Bürokratların Hukuki Durumu

Cumhuriyetin ilk yıllarından çok partili hayata geçinceye kadar olan dönemde dikkati çeken özellik, memur hukukunun temellerinin atılmış olması ve memurluğun hukuki, ekonomik ve sosyal yönden “istikrarlı” ve “itibarlı” bir meslek haline gelmiş olmasıdır. Memurlar, bu dönemde devrim heyecanını temsil eden en etkin bir sosyal grup niteliğindedir. Bürokrasi, siyasal iktidarla bütünleşmiştir. Başka bir deyişle, asker-sivil bürokrasi, siyasal yönetimin ortağı durumundadır. Bu nedenle memur güvenliği bu dönemde sorun yaratmamaktadır. Bununla birlikte memur hukukumuzun bu dönemin sonlarına doğru Türk toplumundaki değişimin gerisinde kaldığı görülmüştür. Çok partili dönem, memur güvenliği açısından bir dönüm noktasıdır. II. Dünya Savaşı, ekonomik etkilerini en çok memur kitlesi üzerinde göstermiş ve neticede memurların ekonomik güçleri önemli ölçüde sarsılmıştır. DP’nin 1950 yılında iktidara gelişi, devlet ve memur anlayışında köklü değişimin işareti olmuştur. Bu değişim, bürokrasinin gücünü kırmak için sürekli çabalar harcanmıştır. CHP’nin, siyasi iktidarın memurların güvenliğini zedeleyen davranışları karşısında yer aldığı ve zayıf duruma düşen memur kitlesinin DP iktidarına korumaya çalıştığı görülmektedir. 1960 yılından sonra başlayan yeni dönem ise bürokratların, yeniden güç kazandıkları bir dönemdir. Bu dönemde,

memurlara Anayasal güvenceler tanınmış ve Danıştay’ın denetimi, bu güvenceleri fiilen uygulanabilir bir hale getirmiştir(Tutum,1972:99).

1960’lı yıllarda başlatılan reform çalışmalarının sonucunda, çağdaş personel yönetimini temellendirecek bir düzenlemeye gidilmiştir. Ancak konuya sistemsiz yaklaşıldığı, personel reformunun hedefi, stratejisi, öncelikleri ve gelişme evreleri önceden planlanmadığı için amaca ulaşılamamıştır. Bilgi uzmanlık, deneyim eksikliğiyle reforma girişilmiş; örgüt ve yönetim sorunları kapsama alınmamış, personel ile hizmet ilişkisi kurulmamış, konu “ücret” sorunu olarak düşünülmüş, kamuoyunun görüşüne yer verilmemiştir. Demokratikleşme olgusunun doğal bir sonucu olarak çok partili siyasal sistemde, iktidarlar kamu yönetiminin kendi programlarına karşı daha duyarlı olmasını istemişlerdir. Böylece, plan ve programlarını gerçekleştirecek genç ve yetenekli kadroları “siyasi yakınlık” ölçütüne göre serbestçe atama eğilimi görülmüş, bu durum geleneksel kariyer sistemini zedelemiştir(Öktem,1992:96).

Ocak 1961’de Devlet Planlama Teşkilatı kanalıyla Milli Birlik Komitesi’nden yönetimi geliştirme ile ilgili olarak gelen bir istek üzerine TODAİE tarafından bir çalışma yapılmıştır. Çalışma sonucu hazırlanan rapor iki bölümden oluşmaktadır. Birinci bölümde yönetimi geliştirme gereksiniminin nedenleri, yönetimi geliştirmenin niteliği, yönetimi geliştirecek ve reorganizasyonu gerçekleştirecek mekanizma ile ilgili düşünceler ortaya konulmakta; ikinci bölümde ise İkinci Dünya Savaşı’ndan sonra yapılan yönetimi geliştirme çalışmaları gözden geçirilmiş, Türkiye’de var olan yönetimi geliştirme kuruluşları hakkında bilgi verilmiştir. Raporun son bölümünde yönetimi geliştirme çalışmalarını yürütecek örgütsel yapı ile ilgili önerilerde bulunulmuştur(Acar ve Sevinç,2005:27).

