Türkiye'de 1960-1980 arasında bürokrasi siyasi iktidar ilişkisinin gelişimi

(1)

T.C.

SELÇUK ÜNİVERSİTESİ

SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ

KAMU YÖNETİMİ ANABİLİMDALI

TÜRKİYE’DE 1960-1980 ARASINDA BÜROKRASİ

SİYASİ İKTİDAR İLİŞKİSİNİN GELİŞİMİ

Hasan CANITEZ

YÜKSEK LİSANS TEZİ

Danışman

Doç Dr. Mehmet GÖKÜŞ

(2)

(3)

T.C.

SELÇUK ÜNİVERSİTESİ

SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ

KAMU YÖNETİMİ ANABİLİMDALI

TÜRKİYE’DE 1960-1980 ARASINDA BÜROKRASİ

SİYASİ İKTİDAR İLİŞKİSİNİN GELİŞİMİ

Hasan CANITEZ

YÜKSEK LİSANS TEZİ

Danışman

Doç Dr. Mehmet GÖKÜŞ

(4)

T. C.

SELÇUK ÜNİVERSİTESİ Sosyal Bilimler Enstitüsü Müdürlüğü

Bilimsel Etik Sayfası

Öğ

renci

nin

Adı Soyadı Hasan CANITEZ Numarası 054228001027

Ana Bilim / Bilim Dalı Kamu Yönetimi / Kamu Yönetimi

Programı Tezli Yüksek Lisans Doktora

Tezin Adı Türkiye’de 1960-1980 Arasında Bürokrasi Siyasi İktidar İlişkisinin Gelişimi

Bu tezin proje safhasından sonuçlanmasına kadarki bütün süreçlerde bilimsel etiğe ve akademik kurallara özenle riayet edildiğini, tez içindeki bütün bilgilerin etik davranış ve akademik kurallar çerçevesinde elde edilerek sunulduğunu, ayrıca tez yazım kurallarına uygun olarak hazırlanan bu çalışmada başkalarının eserlerinden yararlanılması durumunda bilimsel kurallara uygun olarak atıf yapıldığını bildiririm.

Öğrencinin imzası (İmza)

(5)

T. C.

Yüksek Lisans Tezi Kabul Formu

Öğ

renci

nin

Tez Danışmanı Doç.Dr. Mehmet GÖKÜŞ

Yukarıda adı geçen öğrenci tarafından hazırlanan Türkiye’de 1960-1980 Arasında Bürokrasi Siyasi İktidar İlişkisinin Gelişimi başlıklı bu çalışma 23/10/2008 tarihinde yapılan savunma sınavı sonucunda oybirliği/oyçokluğu ile başarılı bulunarak, jürimiz tarafından yüksek lisans tezi olarak kabul edilmiştir.

Ünvanı, Adı Soyadı Danışman ve Üyeler İmza

Doç.Dr. Mehmet GÖKÜŞ Danışman

Prof.Dr. Orhan Gökçe Üye

Prof.Dr. Mehmet Akif ÇUKURÇAYIR Üye Doç..Dr. Ali ŞAHİN Üye

(6)

ÖNSÖZ

“Türkiye’de 1960-1980 Arasında Bürokrasi Siyasi İktidar İlişkisinin Gelişimi” konulu yüksek lisans tez çalışmasını çok farklı kaynaklardan, titizlikle araştırılmış, özenli ve yoğun bir çalışmanın neticesinde ortaya çıkmıştır. Çok geniş bir çalışma alanı olan “Bürokrasi ve Siyasi İktidar İlişkisi” 1960-1980 yılları ağırlıklı olarak ele alınarak tez çalışmasının sınırlarını belirlemeye çalıştım.

Bürokrasi kavramına tarihsel bir süreç içinde tanımlarından sonra, Osmanlı ve Cumhuriyetin ilk yıllarında bürokrasi ve siyasi iktidar ilişkilerini, bürokratların mali ve hukuki durumlarını, toplumdaki yerlerini irdeledikten sonra, Demokrat Parti dönemimde, aynı kavramları; bürokrasi ve siyasi iktidar ilişkisini, gerek bu dönem içinde ve gerekse de geçmiş dönemlerle çeşitli örnekler ve tablolar yardımıyla karşılaştırma yapılarak, tez çalışmamı tamamladım.

Bu çalışma sayesinde; Ülkemizde, tek parti ve Demokrat Parti dönemlerinde, bürokrasi siyasi iktidar ilişkilerini sorgulayıcı ve araştırıcı bir yöntemle öğrenerek, daha sonraki yıllarda ve yaşadığımız bu dönemlerde bürokratik yönetim geleneğini sürdürmek için askeri ve sivil bürokrasinin; seçmenlerin özgür iradeleriyle, büyük millet meclisini gönderdikleri halkın temsilcilerini, kurulan hükümetler ve devlet üzerinde kurdukları veya kurmak istedikleri yönetimsel gücü daha net bir şekilde kavradım.

Öncelikle tez konusunun belirlemesinde ve tezin her aşamasında, yardımlarını esirgemeyen danışman hocam Doç.Dr. Mehmet GÖKÜŞ’e teşekkür ederim.

Çalışmamın her aşmasında maddi ve manevi desteğini esirgemeyen babama, ayrıca, eşim ve çocuklarımın; bu titiz çalışmanın ortaya çıkmasında göstermiş oldukları sabır ve desteğe teşekkür ederim.

(7)

T. C.

Öğ

renci

nin

Tez Danışmanı _{Doç.Dr. Mehmet GÖKÜŞ}

ÖZET

Cumhuriyet tarihinin ilk yıllarından; II.Dünya savaşının başlamasına kadar geçen sürede askeri ve sivil bürokrasi “altın çağını” yaşamıştır.

1939 yılında; II.Dünya savaşıyla birlikte bürokrasi, özelikle ekonomik durumunda hızlı bir zayıflama sürecine girmiştir. DP’nin iktidara gelmesinden, 27 Mayıs 1960 ihtilaline kadar geçen sürede sivil bürokrasi hem devlet yönetimde, hem de sosyal statü olarak ağırlığını kaybetmiştir. Bununla birlikte, yüksek enflasyonla beslenen büyüme modeli, sabit gelirli devlet memurlarının, yani bürokrasinin mali durumlarında bozulmalar artarak devam ediyordu. Bu dönemde, ekonomik büyüme; sanayileşmenin ön plana çıkmasıyla, girişimci sınıfın, sanayicinin çıkmasına ve çoğalmasına zemin hazırlamıştır. Aynı zamanda sanayileşmenin de bir neticesi olarak ticaretle uğraşan tüccarlar çoğalmıştır.

DP döneminde; hükümetle, asker ve sivil bürokrasi arasındaki gerginlik ve çatışma hali 27 Mayıs 1960 ihtilaline zemin hazırlayacaktı. Bürokratik yönetim geleneği amacına ulaşmış ve sonunda ihtilal gerçekleşmişti.

İhtilalden sonra, devlet yönetiminde ağırlığı ve otoritesini kaybeden, toplumda statü olarak geriye düşen, sivil bürokrasi tekrardan özlemle aradığı eski

(8)

günlerine dönmek için yeni bir imkan doğmuştu. 27 Mayıs 1960 yılından sonra oluşturulan yeni devlet kurumları ve KİT’ler sayesinde sivil bürokrasi, kaybettiği yönetimsel gücü ve sosyal statüyü yeniden kazanmaya çalışıyorlardı. Ancak; 1980’lere kadar, sivil bürokrasinin özlemle aradığı eski güzel günlerine dönmesi için oluşturulan devlet kurumları ve KİT’ler yetersiz kaldı. Sivil bürokrasi 1960-1980 yılları arasında ekonomik açından zayıflamaya devam ediyordu. Bu dönemde askeri bürokrasinin devlet ve hükümet yönetimindeki rolü ve ağırlığı, genel olarak tek parti dönemindeki kadar olmasa da yine de, halkın, hür iradesi ile seçilen vekilleri ve hükümeti etkileme gücüne fazlası ile sahiptiler.

(9)

T. C.

Öğ

renci

nin

Adı Soyadı Hasan CANITEZ Numarası 054228001027 Ana Bilim / Bilim Dalı

Tez Danışmanı _{Doç.Dr. Mehmet GÖKÜŞ}

Tezin İngilizce Adı Turkey In 1960-1980 Development Of The Relation Between The Political Power Of Bureaucracy

SUMMARY

The first years of the history of the Republic; Between the time that the start of the II.World War I military and civilian bureaucracy, "the golden age" has survived. in 1939; In the case of bureaucracy, especially with the economic II.world war quickly entered a weight loss process. The DP came to power, from the May 27 revolution in 1960 till the civil bureaucracy both in State administration, as well as social status has lost weight. However, high inflation, fed growth model, fixed-income Government officers, namely in cases of financial corruption of the bureaucracy continued to increase. During this period, economic growth; industrialization of the fore and the entrepreneurial class, industrialists, with proliferation has prepared the ground. At the same time as a result of the industrialisation of Rog traders has sprung up.

DP period; the tension between the Government and the military and civil bureaucracy and conflict State would prepare the ground to the May 27 revolution in 1960. The purpose of the bureaucratic management tradition and eventually revolution had taken place.

(10)

After the revolution, the authority of the State in the management of weight and after the loser, falling back as their status in society, civil bureaucracy again to return to the old days are looking longingly at a new opportunity was born. Since May 27, 1960 created after the new Government agencies and civilian bureaucracy, lost through formation of public economic administrative power and social status, which they were trying to win it again. However; until the 1980s, the civil bureaucracy created to return to the good old days are looking longingly at government agencies and formation of public economic fell short. Between the years 1960-1980 the civil bureaucracy in economic terms because continued to weaken. In this period, State and government administration of the bureaucracy, the military role and weight, although the single-party period in General, though, the public, the Government will affect the selected surrogates and free power than they had with.

