eden AB üyesi devletnin deniz sınırlarına ilişkin taleplerine en hızlı şekilde yanıt verilmesinin önemi vurgulanmıştır.
58
Bu bağlamda, Tampere Programı Sonuç Bildirgesi’nin 24.paragrafında126, Ege ve Adriyatik denizlerinde, organize suçlar ile insan kaçakçılığı ve ticareti ile mücadele amacıyla İtalya ve Yunanistan arasında yapılan mutabakat muhtırasından duyulan memnuniyet dile getirilmiş, Birliğin muhtemel genişlemesi çerçevesinde dış sınırların etkin bir şekilde korunmasının özel eğitimli profesyoneller tarafından yapılması gerekliliği vurgulanmıştır.
Schengen müktesebatının, Birlik müktesebatına derecedilmesinin yanısıra üye adayı devletler tarafından da tümüyle üstlenilmesi ve aday devletlerin bu temelde tedbirler almaları gerektiği belirtilmiştir.
2003 Selanik Zirvesi’nde, AB Komisyonu’ndan sınır yönetiminin operasyonel koordinasyonunu sağlamak üzere yeni bir birim kurulması için çalışma yapılması istenmiştir (14.madde).127 AB Komisyonu tarafından bu yönde yapılan çalışmalar neticesinde AB Üye Devletlerinin Dış Sınırlarda Operasyonel İşbirliğinin Yönetilmesine Yönelik Avrupa Ajansı’nın Kurulmasına Dair Konsey Tüzüğü taslağı, kısa ve yaygın kullanımı ile Frontex Ajansı’nın kurulması önerisi Konsey’e sunulmuştur. Konsey’in 26 Ekim 2004 tarihinde kabul ettiği 2007/2004 sayılı Konsey Tüzüğü ile Frontex’in kurulmasını onaylamasını takiben, anılan ajans 3 Ekim 2005 tarihinde Varşova merkezli olarak faaliyetlerine başlamıştır.
AB tarafından Birliğin bütünleştirilmiş sınır yönetimi için kurduğu bu Ajans temellerini Amsterdam Antlaşması’ndan almıştır. Esas itibarıyla sınırların kontrolü ve gözetimi üye devletlerin sorumluluğundadır. Bununla birlikte, Tüzüğün 21. maddesinde, dış sınırlara yönelik operasyonel işbirliğinin bütünleşik yönetiminin sadece AB üyesi devletler arasında yürütülecek faaliyetlerle yeterli düzeyde sağlanamayacağı, bunun Topluluk alanında, yani birinci sütun kapsamında daha iyi bir şekilde başarılabileceği, bu çerçevede Topluluk (Birlik) tarafından AB Antlaşmasının 5.maddesinde kayıtlı “Yetki İkamesi İlkesi”
(Subsidiarity) uyarınca etkin tedbirler alınabileceği belirtilmiş olup, bunun Frontex’in kurulmasının temel gerekçelerinden birini teşkil ettiği görülmektedir. Kendine ait personeli ve bütçesi olan özerk bir kurum niteliğindeki Frontex aracılığıyla, üye devletlerin kendi aralarındaki veya üçüncü devletlerle olan operasyonel işbirliğinin daha etkin ve kolay bir şekilde yerine getirilebileceği değerlendirilmiştir. Frontex, her üye devletin bir, Komisyon’un ise iki temsilcisinin bulunduğu ve yılda iki kez toplanan Yönetim Kurulu'nun gözetiminde bir
126 Tampere European Council 15 and 16 October 1999,
https://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/00200-r1.en9.htm (e. t. 27.02.2018)
127 http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/76279.pdf (e.t. 27.02.2018).
59
icra direktörü tarafından yönetilmektedir. Frontex, çalışmalarının özetini içeren yıllık rapor hazırlayarak değerlendirilmek üzere Komisyon, Konsey, Parlamento, Ekonomik ve Sosyal Komite ile diğer ilgili birimlere sunmakta ve söz konusu çalışma raporu kamuoyuna da duyurulmaktadır.128
Doğrudan operasyon yetkisine sahip olmamakla birlikte, genişleyen AB’nin dış sınırlarının bütünleştirilmiş yönetiminde Frontex için önemli bir rol öngörülmüştür. Bu çerçevede, üye devletlerin kara ve deniz sınırları ile hava alanları ve deniz kapıları gibi, Topluluk mevzuatının uygulandığı dış sınırlardan geçişler ile dış sınırların yönetimine dair mevcut ve gelecekteki AB önlemlerinin uygulanmasını kolaylaştırmak ve söz konusu önlemlerin etkinliğini artırmak hususlarında görevleri bulunmaktadır. AB üyesi olmamalarına rağmen, Norveç ve İzlanda da Schengen sisteminin geliştirilmesi bağlamında, Frontex’in sisteminde yer almaktadırlar.
26 Ekim 2004 tarihli Tüzük’te, üye devletlerarasındaki operasyonel işbirliğini koordine etmek, ortak eğitim standartlarını belirlemek, risk analizleri yapmak129, dış sınırların kontrolü ve gözetlenmesi ile ilgili araştırmaları takip etmek, üye devletlere teknik destek ve yardım sağlamak, geri gönderme operasyonlarında üye devletlere yardımcı olmak Frontex’in temel görevleri arasında sayılmıştır.
