Bireysel İdari İşlemlerde Menfaatin Kişiselliği

Bireysel idari işlemler belli kişi ve durumlara ilişkin olan işlemlerdir. Bireysel idari işlemlerle, belli kişiler için hukuki durumlar yaratılır, değiştirilir ve kaldırılır. Bu biçimde muhatabı belli olan bireysel idari işlemler ile menfaat ilişkisi içinde olabilecekler de kolayca tespit edilebilecektir.

Şart işlemler belli bir kişiyi veya nesneyi, hukuk kurallarınca önceden düzenlenmiş bulunan nesnel ve kişilik dışı bir hukuki duruma sokan veya böyle bir hukuki durumdan çıkaran işlemlerdir. Memur atama, emekliye sevk etme, okula kaydetme gibi idari işlemler şart işlemlerdir. Şart işlemlerin ilk bakıştaki ilgisi ve bu işlemle menfaat bağı olan kişi, elbette ki idari işlemle böyle bir statüye sokulan ya da çıkarılan kişidir. Adına işlem kurulan kişinin dava açma ehliyeti yönünden menfaat sahibi olduğu tartışmasızdır.

Böyle doğrudan kurulacak bir menfaat ilişkisinin yanında, doğrudan adına işlem kurulmamakla birlikte, idarenin kurduğu bir şart işlem ile kişisel menfaatleri zedelenecek kişilerden de söz etmek mümkündür. Şöyle ki, koşulları önceden belirlenmiş bir memurluk statüsüne yapılan atama işlemleri vardır. Bu kişilerin de iptal davası ehliyeti bulunmamaktadır. Ancak bu dava ehliyeti, göreve bir başkasının atanması üzerinden değil, davacının atanmaması üzerinden araştırılacak bir menfaat ihlaline dayanacaktır. Oysa bu statünün gerektirdiği koşulları taşımayanların, bir başkasının atanması ile menfaatlerinin ihlal edilmesi mümkün olmadığı gibi iptal davası ehliyetlerinden de söz edilemez.

Öte yandan, olumlu şart işlemlere karşı açılacak davalarda, hem adına işlem kurulan hem de bu işlem nedeniyle menfaatleri ihlal edilenlerin dava açma ehliyetleri bulunurken, olumsuz şart işlemler yani statüden çıkaran işlemler yönünden ise yalnızca adına işlem kurulanın dava ehliyetinden söz edilebilecektir. Örneğin, memurluğa atama işlemi için hem atanan kişinin hem de atama koşullarını taşıyan başkaca kişilerin dava ehliyeti bulunmaktadır. Ancak memuriyete atamama işlemi içinse yalnızca adına olumsuz nitelikte işlem kurulan kişinin menfaatinin ihlali ve dava açma ehliyeti vardır.

Sübjektif işlemler ise, belli bir kişiyi veya nesneyi kapsamını da kendilerinin belirledikleri hukuki duruma sokan işlemlerdir. Sınav notu verme, vergi tahakkuk ettirme gibi idari işlemler, sübjektif idari işlemlerdir. Sübjektif idari işlemlerde, şart işlemlerin aksine yalnızca adına işlem kurulan kişinin menfaati vardır. Başkaca kişilerin, bu işlemler ile bir menfaat ilişkisi olamayacağı gibi, dolaylı menfaat ilişkileri de hukuk düzenince kabul edilebilir nitelikte değildir. Çünkü işlemin kurduğu hukuksal durum, şart işlemlerde olduğu gibi kişilik dışı ve başkaca kişileri de kabul edebilecek nitelikte değil, doğrudan doğruya adına işlem kurulanın öznel niteliklerine bağlıdır.

Sübjektif idari işlemlerin kurulmaması ya da hukuka aykırı biçimde kurulması ile de yalnızca bu işlemin doğrudan muhatabı olan kişinin menfaatinin ihlalinden ve iptal davası açma ehliyetinden söz edilebilecektir.