(11)

İÇİNDEKİLER

Sayfa No

Bilimsel Etik Sayfası ... i

Yüksek Lisans Tezi Kabul Formu ... ii

ÖNSÖZ ... iii

ÖZET ... iv

SUMMARY ... vi

İÇİNDEKİLER ... viii

SİMGELER ve KISALTMALAR ... xi

TABLOLAR LİSTESİ ... xii

GİRİŞ ... 1

BİRİNCİ BÖLÜM ... 3

BÜROKRASİNİN TANIMI VE BÜROKRASİ SİYASİ İKTİDAR İLİŞKİSİ ... 3

1.1. Bürokrasi Kavramı ... 3

1.1.1. Bürokrasinin Temelleri ve Nedenleri ... 5

1.1.2. Bürokrasi – Siyasi İktidar İlişkisinin Teorik Temelleri ... 8

1.1.2.1. Bürokrasinin Siyasallaşması ... 10

1.1.3. Gelişmiş Ülkelerde Bürokrasi - Siyasi İktidar İlişkisi ... 12

1.1.4. Gelişmekte olan Ülkelerde Bürokrasi - Siyasi İktidar İlişkisi ... 16

(12)

ÜLKEMİZDE BÜROKRASİNİN TARİHSEL GELİŞİMİ ... 20

2.1. Osmanlı İmparatorluğunda Bürokrasi ... 20

2.1.1. Tanzimat Döneminde Bürokrasi ... 25

2.1.2. İttihat ve Terakki Döneminde Bürokrasi ... 35

2.2. Cumhuriyet Döneminde Bürokrasi ... 39

2.2.1. Tek Parti Döneminde Bürokrasideki Gelişmeler ... 41

2.2.2. Demokrat Parti Döneminde Türk Kamu Bürokrasinin Gelişimi ... 55

2.2.3. 1960 İhtilali’nin Toplumsal Tabanı ... 75

ÜÇÜNCÜ BÖLÜM ... 85

TÜRKİYE’DE 1960-1980 ARASINDA BÜROKRASİ SİYASİ İKTİDAR İLİŞKİSİNİN GELİŞİMİ ... 85

3.1. 1960 Yılından Sonra Bürokrasi Ve Siyasi İktidar İlişkisi ... 85

3.1.1. 1961 Anayasası ve Sonrası ... 88

3.2. 1960 – 1980 Yılları Arasında Türk Kamu Bürokrasinin Gelişimi ... 94

3.2.1. Bürokratların Sosyal Statüsü ... 98

3.2.2. Bürokratların Hukuki Durumu ... 106

3.2.3. Bürokratların Mali Durumu ... 111

3.2.4. Bürokratların Sayısal Boyutu... 116

3.3. 1960-1980 Yılları Arasındaki Siyasal Gelişmeler ve Bürokrasi ... 120

3.3.1. 12 Mart 1971 Askeri Müdahalesi ve Bürokrasiye Yansıması ... 123

(13)

(14)

SİMGELER ve KISALTMALAR AP: Adalet Partisi

CHF: Cumhuriyet Halk Fırkası CHP: Cumhuriyet Halk Partisi DP: Demokrat Parti

DPT: Devlet Planlama Teşkilatı MHP: Milliyetçi Hareket Partisi MSP: Milliyetçi Selamet Partisi

TBMM: Türkiye Büyük Millet Meclisi TRT: Türkiye Radyo Televizyonları Vb.: ve Benzeri

(15)

TABLOLAR LİSTESİ

Tablo 2.1. Asli Maaşlı Memurların Net Gerçek Aylıkları (Ayni ve Nakdi Yardımlarla

İkramiye ve Çocuk Zamları Dahil, 1938 Yılı Fiyatlarıyla) ... 53

Tablo 2.2. 1931-1963 Yılları Arasında Memur Başına Düşen Nüfus Sayısı ... 55

Tablo 2.3. Liseli Öğrencilerin Çeşitli Meslekleri Değerlendirilmeleri ... 61

Tablo 2.4. Liseli Öğrencilerin Meslek Tercihleri ... 62

Tablo 2.5. Yetiştirilen İdarecilerin Gözünde Mesleklerin Prestiji ... 63

Tablo 2.6. Memur Ücretlerinin Eski ve Yeni Kuruluşlar Arasında Dağılımı ... 69

Tablo 2.7. 01.01.1950 tarih ve 5421 sayılı Gelir Vergisi Kanunun Uygulanmasından Sonra Memurların Net Aylıkları ... 71

Tablo 2.8. 1950-1960 Yılları arasında Fiili Memur Kadrosunun Sayısal Evrimi(Asli maaşlı ve ücretliler dahil- Geçici ücretliler hariç ... 74

Tablo 3.1. Araştırmaya Konu Olan 54 Kişilik Grubun Öğretim Durumları ... 100

Tablo 3.2. Araştırmaya Konu Olan Grubun Bağlı Bulundukları Kurumlara Göre Dağılımı ... 101

Tablo 3.3. Araştırmaya Konu Olan Grubun İşten Memnuniyet Nedenleri ... 102

Tablo 3.4. Araştırmaya Konu Olan Grubun İşten Memnuniyetsizlik Nedenleri ... 102

Tablo 3.5. Araştırmaya Konu Olan Grubun Mesleklerini Değiştirmeleri Mümkün Olsaydı, Hangi Mesleği Seçerlerdi Sorusuna Verilen Cevaplar ... 103

Tablo 3.6. Araştırmaya Konu Olan Grubun “Çocuklarınızın Hangi Mesleği Seçmesini İsterdiniz? ... 104

(16)

Tablo 3.8. Memurluk İtibarı ... 105 Tablo 3.9. 1938-1961 Yılları Arasında Geçinme Endeksi ... 113 Tablo 3.10. 2 Çocuklu Bir Memur’un Maaş, Ayni Yardımlar, Mali Yardımlar ve İkramiyeler Toplamını Gösteren Tablo ... 114 Tablo 3.11. Türkiye’de Yönetsel Nüfusun Gelişimi... 118 Tablo3.12. Türkiye’de Kamu Kuruluşların Sayısal Evrimi ... 119

(17)

GİRİŞ

Tez konum olan “Türkiye’de 1960 – 1980 Arasında Bürokrasi Siyasi İktidar İlişkisinin Gelişimi”ni; tezimin birinci bölümünü oluşturan; bürokrasi kavramını bürokrasinin, tarihsel süreç içinde kavramın ortayı çıkışını, bürokrasinin farklı tanımlarını ve bürokrasinin teorik çerçevesinin gelişimini, gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerdeki bürokrasi ve siyasi iktidarla ilişkisini, birbirleriyle olan etkileşimini ve bürokrat - siyasetçi ilişkilerini inceleyerek başladım.

İkinci bölümde; ülkemizdeki bürokrasinin gelişimini, Osmanlı İmparatorlunun yükselme, gerileme ve yıkılış dönemlerinde bürokrasinin gelişimini, ülke yönetimindeki etkinliğini, bürokrasinin zayıflama ve güç kazanma dönemleriyle birlikte bürokratik yönetim geleneğinin filizlenmeye başladığı, Tanzimat ve Meşrutiyet dönemlerindeki bürokratik yönetim kültürünün, bürokratik yapının, Cumhuriyet dönemine bir miras olarak kalmasını ve gelecekteki farklı siyasi düşüncelerin oluşmasına, iktidarların, siyasetçilerin, bürokrasinin, bürokratların ve halkın birbirleriyle olan etkileşimini ve ilişkisini inceledim. Cumhuriyet’in ilk yılları, tek parti ve Demokrat Parti dönemlerindeki bürokrasi ve siyasi iktidar ilişkisini bürokrasinin gelişiminden bahsederek 27 Mayıs 1960 askeri müdahalesi’ne nasıl gelindiğinden ve bu askeri müdahalenin sonuçları üzerinde durarak, Tek parti ve Demokrat Parti dönemlerinde bürokratların; sosyal statülerini hukuki durumlarını, özlük haklarını, mali durumlarını çeşitli karşılaştırmalar ve tablolar yardımıyla incelemeye çalıştım.

Üçüncü bölüm ve tezimin esas konusunu oluşturan “Türkiye’de 1960 – 1980 Arasında Bürokrasi Siyasi İktidar İlişkisinin Gelişimi”ni, 27 Mayıs 1960 askeri darbesinden sonra halk oylamasıyla kabul edilen, 1961 Anayasasının sebep ve sonuçlarını, yeni anayasal süreçle birlikte ülkemizde oluşan yeni siyasal ilişkilerin ve bu ilişkiler sürecinde bürokrasinin ve bürokratların nasıl etkilendiğini, bürokratların sosyal statülerini, hukuki durumlarını, özlük haklarını ve mali durumlarının daha önceki dönemlerle karşılaştırma yaparak açıklamaya çalıştım. 1961 Anayasasıyla kabul edilen ancak, 12 Mart 1971 askeri müdahalesiyle birlikte, 1961 anayasasında

(18)

yapılan önemli bazı kanun değişiklerinden bahsederek, 12 Mart müdahalesinden sonra, askeri ve sivil bürokrasideki gelişmeleri inceleyerek, bu yıllardaki siyasal istikrasızlıklardan ve hükümet kurma bunalımlarından bahsederek, bu süreci 1980 yılına kadar açıklamaya çalıştım.

(19)

BİRİNCİ BÖLÜM

BÜROKRASİNİN TANIMI VE BÜROKRASİ SİYASİ İKTİDAR İLİŞKİSİ 1.1. Bürokrasi Kavramı

Bürokrasinin tarihi gelişimi konusunda yapılan çalışmalar ve getirilen tanımlar, daha çok batıdaki devlet yönetim biçimlerinin gelişim süreçlerinin incelenmesi ve buna dayalı yapılan tanımlamalardır. Yani derebeylik, krallık gibi geleneksel yönetim biçimlerinden, 19.yy.’dan itibaren modern merkezi bürokratik devlet biçimlerine geçiş süreci incelenerek bu çerçevede tanımlar geliştirilmiştir. Devletlerin yönetim biçimleri hakkında en çok rağbet gören tanımlama Max Weber’in geleneksel yönetim biçimlerini “patrimonial”, modern yönetim biçimlerini de “bürokrasi” teorisiyle tanımlamasıdır. Weber’e göre sanayileşen ve modernleşen batı dünyası için eski organizasyon şekillerinin yerini “bürokrasi” dediği yeni organizasyon tipi almıştır. Memurlar artık kralın kişisel hizmetkarları değildir. Bürokrasi, devlet çıkarlarını korumak için kurulmuştur, onun için kamu bürokrasisidir(Özdemir, 2001:15).