Türkiye ve Ortadoğu Amme İdaresi Enstitüsünün öncülüğünde hazırlanan ve tüm merkezi idareyi kapsayan MEHTAP kısa adıyla anılan Merkezi Hükümet Teşkilatı Araştırma Projesi 1 yıllık bir süre içinde tamamlanarak 24 Nisan 1963’de Başbakanlığa sunulmuştur. Araştırmanın temel amacı, merkezi hükümet görevlilerinin dağılış biçimini saptamak ve bu dağılımın kamu hizmetlerinin verimli bir biçimde yürütülmesine olanak verip vermediğini incelemektir. Raporla, daha

rasyonel teşkilat ve usuller, daha sistematik bir planlama ve koordinasyon, daha etkin bir mali kontrol ve daha iyi işleyen bir personel sistemi sağlamayı amaçlayan tedbirlerin uygulanması için sağlam bir zemin hazırlamak, bakanlık ve kuruluşların teşkilat yapılarının geliştirilmesi hususunda yapılacak çalışmalara ışık tutmak ve idareyi geliştirme görevini üzerine alacak mekanizma hakkında önerilerde bulunmak hedeflenmiştir (www.basbakanlik-dpb.gov.tr,2008).

Mehtap Raporu, planlı dönemin başlangıcını simgelemekte ve bunun yönetimin örgütlenme işlevinin belirlenmesiyle tamamlamaya çalışmaktadır. Merkezi hükümet örgütünün kuruluş ve görevlerini genel bir açıdan ele alması, birimlerin iç yapılarına ve işleyişlerine sorunun bütünü içinde bakması açısından önemli bir çalışma olmuştur. Diğer taraftan, MEHTAP Raporu personel yönetiminin, tek bir görev değil, yürütülmesinde bütün devlet örgütünün katıldığı bir görevler topluluğu olduğu vurgulanır. Bu çerçevede, personel sisteminin esasları arasında şunlar sayılır: İşin sınıflandırılması, derecelendirilmesi ve örgütlenmesi; Personelin sınıflandırılması ve derecelendirilmesi; Ücret organları ve başka hizmet koşullarının belirlenmesi ve düzenlenmesi; Her örgüt için personel gereksiniminin takdiri ve saptanması; Personel sağlanması(Avaner,2008).

25.09.1971 tarih ve 7/2527 Sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile hükümet programına göre devlet kesiminin yeniden düzenlenmesinin genel yön ve stratejisini tespit etmek üzere bir ‘Danışma Kurulu’nun kurulması kararlaştırılmıştır. Kurul, yeni bir araştırma yapmamış, yönetimin yeniden düzenlenmesi konusunda daha önce hazırlanan raporlarla diğer çalışmaların bir değerlendirmesini yapmış ve bu değerlendirmeleri içeren rapor, 10.10.1971’de hükümete sunulmuştur. Bu çalışma, planlı dönemde Mehtap Raporu’ndan sonra ikinci önemli çalışma olmuş ve raporda yönetimde reformun tanımı, yönetimde reformu gerektiren nedenler, o güne kadarki reform çalışmalarının genel bir değerlendirilmesi yapılmakta, ayrıca yönetimin yeniden düzenlenmesinde izlenecek yol ve örgütlenme ele alınmış, reform çalışmalarında uyulacak ilkeler tespit edilmeye çalışılmıştır(Acar ve Sevinç,2005:28).

Bu dönemde, kamu personel yönetimi açısından en önemli gelişme, 14.07.1965 tarihinde kabul edilen ve bugün de yürürlükte bulunan 657 sayılı “Devlet Memurları Kanunu” olmuştur. Devlet Memurları Kanunu, 788 sayılı Kanunun çağdaş ilkeler ve değişen koşullara uyum sağlayabilecek düzenlemeler içermemesi nedeniyle, kamu personel düzeninde başlatılan reform çalışmaları sonucunda 1962 yılında hazırlanan ve kısa adı “Mehtap Raporu (Merkezi Hükümet Teşkilatı Araştırma Projesi) olan Rapor’da belirtilen ilkeler doğrultusunda hazırlanmıştır (Akgüner,2001:16).