Yapıcı idari işlemler, belli bir kişi hakkında yeni bir hukuki durum doğuran veya mevcut bir hukuki durumu değiştiren veya kaldıran işlemlerdir. Bazı idari kararlar yeni bir hukuki durum yaratamazlar. Tam tersine daha önceden doğmuş bulunan bir hukuki durumu belirler. İşte bu gibi idari kararlara belirleyici işlemler denmektedir.²³⁷

Şart işlemler ile sübjektif işlemlerin çoğu yapıcı nitelikte ilan, mezun olmaya hak kazanmış bir kişiye diploma verme, belirli bir kazanç üzerinden vergi tahakkuk ettirme, yasadaki yaş sınırına geldiği için bir kişiyi yaş haddi nedeniyle emekliye sevk etme işlemleri yapıcı değil, belirleyici idari işlemlerdir. Bu işlemler, doğmuş bulunan hukuksal durumu yalnızca gösterirler. Yapıcı idari işlemler dolayısıyla ortaya çıkacak menfaat ilişkisi ve dava açma ehliyeti, yapıcı idari işlenin niteliğine göre belirlenecektir.

Şart işlemler ile sübjektif işlemler için söylenen ilkeler, yapıcı idari işlemler konusunda da geçerli olacaktır.

Ancak, belirleyici idari işlemler nedeniyle, yalnızca belli bir hukuksal durumun varlığının adına belirleneceği kişiler dışındaki kişilerin menfaat ihlali ya da dava açma ehliyeti söz konusu olmayacaktır. Çünkü belirleme işlemi kendi içinde maddi bir hukuksal değer taşımamakta, bir biçimde ortaya çıkmış hukuksal durumu belli biçim çerçevesine oturtarak, yalnızca o hukuksal durumun varlığını işaret etmektedir. Böylece,

237 Günday, Metin, İdare Hukuku, s. l 17

işaret edilen hukuksal durum ile menfaat ilişkisi olmayan kişilerin belirleyici işlemler ile de menfaat ilişkileri bulunmayacaktır.

Zımni ret ve zımni kabul işlemlerine baktığımız zaman; Anayasanın 74. maddesi ve 3071 sayılı Yasayla düzenlenen dilekçe hakkının kullanılması ile İYUK'un 10.

maddesinde düzenlenen idari başvuruda, idarenin başvurulara yanıt vereceği düzenlenmiş İYUK' un idari makamların sukutu başlıklı 10. maddesindeyse, "ilgililer, haklarında idari davaya konu olabilecek bir işlem veya eylemin yapılması için idari makamlara başvurabilirler.Altmış gün içinde cevap verilmezse istek reddedilmiş sayılır...." denilerek, idareye yapılacak başvuruların belli bir süre içinde yanıtlanmamamsı, yasa koyucu tarafından hukuksal bir işlem olarak tanımlanmıştır.

İdarenin yapılan başvuruya cevap vermemek suretiyle hareketsiz kalmasıyla ortaya çıkan bu işleme zımni red denilmektedir. Zımni red işleminin, bir olumsuz idari işlem olarak red işlemi ile aynı hukuksal değeri taşıdığı söylenebilir.

Zımni red işlemi ile menfaat ilişkisinin belirlenmesi için dolaylı ya da dolaysız menfaat durumlarının tartışılmasına gerek bulunmamaktadır. Çünkü zımni ret, çoğu zaman olumsuz idari işlemle aynı sonuçları doğurmaktadır.