Bürokrasi sözcüğünün ilk kez 1745’te, Fransız fizyokrat iktisatçı Vincent de Gournay tarafından kullanıldığı konusunda oy birliği bulunmaktadır. Böylece Gournay, Eski Yunan’da rastlanılan siyasal sistemler tipolojisine bir katkıda bulunmuş oluyordu. Eski Yunan’da “krasi” eki, iktidar anlamına geliyordu. Böylece örneğin “demos” halk, “demokrasi” ise iktidarın halkta olduğu bir siyasal yapıyı anlatıyordu. Benzer biçimde bürokrasi, bürolarda çalışanların ya da (kamu) bürokratlarının iktidara sahip oldukları, ya da, en azından, siyasal hayatta önemli rol oynadıkları siyasal yaşam biçimi anlamına geliyordu(Heper,1984:290).

Bürokrasi kavramı ortaya çıktığından bu yana çoğunlukla olumsuz bir anlam taşıdığı bu yüzden kötü yönetim yapısının ifade edilmesinde kullanılan bir sıfat olduğu görülmektedir. Nitekim bir kaynakta, “Herkesin bürokrasinin kötü bir şey olduğunu ve bu yüzden, yaşanabilir bir dünya için kaldırılması gerektiğini düşüncesindedir” denilerek bu kanaatin yaygın olduğu, dünyadaki bütün kötülüklerin bir nedeni olduğu kabul edilmektedir. Hatta başlangıçta Bürokrasi ve Bürokrat

(20)

kelimelerinin hakaret etmek amacıyla kullanılan kelimeler olduğu belirtilmektedir. Bu şekilde ortaya çıkan bürokrasi kelimesi ilk defa 1798 yılından itibaren sözlüklerde “Güç, iktidar ve devlet yönetimini etkileme gücü” anlamında yer almaya başlamıştır. 1836 yılından itibaren de çeşitli eserlerde “Memurların İktidarı”, “Memur Saltanatı” anlamında kullanıldığı görülmektedir. Türkçede Fransızcadaki okunuş şekliyle yer alan bürokrasi kelimesi, yönetim yapısı anlamında aynen kullanılırken, bürokrasinin olumsuz bir anlamı ifade için “Kırtasiyecilik”, “Yazçizcilik” gibi kelimeler de kullanılmaktadır. Daha henüz Türkçe hiçbir sözcük yer almamasına karşılık bürokrasi karşılığı olarak bazı kaynaklarda “Genörgüt” kelimesinin kullanıldığını söyleyebiliriz (Aykaç,1997:16). Ayrıca, tam karşılığı olan terim bulunmadığı için, bürokrasi kelimesi bazen iktidar düşüncesine bağlı olmaksızın da kullanılır; bu da karışıklıklara yol açar. Bürokrasi kelimesi için Petit Larousse şu tanımı veriyor: “Bir yönetimin bürolarında çalıştırılan”(Yayla,1975:6).

Bürokratlar, birbirleriyle kesişen ancak içerik olarak farklı siyasal, kamusal ve yönetsel alanlardan oluşan bir görev çevresinin odak noktasında bulunmaktadırlar. Burada siyasal alan bürokratların seçilmiş politikacılarla olan ilişkilerini; kamusal alan, genel olarak toplumla, söz konusu kamu politikasıyla ilgili çıkar gruplarıyla ilişkilerini; yönetsel alan ise, yöneticisi olduğu örgütteki çalışanlarla ve diğer kamu kurumlarının yöneticileriyle olan ilişkilerini kapsamaktadır(Özen,1996:17).

Bürokrasi kavramı, anlamının net olmaması ve üzerinde yoğun tartışmalar olması nedeniyle uzun bir süre pek hoş karşılanmamıştır. Birçok sosyal bilimci bürokrasi kavramının geniş ölçekli karmaşık organizasyonları tanımlamak için kullanmaktadır. Tarafsız bir bakış açısı ile bürokrasi, ne düşman ne de kahramandır, sadece belli özellikleri olan bir sosyal organizasyon şekli olarak ifade edilir. Sosyal bilimlerde bürokrasi kavramı genellikle organizasyonal yapı ve performans analizlerinde kullanılır. Bu analizlerin başlama noktası Weberyen anlamda organizasyonların en rasyonel şekli ve teknik bakımından en üst düzeyde olan organizasyondur(Öztürk,2003:7).

Bürokrasi üzerinde çalışmış ilk ünlü sosyal bilimci hiç kuşkusuz Max Weber’dir. Weber, özellikle modern endüstri toplumunda bürokrasinin ortaya çıkışı

(21)

üzerinde durmuş ve bu olguyu teknolojik ve toplumsal değişime bağlamıştır. Weber feodal yapılı toplumların siyasal örgütlenmelerinde de bürokrasinin var olduğunu; vergi toplamak, adalet dağıtmak gibi bürokratik fonksiyonlarının sadakat bağı ve yüzyüze ilişki esasları üzerinde aristokratik bir grup tarafından yürütüldüğünü belirtmektedir; ancak modern toplumun ortaya çıkışı ile şu değişkenler bürokrasiyi etkilemeye ve nitelemeye başlamıştır:

a. iş bölümü genişlemiş, uzmanlık alanları belli olmuştur;

b. iş bölümünün gelişmesi sonucu toplumsal ilişkiler gayrı şahsi kanunlara ve kurallara göre düzenlemeye başlamış;

c. belli amaçları gerçekleştirmek için iş bölümüne dayanan rasyonel hiyerarşi ve örgüt biçimleri ortaya çıkmış;

d. örgütler içinde düzenli maaş ve terfi sistemi kurulmuştur(Şaylan,1974:23). Bürokrasi kavramının günümüze kadar çok çeşitli tanımları yapıla gelmiştir. “Bürokrasi, Latince ‘burra’ (masaları kaplamada kullanılan koyu-renkli, kalın-kumaş) ve Yunanca ‘kratos’ (egemenlik, yönetim) kelimelerinin bir araya getirilmesiyle türetilmiştir”. Büyük kuruluşları yönetmek için görevli kişileri içeren, kendine özgü yönetim yapıları ve açıkça belirlenmiş kural ve yönetmelikleri bulunan bir sistemdir. Ayrıca toplumda, tabandan yukarı doğru daralan hiyerarşik bir yapı içinde örgütlenmiş, kişisel olmayan genel kurallar ve işleyiş ilkelerine göre çalışan, ayrıcalıklı ve kalıcı profesyonel görevliler grubu olarak da tanımlanabilir (www.yehhu.com,2008).

1.1.1. Bürokrasinin Temelleri ve Nedenleri

Sosyo-ekonomik gelişme, artan toplumsal ihtiyaçlar ideolojik ve siyasi baskılar sonucu görev alanı ve yapısı genişleyen devlet, üstlendiği hizmetleri “Bürokrasi” adı verilen mekanizma aracılığı ile yerine getirmektedir. Bürokrasi belirli bir örgütlenme biçimi ve bu biçime uygun örgütün kendisi olarak tanımlanırsa ister kamusal ister özel nitelikte olsun, bu biçimde örgütlenmiş belirli ölçekteki kuruluşlar bir bürokratik mekanizma oluşturmaktadırlar. Devlet olan her yerde bürokrasi vardır. Bu açıdan

(22)

bakıldığında bürokrasinin tarihi devletin tarihi ile aynıdır denebilir(Mutlusu ve Öner,1999:134).

Para ekonomisinin tam gelişmişliği, bürokratizasyonun vazgeçilmez bir önkoşulu olmamakla birlikte, bürokrasiye kalıcı bir yapı olarak besleyecek sabit bir gelir kesinlikle şarttır. Böyle bir gelirin özel kârlardan ya da sabit toprak rantlarından sağlanamadığı durumlarda bürokratik yönetimin kalıcı varlığı için istikrarlı bir vergilendirme sistemi gerekli hale gelir. Bilinen genel nedenlerden ötürü, böylesi bir vergi sistemi için sağlam bir temeli ise ancak tam gelişmiş bir para ekonomisi sağlayabilir(Parla,2004:307).

XX. yüzyıl modern toplumlarının artan ölçüde bürokratlaşması devletin hantallaşmasına, memurların sosyal ilişkilerinde ve girişimci yönlerinde olumsuzluklara neden olduğu gibi en önemlisi doğuda ve batıda oligraşiye, totaliter yapılara menşe olabildiği görülmektedir. Bu yapısı ile bürokrasi, toplumun hizmetini gören araç olmaktan çıkarak, bürokrasinin seçkinlerinin egemen bir grup olarak yönetimi ellerinde tutmalarını netice verebilmektedir(Özdemir,2001:16).

İlk olarak Weber’in teorisinde söz edilmiş sonradan bilimsel yönetim kuramcıları ve uygulamacıları tarafından benimsenmiş olan mitten bahseder. Buna göre rasyonellik tepeden gelir; birine mantıksal davranmayı söylemenin tek yolu ona ne yapacağını söylemek ve onu tüm bireysel girişimlerden uzak tutmaktır. Araştırmasıyla böyle bir politikanın verimliliği ve çalışanların morallerini nasıl düşürdüğünü göstermiştir. Blau, bürokratik faaliyetlerin etkin yönetimine ve bireysel girişimciliğin uygulanmasına izin veren farklı otoriter olmayan ademi merkeziyetçi kontrol sistemleri olduğunu düşünür(Akın, 2001:81).