Kanunun mali hükümlerinin yürürlüğe girmesinin 1966 yılı Bütçe Kanunu ile ertelendiği, bu uygulamaya 1967 ve 1968 bütçelerinde devam edildiği görülmektedir. Ancak, böyle bir düzenlemenin Bütçe Kanunlarında yer almasının Anayasaya aykırı olduğuna Anayasa Mahkemesinin karar vermesi üzerine mali hükümlerin uygulanmasını 1.1.1971 tarihine erteleyen özel bir kanun 1969 yılında çıkartılmıştır. 1965 yılında çıkarılan ve 6 yıl uygulama imkanı bulamayan 657 sayılı Kanunun hayata geçirilmesi için belirlenmiş olan 1.1.1971 tarihi yaklaştığında, 1.11.1970 tarihinde yürürlüğe girmek üzere 31.7.1970 tarihli ve 1322 sayılı Genel Kadro Kanunu çıkarılmış, daha sonrada 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 90 maddesini değiştiren ve aynı Kanuna 37 ek geçici madde ekleyen 31.7.1970 tarih ve 1327 sayılı Devlet Memurları Kanununun Bazı Maddelerinin Değiştirilmesi ve Bu Kanuna Bazı Hükümler Eklenmesi ve Bir Kısım Hükümlerinin Kaldırılması Hakkında Kanun 14.8.1970 tarihli Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir(www.basbakanlik-dpb.gov.tr,2008).

1965 yılında kabul edilen yasa, sınıflandırma, kariyer ve yeterlik ilkelerini temel almıştır. Yasada kapsam, amaç, temel ilkeler istihdam biçimleri, ödevler ve sorumluluklar, genel haklar, yasaklar ve sınıflandırma; devlet memurluğuna alınma usul ve koşulları, adaylık; hizmet koşulları ve biçimleri, atama, devlet memurluğunda ilerleme ve yükselmeler, yer değiştirme, memurluğun sona ermesi, çalışma saatleri, izinler, siciller, disiplin, görevden uzaklaştırma; mali hükümler; sosyal haklar ve yardımlar; devlet memurlarının yetiştirilmesi gibi konulara yer verilmiştir. (Öktem,1992:96).

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu, çıkarıldığı 1965 yılından bu yana büyük bir dirençle karşılaşmış; kapsamına Üniversite personelini alması üzerine, bu düzenleme Anayasa Mahkemesi tarafından iptal edilmiş; 31.07.1970 tarihli ve 1327 sayılı kanunla %55’i değiştirilene kadar uygulanamamıştır. Daha sonra da bir çok kanunla ve kanun hükmünde kararname ile değişikliğe uğrayan Devlet Memurları Kanunun özgün metni hemen hemen ortadan kalkmış ve bu metnin yerine tümüyle yeni ve ayrık hükümler aldığı için, kanunun bütünlüğü bozulmuş ve yozlaşmıştır. Türk Hukuk mevzuatında en çok değiştirilen kanun olma özelliği Devlet Memurları Kanuna aittir. Öte yandan çeşitli tarihlerde yapılan değişikler sonucu, dağınık, adaletsiz, tutarsız ve verimsiz bir duruma gelen 1939 tarihli Barem Kanunları yerine geçmek üzere bir “Reform Kanunu” olarak düşünülmüştü ve bu kanunla, çağdaş bir personel düzeninin kurulması amaçlanmıştı(Akgüner,2001:17).