İster şart ya da sübjektif, ister yapıcı ya da belirleyici işlem olsun, başvurucunun talebinin idarenin eylemsiz kalması yoluyla reddedilmesi durumunda yalnızca başvurucunun menfaati ihlal edilmiş olacak, iptal davası açma ehliyeti de yalnızca başvurucu üzerinde somutlaşacaktır. Bunun nedeni, zımni red işlemine karşı açılacak iptal davasının, başvurusunun reddedilmesi üzerinden tanımlanıp, başvurudaki maddi taleplerle bir ilgisinin bulunmamasıdır. Esasen, buradaki menfaat ilişkisi de başvurudaki talep konusu ile değil, başlı başına başvurunun reddedilmesi iledir. Menfaat ihlali, başvurunun reddedilmesi ile ortaya çıkmakta, iptal davasının konusunu da zımni red işlemi oluşturmaktadır.

Öte yandan, idarenin red işlemlerine karşı dava açmakta menfaati bulunmayan başkaca kişilerin de aynı yöntemleri izleyerek başvurucu olabilmeleri, dolayısıyla da talep konularıyla iptal davası açma ehliyetine kadar uzanan bir menfaat ilişkisi kurmaları mümkündür.

İYUK'un 11. maddesi uyarıca, ilgililer tarafından idari dava açılmadan önce, idari işlemin kaldırılması, geri alınması, değiştirilmesi veya yeni bir işlem yapılması ....

idari dava açma süresi içinde istenebilir.... Altmış gün içinde cevap verilmezse istem reddedilmiş sayılır. Buradaki dava ehliyeti ise idarenin red işlemi ile değil, başvurucunun, idareye başvurarak talep ettiği ve aslında bu başvuruyu yapmadan da dava konusu yapabileceği idari işlem üzerinde tartışılacaktır. Gerek dilekçe hakkının kullanılmasında ve gerekse İYUK'un 10. maddesi uyarınca yapılacak başvurularda, idarenin red işlemine karşı başvurucu dışındakilerin menfaat ihlalinin ve dava ehliyetlerinin bulunmaması durumu İYUK'un 11. maddesi uyarınca yapılan başvuruların reddi durumunda söz konusu olmayacak, başvurunun konusunu oluşturan idari işlem ile menfaati zedelenenlerin tümünün, bu başvurudan ayrık olarak dava ehliyetinden söz edilebilecektir.

Bunlar dışında, hukukumuzda istisnai olmakla beraber, bazı hallerde idarenin hareketsiz kalması, zımni kabul işlemi sayılmaktadır. Zımni kabul işlemlerinin ise kabul işlemlerinden herhangi bir farkı bulunmamakta, bu nedenle de idari işleme karşı açılacak bir iptal davası yönünden yalnızca başvurucunun menfaati ve dava ehliyetinin varlığı değil, başvurucu dışındaki kişilerin de kabul işleminin konusunun niteliğine göre menfaat ilişkisi içinde bulunmaları ve iptal davası açma ehliyetine sahip olmaları mümkün bulunmaktadır.

Yararlandırıcı işlemler; ilgiliye bir yarar sağlayan veya ilgilinin üzerindeki bir yükü ortadan kaldıran işlemlerdir. Yükümlendirici işlemler; ilgiliden belli bir davranışta bulunmayı, bulunmamayı veya belli bir davranışa göz yummayı isteyen işlemlerdir.²³⁸ İzin ve ruhsat verme işlemleri, yararlandırıcı işlemlere; kolluk işlemlerinin birçoğu ve vergi işlemleri de yükümlendirici işlemlere örnek olarak verilebilir. Yararlandırıcı işlemlerde, işlemden yararlananın bir menfaat ihlali bulunmayacağından, iptal davası açma ehliyeti de bulunmamaktadır. Yükümlendirici işlemler karşısında ise, işlemin adına kurulduğu başkaca kişilerin menfaat ihlali söz konusu olmamaktadır. Bu durumda, yükümlendirici işlemler karşısında davacı olan ilgililerin dava ehliyeti tartışmasız olarak kabul edilecek, bunlar dışındakilerin iptal davası açma ehliyeti ise menfaat ihlalinin yokluğu nedeniyle reddedilecektir.

238 Günday, Metin, İdare Hukuku, s.122.