Bürokrasi devletin dördüncü koludur. Yürütme; bakanlar kurulu, kabine hükümet gibi adlarla 20-30 kişilik bir gruptur. Meleklerden oluşan en ideal, en güçlü bir hükümet kurulsa ve toplum yararın, toplumdaki insanların mutluluğu amacına yönelik en etkili kararları alsa bile, bürokrasi olmadan hiçbir şey yapamaz. Yürütme ya da hükümetin bu kararları ancak bürokrasi tarafından uygulamaya

(23)

dönüştürülebilir. Bürokrasi; hükümetin, kamu politikalarını ülkenin en ücra noktalarında uygulayacak kollarıdır(Kaya, 1994:10).

Rasyonel ve yasal idari yönetim biçimi, her durum ve bağlamda uygulama alanı bulabilmektedir. Günlük din dışı iş ilişkilerinin gerçekleştirilmesi açısından en önemli mekanizma budur. Bu ortam açısından otoritenin, daha geniş olaraktan egemenliğin uygulanması tamamen idari ekibe bağlıdır. Yasal otoritenin en saf uygulaması, bürokratik yürütme memurlarının çalıştırıldığı durumdur. Burada yalnız örgütün nihai yöneticisi konumunu ele geçirme, seçilme ya da atanma yoluyla elde eder. Ama onun otoritesi de yasal yetki alanlarını kapsar(Akın, 2005:45).

Bürokrasinin çevresi, ortasında bürokrasinin yer aldığı iç içe bir seri daireler biçiminde düşünülebilir. Dairelerin en küçüğü, genellikle en kesin etki gücüne sahip olanıdır. Daha geniş daireler ise, bürokrasiyi etkileme derecesine göre azalan bir önem sırasını belirtirler. Dıştaki en büyük dairenin tüm toplumu ya da genel sosyal sistemi belirttiği varsayılabilir. İçe doğru ondan sonra gelen daire, ekonomik sistemi, ya da sosyal sistemin ekonomik yönlerini simgeler. Daha sonraki daire ise siyasal sistemdir; bu sistem, kendi unsurlarından biri olarak yönetsel alt sistemi ve bürokrasiyi çerçeveler(Tutum, 1980:95).

Çağımızda bürokrasi geniş halk kitlelerinin günlük hayatını etkilemekte ve modern uygarlığın temel bir unsuru haline gelmiş bulunmaktadır. Her ne kadar, Bennis; “bürokrasinin mümkün olan en kötü organizasyon tarzı” olduğunu söylese dahi, bu örgüt tarzının çoğu yönetim bilimci tarafından “daha uzun yıllar yürürlükte kalacağı” ve “bürokratik yapının içinde bulunduğumuz tarihsel dönemde en yaygın ve egemen örgütlenme biçimi” kabul edilmektedir. Günümüzde teknolojinin gelişmesine paralel olarak uzmanlaşma da artmaktadır. Örgütlerde artan uzmanlıkların dikey bir hiyerarşik yapı dışında başka bir tarzda örgütlenmesi henüz mümkün görülmemektedir. Şayet hiyerarşik bir bağ olmazsa örgütün tümünü oluşturan uzmanlıkların hepsini ya da bir kısmını kapsayan kararlar vermek oldukça güç olacak bunlar bir otorite çizgisi içerisinde bütünleşmediğinden koordinasyon yetersizliğinden örgüt işleyemeyecektir. İşte “bürokratik örgütlenme biçimi, çağımızda geçerli olan ve dikey uzmanlaşmaya dayanan işbölümü sonucu ortaya

(24)

çıkmış bir yapı olduğundan bunun toplumsal yaşamdan kuruyup gitmesi sözü edilen işbölümü biçiminin değişmesine bağlıdır” diyen Şaylan, bürokrasi örgüt yapısının kaçınılmazlığını bir kez daha vurgulamaktadır(Yıldırım, 2000:50).

1.1.2. Bürokrasi – Siyasi İktidar İlişkisinin Teorik Temelleri

Bürokrasi ile siyasal sistem ilişkilerinin incelenmesi, bürokrasiyi aynı zamanda bir iktidar aracı olarak ele almak demektir. Başka bir deyimle artık bürokrasi belirli amaçları gerçekleştirmeye çalışan rasyonel bir araç yerine iktidar sahibi olarak inceleme konusu olmaktadır. Gerçekten bürokrasi şu ya da bu ölçüde, toplumsal yaşantı yahut bizzat halk üzerinde bir kontrol sağlaması nedeniyle iktidar sahibi olmaktadır. Bürokratik otoritenin kullanılış şekli siyasal süreçten soyutlanamaz. Weber bürokrasinin iktidarı paylaşma olanağını onun teknik üstünlüğüne ve uzmanlığına bağlamıştı. Toplumda iş bölümü ve uzmanlığın gelişmesi sonucu devlet yönetiminde bir uzmanlık haline gelmekle ve bürokrasi bu uzmanlığa sahip olduğu için iktidarı paylaşmaktadır. Bürokratın bilgi ve uzmanlığı politika tayinini bir yönden etkilerken diğer yönden de tanımlanacak politikayı uygulamaya ilişkin otoriteyi elinde tutmuş olması ile de politika tayini sürecini etkilemektedir (Şaylan,1974:22-32)

Bürokrasi ve siyaset arasındaki ilişki çok yakın bir ilişkidir. Kamu örgütleri diğer bir ifadeyle kamu bürokrasisi siyasal sistem içinde faaliyet gösterir. Dolayısıyla kesin çizgilerle bürokrasi-siyaset ayrımı yapmak olukça güçtür. Uygulama ideal anlamıyla görülmemekle birlikte, siyasetle-bürokrasi arasındaki ilişkileri anlamak bakımından genelde üç farklı yaklaşım ortaya konulmaktadır(Dursun,2003:204).

Bunlardan ilki ve genel olarak kabul göreni; siyasal sistemin uygulanması istenilen politikayı tayin ettiği, buna karşılık bürokrasinin görevinin, tayin edilen politikaların istenen şekilde uygulamak olduğudur. Bu yaklaşıma göre ister otoriter, ister monarşi veya demokrasi, hangi tür rejimlerde olursa olsun, bürokrasi ve bürokratlar üzerinde siyasetçilerin denetimi söz konusudur. Yoksa siyasal sistemin varlığı tehlike altında demektir. Bürokratlar için siyaset idari konular değildir, kendilerini ilgilendirmemektedir. Siyasi konular siyasetçilerin ve teknik-idari konular

(25)

bürokratların alanı olarak görülmektedir. Burada bürokratların siyasilere kesin itaatı vardır. Bürokrasi siyasetin tamamen denetimi altındadır. İdeal anlamda bürokratlar siyasal tercihi olmayan, olaylara tarafsız yaklaşıp başındaki siyasi sorumlusu tarafından verilen her kararı uygulayan yönetsel elemanlar kümesi olarak görülmektedir (Dursun,2003:204).

İkinci yaklaşım, aykırı bir görüşü savunur ve siyaset-yönetim ayrımını reddeder; bürokrasinin idari rolü olduğu kadar, siyasi rolünün de bulunduğunu; bürokratların genel olarak yönetişim ve siyasa yapım sürecinin dahili bir unsuru olduğunu belirtir. Bu görüşü savunanlara göre, bürokratlarla siyasetçiler arasındaki ilişki, hiyerarşik değil, akılcı enteraktif, tamamlayıcı ve içi içe girmiş bir nitelik gösterir. Siyasetçiler ve bürokratlar, işbirliği içinde çalışmak durumundadırlar; aralarındaki ilişki düşmanca değil, etkin ve verimli bir idareyi ve yönetişimi geliştirmek yönünde dayanışma içinde olmalıdır. Profesyonel yöneticiler olarak bürokratlardan fazla endişe duyulmamakta; onların toplumda ve siyasette aktif rol almalarının, adaleti, eşitliği ve kamu yararının geliştirilmesine hizmet edeceği düşünülmektedir. Bu yaklaşım, bürokrasinin yararına inanmakta; bürokrasi ile demokrasinin uzlaştırılabileceğini düşünmektedir(Eryılmaz,2002:95). İlk bakışta bürokrasinin iktidarı paylaşması fazla önemli bir sorunmuş gibi gözükmez. Ancak değerler konusunda bir farklılık baş gösterirse; yani yeni bir siyasal grubun, mevcut siyasal akımdan farklı bir siyasal akımın temsilcisi olarak iktidarı ele geçirmesi halinde çatışma baş gösterecektir denebilir. Çatışma, hükümeti ele geçiren farklı siyasal görüş ve değerlerle bürokrasinin geleneği ve değerleri arasında başlayacak ve giderek bürokrasinin siyasi iktidara karşı koyması onun amaçlarına ulaşmasını saptırmaya çalışması biçiminde belirlenecektir(Şaylan,1974:32).

Üçüncü yaklaşım ise; depolitize devlet anlayışı çerçevesinde yönetilenleri keyfilikten koruyacak, objektif ve yansız davranacak “rasyonel” ve “verimli” bir idare oluşturmak için son yıllarda idarenin üst kurullar oluşturmak yoluyla, siyasal müdahale ve denetimlerden uzak tutulması anlayışıdır. Bu amaçla üst düzey bürokratların, idari sistem içerisinde siyasetçiler karşısında bazı özerk yetkilerle donatılması savunulmaktadır(Dursun,2003:205). Bürokratik otoritenin sınırlılığını ve

(26)

sorumluluğunu kabul ederek, iktidardaki siyasetçilerin yetkilerini partizanca veya başka biçimlerde kötüye kullanmalarına karşı bir önlem olarak ve ayrıca idaredeki verimliliği ve etkinliği sağlamak için üst düzey bürokratların yetkilendirilmesi, genel kamu yararının geliştirilmesini sağlayabilir; siyasal gücün potansiyel olarak kötüye kullanılmasına ve çıkar gruplarının imtiyazlarına engel olunmasına hizmet edebilir. Ayrıca girişimci ve verimli idare anlayışının geliştirilmesine ve dolayısıyla kamu hizmetlerinde etkinliğin artırılmasına yardım edebilir. Bu yaklaşım, son zamanlarda Dünya Bankası ve IMF gibi uluslar arası kuruluşların, özellikle ekonomi yönetiminde önerdikleri bir modeldir. Bu yaklaşım, bürokratik idarenin tarafsızlığı, etkinliği ve verimliliği ihtiyacı ile siyasi temsil arasında bir denge kurmaya çalışmaktadır(Eryılmaz,2002:96).