Frontex’in sınır güvenliği alanındaki spesifik görevleri iç ve dış sınırlar ile sınır hattı ve sınırların ötesinde olmak üzere dört ana kategoride değerlendirilebilir. Bu çerçevede;
o İç sınırlarda göçün kontrolüne yönelik çalışmalar, AB kurumları arasında işbirliği, bölgede yasa dışı bulunan yabancıların geri gönderilmesi operasyonları ve üye devletlerarasında operasyonel işbirliği,
o Dış sınırlarda sınır kontrolleri, sistematik risk analizi, kurumlar arası işbirliği, mavi ve yeşil sınırlarda gözetleme faaliyetleri,
o Sınır hattında görevli bütün kurumların operasyonel işbirliği ve bu yöndeki faaliyetler,
128 http://www.europarl.europa.eu/portal/en (e.t. 27.02.2018 )
129 http://frontex.europa.eu/assets/Publications/Risk_Analysis/Annual_Risk_Analysis_2014.pdf (e.t.
28.02.2018).
60
o Sınırların ötesinde ise irtibat görevlilerinin faaliyetleri, uluslararası taşıma işi yapan ticari kuruluşlarla işbirliği, vize uygulamaları ve konsolosluklar arası işbirliği Frontex'in görev ve çalışmalarının temel unsurlarını teşkil etmektedir.130
Frontex'in belirliæ faaliyetleriæ üyeæ devletlerinæ bazılarındaæ oluşturulanæ merkezlerdenæ yürütülmektedir.æ Buæ merkezlerinæ heræ biriæ belliæ biræ sınıræ yönetimæ alanındaæ uzmanlaşmışæ geçiciæ merkezlerdir.æ Almanya’daæ karaæ sınırları,æ Yunanistanæ veæ İspanya’daæ denizæ sınırları,æ İtalya’daæ havaalanları,æ Finlandiya’daæ riskæ analizi,æ Avusturya’daæ eğitimæ veæ İngiltere’deæ kontrolæ veæ gözlemeæ teknolojileri konularına yönelik uzmanlaşmış merkezler bulunmaktadır. Frontex faaliyetlerini özellikle AB’nin güney ve doğu sınırlarında yoğunlaştırmaktadır. Bu sınırlar AB’ye yönelik potansiyel yasadışı göçe kaynaklık eden devletlerle paylaşılan sınırlar olup, temel amacın yasadışı göçe kapıları kapatmak olduğu görülmektedir.131
1.1.4.5. Kaynak ve transit ülkelerle işbirliği
Kaynak ve transit ülkelerle işbirliği, AB göç politikalarının başarılı bir şekilde uygulanabilmesi için gerekli unsurlardan birisi olarak görülmektedir. AB üyesi devletlerin iç ve dış politikalarında uyumun gerçekleştirilmesi ve ortak politika alanlarında Birlik düzeyinde politika, süreç ve mekanizmaların netleştirilmesi ve bu çalışmalara üye ülkelerin katkı sunması önem arz etmektedir. Göç yönetimi bağlamında kaynak ve transit devletlerle işbirliği pek çok alanı yakından ilgilendirmektedir. Ancak, AB’nin dikkatinin özellikle geri dönüşün teşviki ve ilgili üçüncü ülkelerle geri kabul antlaşmalarının imzalanması çabalarına yoğunlaştığı dikkat çekmektedir.
Göç olgusunun kaynak ve transit devletlerle daha geniş bir çerçevede ele alınmasına ihtiyaç bulunmaktadır. Siyasi, ekonomik ve sosyal koşullar göçün gerçekleşmesinde önemli rol oynadığı yoksullukla mücadele edilmesi, hayat standartlarının iyileştirilmesi, iş imkanlarının artırılması siyasi çatışmaların önlenmesi ve insan haklarına saygının geliştirilmesi gibi önceliklerin söz konusu devletlerle işbirliğinin temel unsurları arasına alınması ve destekleyici politikalara yönelik ortaklıklar geliştirilmesi gerekmektedir.
130 http://frontex.europa.eu/assets/Publications/General/Beyond_the_Frontiers.pdf (e.t. 28.02.2018 ).
131 Arif Köktaş ve Yılmaz Ömer, Avrupa Birliği Entegre Sınır Yönetimi Modeli: Schengen Sözleşmesinden Stockholm Programına, Polis Bilimleri Dergisi, Ankara, Cilt 12, Sayı 2 2010, s.1-22.
61
Tampere Programı Sonuç Bildirgesi’nin 11.paragrafında kaynak ve transit devletlere yönelik olarak yukarıda belirtilen çerçevede kapsamlı bir yaklaşıma ihtiyaç duyulduğunun altı çizilmiştir. AB tarafından üçüncü ülkelerle işbirliğine yönelik kapsamlı adımların son dönemde arttığı görülmektedir. Bu yöndeki gelişmelere ilgili programlar altında ayrıca değinilecektir.