1961 Anayasası’nın yürürlüğe girdiği koalisyon hükümetleri döneminde memur güvencesinin bir sorun olarak ortaya çıkmadığı izlenmiştir. Ancak bu geçici sükunet döneminden hemen sonra 1965 yılında Adalet Partisi’nin tek başına iktidara gelmesi ile sorun daha farklı bir biçimde ortaya çıkmıştır. Bu defa temel anlaşmazlık, memur güvencesinin anlam ve kapsamının değişik şekilde yorumlanmasından doğmuştur. Özellikle bu dönemde yüksek memurlarla ilgili yer değiştirme ve yükselme işlemlerinin Danıştayca bozulması ve bir kısım Danıştay kararlarının hükümetçe yerine getirilmemesi ile ortaya çıkan kamu yöneticisi-siyasal iktidar çatışması temeldeki anlaşmazlığın devamlılık kazanmasına sebep olmuştur. Bunun sonucunda memurlara sağlanan güvencelerin hizmet gerekleri ile bağdaşmadığı görüşü zamanla ileri sürülerek, nihayet 12 Mart 1971’den sonra memur güvencilerine tepkiler doğmuş ve bunun sonucunda 1961 Anayasa’sı ile memurlara getirilen bazı güvencelerin sınırlandırılması yoluna gidilmiştir(Çevikbaş,1990:179).

Nitekim 12 Mart 1971’den sonra memur güvencelerine karşı bir tepki duyulduğu görülür. Bunun bir sonucu olarak 1961 Anayasası ile memurlar getirilen bazı güvenceler sınırlanmak istenmiştir. Örneğin Anayasanın 114’üncü maddesinde yapılan değişiklik, idari yargı bütünlüğünün zedelenmesi, memurların sendika faaliyetlerinin kısıtlanması, memur hukukunun kanun gücünde kararnamelerle

düzenlenebilmesi imkanı gibi değişikliler, bu konuda geriye dönüşün işaretleri olarak gösterilmektedir(Turum,1972:100).

15.5.1975 tarih ve 1897 sayılı Kanunla sözleşmeli personelin sadece geçici işler için değil, kalkınma planı, yıllık program ve iş programlarında yer alan önemli projelerin hazırlanması, gerçekleştirilmesi, işletilmesi ve işbirliği için şart olan durumlarda da istihdamının söz konusu olduğu kabul edilerek sözleşmeli personelin istihdam alanı genişletilmiştir. Bu Kanun ile sınıflandırma sisteminde değişikliğe gidilmiş, Mülki İdare Amirliği Hizmetleri Sınıfı ile Milli İstihbarat Hizmetleri Sınıfı oluşturularak memurlar 10 sınıf içinde toplamıştır. 1.3.1979 tarih ve 2182 sayılı 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa Ek Geçici Maddeler Eklenmesi Hakkındaki Kanun ile Devlet memurlarının, hakimler ve savcıların, kamu iktisadi teşebbüsleri personelinin ve üniversite akademik personelinin kazanılmış hak aylık dereceleri bir derece yükseltilerek, almakta oldukları görev aylıklarının yükseltilmesi sağlanmıştır (www.basbakanlik-dpb.gov.tr,2008).

1960’lı yıllarda, personel rejimi açısında “liyakat” sisteminin geliştirilmesi için yasal bazı düzenlemeler yapıldıysa da, bu alanda başarılı olunamamıştır. 1965 yılında kabul edilen ve halen yürürlükte olan 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu, “sınıflandırma ve “kariyer” ilkesi yanında “liyakat” ilkesine de yer verilmesine rağmen, uygulamada, kamu bürokrasisi, dönem dönem, çeşitli kayırma biçimlerinin egemen olduğu, “işe göre adam” değil de “adama göre iş” anlayışının tercih edildiği bir istihdam alanı haline gelmiştir. Kayırma anlayışı nedeniyle, başarılı-başarısız memur ayırımı yapılmadığı gibi, çoğu durumlarda başarısız ve liyakatsiz personelin daha kolay yükseldiği bir memur rejimi ortaya çıkmıştır.(Eryılmaz;2002:150).