Yönetimin, toplumun ihtiyaçlarını ve politik unsurların taleplerini dikkate almak zorundadır. Bu zorunluluk; yönetsel duyarlılık olarak tanımlanmaktadır. Yönetsel duyarlılık, yöneticilerin ya da kamu görevlilerinin halkın ihtiyaçları ile siyasal kurumların taleplerine cevap verme eğilimi ve kapasitesini içermektedir. Söz konusu eğilimin ve kapasitenin yönetimden yana oluşu sorumluluk ve etkinlik, halktan yana oluşu ise duyarlık olarak adlandırılmaktadır. Günümüz modern toplumlarında devletin üstlendiği görevlerin yerine getirilmesi, kararların alınması ve uygulanmasında, siyasi iktidarın en önemli ortağı bürokrasidir. Kamu bürokrasisinin, kamu hizmetlerinin yerine getirilmesinde ve yönetsel politikaların belirlenmesinde etken olmaya başlaması/etken olmasından dolayı siyasetin bürokratikleştiği, bürokrasinin de politikleştiği vurgulanmaktadır. Bu yaklaşım bizi bir anlamda yönetimlerin halka karşı sergilemek durumunda oldukları duyarlılığı kullanmakta tek başlarına olmadığını, halkın beklentilerini siyasi iktidarlara karşı sorumlu olan bürokratlar ile paylaştıklarını/belki buna zorunlu oldukları sonucuna ulaştırmaktadır(Mutlusu ve Öner,1999:136).

1.1.2.1. Bürokrasinin Siyasallaşması

Bürokrasi, alışagelmiş biçimde, değişen siyasal iktidarlara hizmet verebilen bir örgütsel yapı olarak kabul edilebilir. Kamu görevlilerinin yansız ve siyasal görüşün esiri olmadan görevlerini yapmaları beklenir. Bu biçimde siyasallaştırılmamış bir

(27)

bürokrasi, her iktidar değişikliğinde bürokratik örgütü yeniden oluşturma sıkıntı ve maliyetinden siyasal iktidarları kurtarır. Ayrım gözetmeden her siyasal iktidara hizmet verebilen bürokrasiye karşı kamu da güven duyacaktır. Kamu görevlileri de, işlerini bir kariyer (yaşamuğraşı) olarak benimseyebilecek ve iş güvenliği içinde olabileceklerdir(Çulpan,1980:32).

Genellikle bürokrasiler alışanı sürdürmek eğilimindedirler. Yani, memurlar alıştıklarında direnirler. Yeni hükümet ise, kendisini iktidara getiren programlarını gerçekleştirmek için, bürokrasiyi yardımcı olmaya zorlar. İdare siyaset ilişkisinin yarattığı sorun ortadır. Asıl olan, memurun her yeni iktidara ve onun programlarına karşı aynı uyum istekle hizmet etmesidir. Bu uyum düzeyini şu değişkenler belirler. Bir kez, iktidarların ne sıklıkla değiştiği önemlidir. İkinci olarak eski iktidarlara oranla, yenisinin, programlarındaki farklılaşmanın derece, kapsam ve sayıları, üçüncü olarak da memurun değerleri, normları ve benimsediği öğreti ile hükümet programı arasındaki benzerlik derecesi önemlidir. Bu konuda son bir etken de, yeni iktidarın liderlerinin idareyi sürükleme yetenekleri, yani önderlik nitelikleridir. İktidar çok sık değişiyor ise, eski ve yeni iktidarların eylem programları arasındaki farklılaşma derecesi yüksekse, yeni iktidarın sürükleme gücü düşük ve programlar, memurların değer yargıları ile çatışma halinde ise, uyum oldukça düşük olacaktır(Güven,1976:55).

Siyasal iktidarın kendi politika ve programlarını uygulamak için kimi bürokratik yerlere (pozisyonlara) kendi elemanlarını getirmeleri doğal karşılanabilir. Hükümetin başarılı olabilmesi için ona böyle bir olanak verilmelidir. Ancak, bu yöndeki uygulamaların ölçüsü kaçırılmamalıdır. Yeni iktidarlarca, siyasal sayılamayacak pozisyonları da içeren toplu ya da büyük sayılara varan değişiklikler yapılmakta ve bir ganimeti paylaştırma ya da yağma havası yaratılmaktadır. Değişiklikler; müsteşar, genel müdür ve daire başkanlarından uzman personele ve hatta odacılara dek uzanabilmektedir. Daha kötüsü, sözleşmeli personel çalıştıran kimi kuruluşlara, aşırı siyasal görüşlü yandaşlar yerleştirilmektedir. Gittikçe artan siyasallaşma sonunda, kamu kuruluşlarında baskı yapma ve zor kullanma gibi

(28)

görülmemiş olaylar yaşanmaktadır. Öte yandan kamu personeli siyasal koşullandırma ve örgütleme etkisiyle kamplara ayrılmaktadır(Çulpan,1980:33).

Yönetimde siyasallaşma, kamu görevlerinde liyakat ilkesinin paralel bir biçimde zayıflaması sonucunu doğurmaktadır. Her iktidar değişikliği, çoğu üst düzey yöneticilerin değişmesine yol açtığı gibi, iktidar değişikliği olmadan da, çeşitli nedenlerle üst düzey bürokratlar arasında da çok sık görev değişiklikleri yaşanmaktadır. Bu durum üst düzey yöneticileri, göreve karşı duyarlı olma eğilimine itmektedir(Eryılmaz,2002:151). Bürokrasi üzerindeki siyasal denetimin artırılması eğilimleri, siyasetle-yönetim arasında yeni bir denge kurulması arayışını yansıtmaktadır(Hasanoğlu:2002:181).

1.1.3. Gelişmiş Ülkelerde Bürokrasi - Siyasi İktidar İlişkisi

Siyasal iktidar, feodal düzenden krallıklara, krallıklardan Ulus-Devlet yapılarına geçişte sürekli biraz daha güçlenmiş; her yeni devrim her yeni kitlesel hareket onu daha da yaygınlaştırmış ve geliştirmiştir. İktidarlar, her yeni aşamada daha geniş tabanlı bir toplumsal sınıfı seçmişlerdir. Siyasal iktidarın toplumda yaygınlaşmasında, eşitleşme ve demokratlaşma yol açıcı olmuştur. Günümüz toplumlarında yalnızca bir yanda benzerlerinden yasalar karşısında hiçbir üstünlüğü olmayan birey, öte yanda hemen her alanda izin vererek, yasaklayarak ve her şeye karışarak varlığını gösteren kamu gücü kalmıştır. Artık bu ikisi arasında, birini öbürüne karşı koruyan, sınırlayan veya tutan ne yerel düzeyde, ne de ulusal düzeyde bir aracı kalmamış gibidir. Kamu gücünün karşısında yalnızca birbirine benzeyen milyonlarca birey vardır. Bu kitleler ondan sürekli biraz daha yeni istemlerde bulunmaktadır. Bu da kamu gücünü toplumda giderek biraz daha fazla bütünleştirmektedir. Bugün, siyasal iktidarın girmediği ve ilgilenmediği toplumsal alan ya da bir konu hemen hemen kalmamış gibidir(Oktay,1997:44).

Modern ulus devletlerde hükümetin bir aracı olarak uzmanlaşmış yönetsel organizasyonların ortaya çıkışı ve demokratik ideolojinin gelişmesi sonucunda devletin yasama, yürütme ve yargı fonksiyonlarının ayrılması ile iktidarın bir merkezde toplanması ve gücün kötüye kullanılmasının önlenmesi özellikle

(29)

vurgulanır. Devlet fonksiyonlarının bu şekilde ayrılması sonucunda bürokrasi, siyasal liderliğe bağlı bir yapıya kavuşturulmuştur. Böylece yönetsel ve politik roller arasındaki ayırım belirginleşmeye başlamıştır. Atanmış kamu görevlileri olarak memurlar, seçilmiş politikacıların direktifleri altında çalışma konumuna geçmişlerdir. Bu bakımdan gerek siyasiler gerekse bürokratlar nihai olarak halka karşı sorumlu ya da hesap verme durumundadırlar(Öztürk, 2003:89).

Seçilmişler ile bürokrasi ve bürokratlar arasındaki ilişkiler ağırlıklı olarak siyasi sistemin etkisi altında gerçekleşmektedir. Kapitalist toplumlarda bürokrasi mevcut ekonomik ve toplumsal elitin yandaşları olarak görev alırken bürokrasi, kapitalist yapının sonucu olarak belirli ayrıcalıklarla donatılmışlardır. Bu ayrıcalıkların verdiği güç ile bürokrasi, bu toplumlarda, kurulu iktidarın yapısını koruyan, sosyal işlevi bulunan bir görünü taşır. Bu açıdan bürokrasi; mevcut düzenin sürmesi için gerekli her şeyi yapmakla görevlendirilmiş bulunmaktadır. Öte yandan bürokrasi tek partili rejimlerde; hakim tek partinin programını toplumun tüm kesimlerine ve devletin kurumlarına yerleştirme ve benimsetmekle görevli kılınmıştır. Çok partili rejimlerde ise, bürokrasinin politize edilmemesi, yönetsel işleyişin genel menfaatlerine uygun bir tarafsızlık ilkesi içinde gerçekleştirilmesi hedeflenirken, kamu personelinin, tarafsız ve herhangi bir siyasal görüşe bağlı kalmadan görevlerini yapmaları beklenir. Ancak, bürokrasi alışılagelmiş bir biçimde değişen siyasal iktidarlara hizmet verebilen bir örgütsel yapı olarak tanımlandığında bürokraside siyasallaşmanın kaçınılmaz olduğu kabul edilmektedir(Mutlusu ve Öner,1999:138).

Gelişmiş batı ülkelerinde kamu bürokrasilerinin statü elit hüviyetinden sıyrılarak işlevsel elit görünümüne sahip olmaları esas itibariyle endüstri devrimi sırasında gerçekleşmiştir. Avrupa’da Rönesans ve reform’un gerçekleştirilmesinden sonra girilen genel aydınlanma ve rasyonelleşme süreci ile uzman bürokratik kurumaların ortaya çıkışı arasında Max Weber yakın bir ilişki görmüştür. Başka yazarlar ise bu konu ile ilgili olarak özellikle on dokuzuncu yüzyılda çeşitli Batı ülkelerinde güçlenen girişimci orta sınıflar olgusu üzerinde durmuşlardır. İkinci grup yazarlar; kapitalistleşme sürecinin, girişimci orta sınıfların sosyal tabakalaşmada

(30)

yukarı katmanlara getirdiğini bu ekonomi elit’in siyasal elit’e dönüştüğünü ve giderek kamu bürokrasisini, karmaşıklaşan, karşılıklı bağımlı hale gelen ve ileri düzeyde teknoloji kullanılan ekonomik faaliyetlere, (ulaşım ve haberleşme olanakları, tek tip ve istikrarlı hukuk düzeni gibi) alt yapı hizmetleri sağlayan bir kurum haline getirdiğini belirtmişlerdir. Nitekim bu anlamda ilk idari reformlar İngiltere’de 1850’lerde, Amerika Birleşik Devletleri’nde ise 1880’lerde başlamıştır(Heper,1974:77-78).

Bu ülkelerin yönetim kurumları, oldukça farklılaşmış ve fonksiyon olarak uzmanlaşmıştır. Siyasi roller, cinsiyet, renk ve asalet gibi değerlere göre değil, büyük ölçüde başarıya göre belirlenmektedir. Bürokrasi, üst derecede oldukça güçlü iç uzmanlığa ve liyakate dayanmaktadır. Siyasi karar alma prosedürleri büyük ölçüde rasyonel ve sekülerdir. Geleneksel elitin güç pozisyonu aşınmıştır ve geleneksel değerlere yapılan referanslar, büyük ölçüde zayıflamıştır. Bürokrasi, Weber’in kavramlaştırdığı ideal tipin hem yapısal hem de davranışsal özelliklerini taşıma eğilimindedir. Siyasal sistemin, bir bütün olarak istikrarlı ve olgun olması ve bürokrasinin de çok gelişmiş bulunması nedeniyle, siyasi süreç içinde bürokrasinin rolü oldukça belirgindir. Her ne kadar bürokrasi ile siyasi kurumlar arasındaki sınır çizgisinin ne olduğu, bir dereceye kadar bulanık olabilirse de, genellikle kabul görmektedir. Ancak son dönemlerde egemen gücün, yasama organından yürütme organına ve oradan da üst düzey kamu görevlilerine transfer olduğuna dair göstergeler bulunmaktadır. Bu durum, siyasi gücün idari eylemin üst düzey bürokratlarda kısmen birleşmesi ile sonuçlanmıştır. Bununla beraber bu gelişme politikacıların yerini bürokratları aldığı anlamına gelmemektedir. Fonksiyonel anlamda bürokrasi, özellikle kuralların uygulanması ve bunların sonuçları ile daha çok ilgili; kuralların yapım fonksiyonu (rule making) ile ise daha az ilgilidir (Eryılmaz,2002:122).

Gelişmiş batılı ülkelerde siyasi iktidar ile bürokrasi arasındaki ilişkiler ağı uyumlu işlemektedir. Demokratik yapının gereği olan ilkelerin ve teamüllerin kurumsal ve bireysel düzeyde benimsenmiş olmasından dolayı bürokrasinin işlemleri üzerinde gizlilik perdesi bulunmamaktadır. Bu açıklık anlayışının neticesi olarak

(31)

bürokratik işlemlerin her aşaması kamuoyu tarafından takip edilmekte, gerektiğinde demokratik yapının gereği olarak denetlenmektedir. Öte yandan bürokrasiler yaptıkları işlemlerde ve aldıkları kararlarda kamu yararına uygun davranmaktadır veya kurumsal anlamda bürokrasinin / bürokratların kendi çıkarlarını ön plana çıkarmasını engelleyecek mekanizmalar gelişmiştir. Weber bu yapıyı bürokratik örgütlerde vatandaşlarla ilişkilerinde gayri-şahsilik ilkesinin yerleşmesi olarak adlandırmaktadır(Mutlusu ve Öner,1999:140).

Gelişmiş ülke bürokrasileri siyasi kurumların karar alma sürecinde birincil role sahip olduğunu kabul ederler ve siyasi çekişmenin belli ölçüde dışında kalmak isterler, ayrıca büyük siyasal değişimlerin öncüsü olmaktan dikkatle sakınırlar. Bürokrasi, siyasi kurumlar tarafından etkin olarak kontrole tabiidir. Batı toplumlarında kamu politikalarının, üst düzey siyasi yöneticiler ve kurumlar tarafından kabul edilmesi sorumluluğu bulunmaktadır. Memurların eylemleri, siyasi aktörler tarafından onaylanma ihtiyacındadır. Anayasal olarak her yerde siyasetçiler bürokratların önerilerini ret etmek yetkisine sahiptir. Ancak bunlar hep formel ve yasal çerçevelerdir. Fakat uygulamada işler karşılıklı görüşmeler ve bir ölçüde uzlaşma yolu ile yürütülür. Beklenen ya da tahmin edilen reaksiyon kuralının (law of anticipated reactions), kamu politikası yapımında ve bunların uygulamasında bürokratların davranışlarını yönettiği ya da belirlediği ifade edilir (Eryılmaz,2002:123).

Siyasi aktörlerin, parti programları ve siyasi eğilimleri bakımından hassas oldukları temel noktalar vardır. Bürokratların kamu politikasını oluşturma ve uygulama sürecinde idari katkıyı yaparlarken bu eğilimleri dikkat etmeleri gerekir, aksi takdirde siyasi aktörlerin nasıl tepki verecekleri tahmin edilir. Sonuç olarak, Batı toplumlarında önemli kamu politikası kararlarının, iktidar partisinin ve parlamentodaki çoğunluğun tercihlerini yansıttığı söylenebilir. Gelişmiş ülke bürokrasilerinde, statü elit ten daha çok işlevsel elit yönlerinin ağır bastığı söylenebilir. Statü elit in belirgin özelliği, birden fazla işlevle ilgili olması ve kararlarına kavramsal çerçeve olarak niteliğini kendisinin belirlediği bir kamu yararı

(32)

anlayışı esas almasıdır. Bu nitelikleri ile statü elit, yalnızca bir bürokratik elit değil aynı zamanda siyasal bir elit’tir(Eryılmaz,2002:123).

1.1.4. Gelişmekte olan Ülkelerde Bürokrasi - Siyasi İktidar İlişkisi

Gelişmekte olan bütün ülkelerde, bürokrasiler pek çabuk gelişmekte ve alanlarını genişletmektedir. Sömürgelikten henüz kurtulmuş yeni Devletler bağımsızlıklarına kavuştukça ve daha eski bir tarihe sahip olan devletlerden (Latin Amerika ve Orta Doğu’daki gibi) bazıları modernleşmeye yönelip devlet faaliyetlerinin alanını genişlettikçe, eski devirlerden kalma amme idaresi organlarından çoğunu kendi amaçları uğrunda kullanmak üzere devam ettirmişlerdir; bu organların faaliyet alanları büyük ölçüde genişletildiği gibi yeni organlarda kurulmuştur. Bu organların her biri, bu ülkelerdeki siyasi çerçevenin çok önemli bir parçası olmuştur. Bu ülkelerin pek çoğunda hükümetler iktisadi gelişmenin sağlanmasında büyük rol oynadıklarından bürokrasiler de iktisadi faaliyetler alanına önemli ölçüde girmiş bulunuyorlar. Dolayısıyla bürokrasilerin faaliyetleri, bu ülkedeki iktisadi gelişmesinin yönü ve hızı üzerinde büyük etkilere sahiptir(Eisentand,1965:237).

Bu ülkelerde yönetimi ellerinde tutan (daha ziyade geleneksel) siyasal elit ile halk kitleleri arasında ‘orta’ sıraları işgal eden gruplar vardır; ancak bu gruplar Batıdaki ‘burjuva’ sınıfından çeşitli bakımlardan ayrılmaktadırlar. Bunlar batıdaki gibi genellikle toprak aristokrasisinin kendi içinde farklılaşması sonucu ortaya çıkmamış, daha çok bürokratik oligarşi, teokratik gruplar yahut sömürgeci elit kökenlerinden gelmişlerdir. Bu gruplar içinde bürokratlar ve meslek grupları, girişimci gruplara hem sayısal olarak siyasal etkinlik bakımından üstündürler. Bu ülkelerin endüstrileşme sürecinde kamu sektörü özel sektörden genellikle daha önemli rol oynar. Orta sınıf entelektüelleri ise, egemen ideolojiyi yaratacakları yerde başka ülkelerden ‘ödünç’ alırlar. Yukarıda dolaylı olarak değinildiği gibi, bu ülkelerde hakim değerler sistemi de girişimci faaliyetleri destekler nitelikte değildir. Dore yeni orta sınıfların hakim siyasal elitin değerler sisteminin etkisi altında kalmaya devam etmesini şu faktörlere bağlamaktadır: Mesleki ve ‘maaşlı’ gruplar söz konusu gruplar içerisinde egemendirler, Mesleki yönelimler daha çok bu gruplara

(33)

doğrudur. Üniversiteler birinci derece ortak değerlerin oluşmasına yardım ederler; öğretim programlarında hukuk, felsefe ve beşeri bilimlere ağırlık verirler. Az gelişmiş ülkelerde hakim değerler sistemi ve özellikle ‘orta sınıfların’ burjuvalaşamayarak siyasal bakımdan etkin durumu gelemeyişi ile ilgili bu görüşler doğru olduğu ölçüde bürokrasinin de statü elitten işlevsel elite dönüşeceği beklenemez(Heper,1974:78).

Bu ülkelerde ortaya çıkan, modernleşme sürecinin özellikleri bürokrasilerin gelişmesine son derece derin etkilerde bulunmuştur. En önemli hususlar, bu sürecin siyasi seçkinler tarafından çok geniş ölçüde desteklenmesi, siyasi hareketlerin ve sonra da devletin geleneksel toplum düzeninin yıkılmasında ve sosyal ve iktisadi farklılaşmanın ilerlemesindeki önemli rolü ve bu sürece özerk olarak katılan ve yeni amaçların gerçekleşmesine yardım edebilen pek az sayıda grubun bulunması hususlarıdır (Eisentand,1965:238).

Gelişmekte olan ülkelerde güçlü hükümet, güçlü devlet ve aşırı bir merkezileşme eğilimi bulunmaktadır. Eğer güçlü bir hükümet ve güçlü bir liderlik olmazsa ulusal birlik ve beraberliğin, hızlı ekonomik ve sosyal değişmenin veya gelişmenin sağlanmasının mümkün olamayacağı inancı vardır. Bu ülkelerde ulusal birliğe ve beraberliğe verilen önem siyasi sistemlerdeki partilerin yarışmacı ve rekabetçi niteliğini zayıflatmakta ve dolayısıyla tek parti egemenliğine veya askeri iktidarlara olan eğilimi kültürel olarak beslemektedir. Siyaset kurumu ve siyasetçiler, sürekli olarak yıpratılmaya çalışılır. Siyasi iktidarlar, genellikle başarısız olurlar bununda nedeni, çözüm bekleyen çok sayıda acil sorunların olması buna karşılık kaynakların yetersizliğidir. Bu durumda yıpranan ya da yıpratılan iktidarlara karşı ordu önemli bir alternatif olarak her zaman potansiyel bir iktidar kaynağıdır (Eryılmaz,2002:126).

Bu ülkelerde bürokrasilerin iktisadi ve sosyal hareketlilik ve ilerlemenin ana kanallarından birini teşkil etmeleridir. Bunun bir çok nedeni vardır. Bunlardan birisi, hükümetin iktisadi gelişme alanındaki merkezi yeridir. Bir başkası, bu ülkelerin pek çoğunda beyaz yakalı işlerin (memuriyet) taşıdığı yüksek toplumsal itibar olup bu itibar siyasi gelişmeyle ve siyasi seçkinlerin toplumsal önlemlerinin artmasıyla daha

(34)

da yükselmiştir. Üçüncü unsur siyasi ve iktisadi modernleşmenin etkileri altında ortaya çıkan ve yöneticilerin halkın yükselme arzularını tatmin etmek ve bu arzuların siyasi bakımdan sakıncalı olmasını önlemek ihtiyacının da bir sonucu olan gittikçe artan yükselme arzularını içine almaktadır. Dördüncü unsur teknik eğitimden farklı olarak edebi derslere ağırlık veren ve iş gücünün yapısıyla meslek seçimi üzerinde belli etkilerde bulunan eğitim sistemidir.( Eisentand,1965:239).

Gelişmekte olan ülke bürokrasilerinin temel özelliği, yerli değil, genellikle gelişmiş bir ülkeden taklit yoluyla alınmış olmasıdır. İster kolini olsun, isterse olmasın bütün gelişmekte olan ülkeler modern batı bürokrasilerinin bazı versiyonlarını bilinçli olarak almaya çalışmışlardır. Genellikle belirli bir ülke yönetimi örnek olarak seçilmekte, diğer ülkelerden de bir takım unsurlar alınmaktadır. Bu bürokrasiler, kalkınma programlarını yürütmek için gerekli olan nitelikli insan gücü sıkıntısı içindedirler. Burada temel sorun, istihdam edilebilir. Genel insan kaynağı sıkıntısı değildir. Örneğin sermaye gibi diğer kaynaklar dikkate alındığında en bol kaynak iş gücüdür. Kırsal ve kentsel alanlarda açık ya da gizli işsizlik kronik bir nitelik göstermektedir. Kamu kurumlarında da aşırı bir personel istihdamı söz konusudur. Gelişmekte olan ülke bürokrasilerinin temel sorunu, teknik liyakati, yönetim kapasitesi ve eğitim düzeyi yüksek olan nitelikli personel eksikliğidir. Bu durum, büyük ölçüde eğitim sisteminin yapısı ve düzeyi ile ilgilidir. Bu ülkelerde, ihtiyaç olmayan alanlarda eğitim görmüş ve dolayısıyla iş arayan çok sayıda “okumuş işsizlerin” bulunması da mümkündür(Eryılmaz,2002:129).

Bu ülkelerin hemen hiç birinde bürokrasi, klasik Weber tipine uygun bir kanuni-rasyonel teşkilat veya tamamıyla tarafsız bir sivil-servis şeklini alamamıştır. Sömürgelikten yeni çıkmış bir çok ülkede özellikle Hindistan ve Gana’da ve daha az bir ölçüde de olsa eskiden veya halen Fransız sömürgesi olan ülkelerde öyle bir hizmet idealinin tavarüs edildiği ve hala kuvvetini koruduğu bir gerçektir. Fakat bu ülkelerde bile bürokrasinin başlıca siyasi tutumunu geniş ölçüde değiştiren olaylar cereyan etmiştir. Bunun gibi, bu bürokrasilerin yapısal özellikleri ve faaliyet tarzları batı modelinden değişen ölçülerde ayrılmaktadır. Bu bürokrasilerin siyasi ve sosyal yönelimlerindeki ilk ve en önemli gelişme, kendi ülkelerindeki siyasi sürece çok

(35)

yakından katılmış olmalarıdır. Bu katılma türlü şekillerde kendisini göstermektedir. Örneğin bu ülkelerin birçoğunda bürokrasi yalnız yasama organı tarafından denetlenen yürütme organının idare kolu olmakla kalmamakla, fakat aynı zamanda bizzat etkili bir yürütme organı veya onun bir parçası durumunda bulunmakta ve siyasi amaçlarla başlıca siyasi direktiflerin tespit, tayin ve icrasında geniş bir rol oynamaktadır. Birçok ülkede bürokrasi yürütme organının başından ayrı olarak, açık siyasi ve idari amaç ve hedefleri tespit edebilen başlıca veya tek organ durumundadır(Eisentand,1965:237).

Bu ülke bürokrasileri üretime ve verimliliğe yönelmiş faaliyetler dışındaki konulara daha çok önem verme eğilimindedirler. Başka bir anlatımla, bürokratik faaliyetlerin çoğu program hedeflerini başarmaktan daha ziyade, başka amaçların gerçekleştirilmesini kanalize edilir. Bu amaçlar, genellikle bürokratların kamunun yararında aykırı olarak kendi özel çıkar ve tercihlerinden (adam kayırma, yolsuzluk, bölgecilik vb.) oluşur. Özellikle bu durum değişim ortamındaki bürokratik davranışlarda egemen olabilmektedir. Aynı zamanda bu ülkelerde kağıt üzerinde yazılanlarla yapılanlar birbirine uymamakta beklenen ile gerçekleşen arasındaki bu farklılık uygulanamayacak yasaları çıkararak, sessizce geçiştirilen personel düzenlemelerini kabul ederek, karar mekanizmasını merkezde sıkı bir kontrole tabi tutarken yönetimde yetki devrine yönelik bir program açıklayarak kısmen maskelemeye çalışılır. Aynı zamanda bu ülkelerdeki bürokrasinin geniş bir icra özerkliğe sahip olması eğilimdedir(Eryılmaz,2002:132).

Gelişmiş ya da gelişmemiş, otoriter veya totaliter olsun dünyanın her yerinde kamu yönetiminde bir bürokratikleşme gözlenmektedir. Demokratik ülkelerde bile bürokratik yapı güçlenmektedir. Önceleri bürokrasinin demokrasi uğruna katlanılması gereken bir kurum olduğu düşünülmesine rağmen daha sonraları, bürokrasinin demokrasiye istila edip yuttuğu yönündeki düşünceler ağırlık kazanmaya başlamıştır. Bu oluşum bir bakıma demokratik hükümetlerin, gelişmiş bir bürokrasi olmadan varlık gösteremeyecekleri anlamına gelmektedir(Mutlusu ve Öner,1999:138).

(36)

İKİNCİ BÖLÜM

ÜLKEMİZDE BÜROKRASİNİN TARİHSEL GELİŞİMİ 2.1. Osmanlı İmparatorluğunda Bürokrasi

Devletin kuruluşundan XV. Yüzyıla kadar birkaç bürodan oluşan Osmanlı bürokratik yapısı, devletin büyüyüp, işlerin çoğalması ve Fatih Sultan Mehmet’in merkeziyetçi çabalarına paralel olarak gelişerek büyümüş, Kanuni Sultan Süleyman döneminde üç ana daireye bağlı 50-60 civarında alt bürodan oluşan büyük bir organizasyon haline gelmişti. Bu üç büyük daireden birincisi yasama ve yürütme görevlerini yerine getiren Divan-ı Hümâyûn’du. İkincisi Maliye ile ilgili işleri yürüten Defterdarlık, üçüncüsü ise tımar sisteminin de idare edildiği yer alan Defterhane-i Amire’ydi. Bu üç daireye bağlı onlarca alt büroda görev yapan memurlar, kendi uzmanlık alanlarına giren faaliyetleri yürütürlerdi (Özdemir,2001:39).

Sosyo-kültürel açıdan olduğu kadar kurumsal teamüller-yapılar ve yönetim kültürü açısından önemli birikimleri devraldığımız Osmanlı devlet geleneğinde başlangıçta bürokrasi oldukça sade bir nitelik göstermiş ve pek çok kamusal hizmet devlet adamlarının konutlarında yerine getirilmiştir. Yükselme döneminde sivil bürokrasi, askeri bürokrasiye oranla ikinci derecede bir yere sahip olmakla birlikte Fatih Sultan Mehmet döneminde bürokrasinin merkez örgütü yapı ve fonksiyon olarak güçlendirilmiş, bu sayede Osmanlı toplumunda padişah ve ona bağlı memurların gücü üzerinde bir başka gücün olmadığı kanıtlanmıştır. (Mutlusu ve Öner, 1999:141). Gerçek manada merkezileşme ve kurumlaşma Fatih Sultan Mehmet döneminden itibaren olmuştur. Fatih, kanunlar, nizamlar koyarak, devleti teşkilatlı, ileri bir devlet haline getirmiştir. Daha sonra 16.yy. kadar bir çok önemli görevi yerine getiren küçük boyutlu da olsa bir kalem personeli ortaya çıkmıştır(Özdemir,2001:40).

Osmanlı bürokratlarına (büro amirlerine) hacegan, memurlara katip denilirdi. Bunlara yardımcı olan ve şakird (çırak) adı verilen görevliler de vardı. Tanzimat öncesi Osmanlı bürokrasisindeki bürolar aynı zamanda kendi memurunu yetiştiren

(37)

birer okul durumundaydılar. Küçük yaşlarda (8-10 yaşlarında) yetenekli çocuklar bürolara şakird (çırak) olarak alınır ve burada kıdemli katiplerden birisinin yanında verilerek, yazı çeşitleri, hesap ve defter tutma yöntemleri öğretilirdi. Şakirdlere ustalaşana kadar yazı yazdırılmaz, defter ve evrakları götürüp getirme işleri yaptırılırdı. Yazı yazabilecek seviyeye gelen şakirde yazdığı kayıtlarda kullanılmak üzere bir mahlas (rumuz) verilirdi(Özdemir,2001:41).

III. Murat dönemine kadar bürokratik sistem nişancının ve reisülküttapın denetimi altında idi. Bürokratlar ilmiyeden yetişmiş bilgili ve yetenekli kişilerdi. 16. yüzyılın ikinci yarısından itibaren profesyonel bürokrasinin gelişmesiyle birlikte, meslekte uzmanlaşma ve öngörülmüş bir mesleki çizgiye bağlı kalma terfi sürecinde ağırlıklı bir rol oynamaya başlamıştı. Bürokratik işlemler kurala bağlanmış ve bürokrasi güçlenmişti. Özellikle Kanuni döneminde Sultan Süleyman’a “Kanuni” lakabını kazandıran ve nişancılık görevinde bulunan Celâlzâde Mustafa, diplomatik usulleri yerleştirip, kanunları sistemleştirmişti. (Özdemir,2001:41).

Osmanlı devletinin yükseldiği yıllarda sivil bürokrasi, yönetici grup içerisinde ikinci planda kalmıştır. Bu dönemde yönetici grupta askerî bürokratlar egemendir. XVI.yüzyılın sonuna kadar süren bu dönemde padişahlık kurumu çok güçlüydü ve bürokrasiyi denetliyordu, yani ona hakimdi. gerileme dönemindeyse söz konusu yapı önemli değişiklikler geçirmiştir. Çeşitli nedenlerle merkezin gelirlerinde düşmeler olmuştur. Bu durumun sonucu olarak doğrudan vergilendirme yerine iltizam sistemi getirilmiştir. Ayrıca merkezde bürokratları yetiştiren eğitim sistemi (Enderun Mektebi) bozulmuştur. Bunlar ve diğer nedenlerden ötürü merkezde oligarşik bir siyasal sistem gelişmiş, siyasal güç, padişah ile asker, dinî ve sivil bürokratlar arasında paylaşılmaya başlanmıştır. Tanzimat döneminden itibaren sivil bürokrasinin, reform hareketlerinin başını çektiği görülür. Sivil bürokrasi bu dönemde padişahlık kurumu karşısında bir ölçüde hareket özgürlüğü kazanmış, bu özgürlüğü kurumlaştırmaya çalışmıştır(Yıldız,2008).

Osmanlı Devleti’nin orta çağı diyebileceğimiz devirde merkezileşmiş birçok kurumlar, daireler ortaya çıkmış ve memur sayısı da artmıştır. Askeri-dini bürokrasinin yanında kalemiyye sınıfının ortaya çıkması bu döneme rastlar. Fatih

(38)

Sultan Mehmet dönemi öncesi, aşiret önderleri, beyler devlet yönetiminde etkili ve itibarlı iken, bu tarihten itibaren devşirmeden yetişen büyük paşalar ve personeli olan vezirler etkili ve itibarlıdır. 17. yy. kadar kalemiyye sınıfı sayı ve önem itibariyle devamlı gelişme göstererek bürokraside ağırlığını artırmıştır(Özdemir,2001:40).

Osmanlı toplumunun çözülme sürecine girmesinden itibaren yaklaşık iki yüz yıl sonra III. Selim tahta çıkmış (1789) ve bu tarihle I. Meşrutiyete kadar uzanan yıllar içinde ise, çözülme sürecini durdurma çabaları sonucu, “Bürokratik Yönetim Geleneği” diye adlandırılan bir siyasal olgu doğmuş ve gelişmiştir. “Bürokratik Yönetim Geleneği” yada “Tarihi Bürokratik İmparatorluk Geleneği” nin hakim olduğu siyasal sistem içinde otonomi kazanması ve bürokrasinin üst kademelerinin ülkenin kaderini tayin edecek siyasal mücadelelerinin odak noktasını oluşturması olarak anlaşılmaktadır. Bu dönemde, bazı alanlarda Avrupa’nın üstünlüğü kabul edilmeye başlanmış ve batıdan önce bazı tekniklerin sonra bazı kurumların aktarılması yoluna gidilmiştir. Bu sürecin etkisiyle lâik kanun ve diğer kuralların egemen olmasıyla değişmesi kaçınılmaz hale gelmiş olan alanları; emredici, daha da kötüsü katı-hürafeci islami geleneklerden kurtarmak ve bu alanlarda yapılacak yeniliklerin modellerini batıdan alabilmek için lâik eğitim gerekli görülerek lâikleşme yolunda önemli adımlar atılmıştır. Lâik bürokratik kurumlar çerçevesinde bürokratik yönetim geleneğinin gelişebilmesi için uygun bir ortam yaratılmıştır (Çevikbaş,1990:169).

Gerileme döneminde güçlü merkeziyetçi yapıda önemli değişmelere uğramıştır. Birbirleriyle bağlantılı çeşitli nedenlerden dolayı merkezin gelirlerinde düşme olmuştur. Bu durumun sonucu olarak doğrudan vergileme yerine iltizam sistemine geçilmiştir. Ayrıca merkezde bürokratlara sağlanan eğitim bozulmuştur. Bunun sonucu olarak merkezde oligarşik bir siyasal sistem gelişmiştir. Siyasal güç padişah ile asker, dini ve sivil bürokratlar arasında paylaşılmaya başlanmıştır. Ayrıca eşraf ve ayan diye anılan yerel seçkinler yerel düzeyde siyasal güce ortak olmuştur(Heper,1984:296). Oysa, merkezi devletle yerel güçler arasında bir iktidar paylaşımı, Osmanlı siyasal düşüncesine çok yabancıydı. Gerçekten, Sultan Mahmut senedi çok isteksizce imzaladı ve merkezi otoriteyi güçlendirir güçlendirmez, ayanın

(39)

özerkliğini ortadan kaldırmakla tereddüt etmedi(Özbudun vd.,1995:4). Bu dönemde özellikle Batı karşısında askeri yenilgilerin devam etmesi üzerine 18. yy. sonunda III.Selim ile başlayan ve 19. yy. II. Mahmut ile devam eden reform hareketlerine girişilmiştir. Bu reform hareketleri başlangıçtaki hedefi, Osmanlı’nın askeri gücünü pekiştirmektir. Ancak çeşitli dinamikler sonucu Tanzimat dönemiyle birlikte sivil bürokrasinin reform hareketlerinin öncülüğünü eline geçireceklerdir (Heper,1984:296).

II. Mahmut döneminin son yılları ve Tanzimat dönemi, tüm Osmanlı kurumlarının yeniden yapılanması çalışmalarıyla geçmiştir. Bugünkü anlamda bakanlıların kurulmaya başlanması, yeniçerilerin ortan kaldırılması, rüşvet yolsuzluklarla mücadele, memurlara nakdi olarak maaş bağlanması, şeyhülislamın bakanlar kuruluna katılması ve dolayısıyla siyasi bir sorumluluk üstlenmesi, vakıfların devletin yakın denetimine alınması, hep II. Mahmut döneminde gerçekleştirilmiştir(Eryılmaz,2002:133).

II. Mahmut bir yandan eyaletler üzerinde merkezi hükümetin kontrolünü genişletmeye gayret ederken, diğer yandan merkezi hükümetin yapı ve kuruluşunda da birçok önemli değişiklik yaptı. Şeyhülislamlık dairesinin (Bab-ı Meşihat veya Fetvahane) kuruluşu, “Ulema”nın devlet dairesi haline sokuluşuna doğru ilk adımdı ki bu, söz konusu kurumun merkeze karşı varolan kısmi bağımsızlığını ortadan kaldırarak, popüler ve etkin gücünün temelini yıktı ve değişikliğe karşı koyma gücünü ciddi olarak zayıflattı. II. Mahmut dönemindeki önemli bir diğer değişiklik de evkafın hükümet kontrolüne alınmasıydı. Bütün bu düzenlemeler sonucunda “Ulema”nın zayıflaması ile geçmişte Ulema’nın tekelinde bulunan- müderrislerin atanması, okulların ve medreselerin denetlenmesi Maarif Nazırlığı’na; yargıçların atanması ve adliye işleri Adliye Nazırlığı’na devredildi. 1835’te klasik dönem Osmanlı bürokrasisinin kurumlarından Kahya’nın ve Reis Efendi’nin daireleri ayrı nazırlıklar haline getirildi ve kendilerine Umur-u Mülkiye (Dahiliye) Nezareti ile u Hariciye Nezareti adları verildi. 1837’de ise, eski defterdarlık dairesi Umur-u Maliye Nezareti adını aldı. Nazırlıkların kUmur-urUmur-ulması, eski kUmur-urUmur-umların yıkılması, yerlerine yabancı kaynaklı haleflerinin gelmesi, bürokrasinin mesleki hüner ve