ANKARA ÜNİVERSİTESİ FEN BİLİMLERİ ENSTİTÜSÜ
DÖNEM PROJESİ
HAZİNE TAŞINMAZLARININ BELEDİYELERE TAHSİSİ, SATIŞI, DEVRİ VE TERKİ İŞLEMLERİ
Hasan Fehmi BOZKURT
GAYRİMENKUL GELİŞTİRME VE YÖNETİMİ ANABİLİM DALI
ANKARA 2019
Her hakkı saklıdır.
i ÖZET
Dönem Projesi
HAZİNE TAŞINMAZLARININ BELEDİYELERE TAHSİSİ, SATIŞI, DEVRİ VE TERKİ İŞLEMLERİ
Hasan Fehmi BOZKURT Ankara Üniversitesi Fen Bilimleri Enstitüsü
Gayrimenkul Geliştirme ve Yönetimi Anabilim Dalı Danışman: Prof. Dr. Ayşegül MENGİ
Devlet (Hazine), Selçuklu ve Osmanlı dönemi toprak rejimi ve 3402 sayılı Kadastro Kanunu uygulamalarından dolayı önemli bir taşınmaz portföyüne sahip bulunmaktadır. Bu nedenle, Hazine taşınmazlarının idaresi Osmanlı İmparatorluğundan günümüz Türkiye’sine devlet idaresinde stratejik bir unsur olarak yer almıştır. Cumhuriyetle birlikte ivme kazanan sanayileşme ve şehirleşme hareketleriyle Hazine taşınmazları yönetiminin önemi daha da artmıştır. Türkiye’de taşınmazların niteliklerine göre çok sayıda kamu kurum ve kuruluşu söz sahibi olmakla birlikte, Hazine taşınmazlarının yönetiminde 178 sayılı Kanun Hükmünde Kararname gereği genel olarak Maliye Bakanlığı (Milli Emlak Genel Müdürlüğü) sorumlu durumundadır. Mülga 1050 sayılı Muhasebei Umumiye Kanunundan sonra yürürlüğe giren 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile Hazine taşınmazları yönetimi anlayışında önemli değişiklikler getirmiştir.
Hazine taşınmazları, kamu kurum ve kuruluşlarına, görmekle yükümlü oldukları hizmetlerin yerine getirilmesi için farklı isimler adı altında kullanımlarına bırakılmaktadır. Bu kapsamda Hazine taşınmazlarının tahsis, devir, terk, satış, kira, irtifak hakkı, trampa ve vergi borcuna karşılık satın alma gibi işlemler yoluyla belediyeler tarafından kullanımları sağlanmaktadır.
Ancak, söz konusu taşınmazların yönetimi sürecinde belediyeler ile Milli Emlak Genel Müdürlüğü arasında gerek taşınmazların amaç dışında kullanılması, gerek atıl bırakılması, gerekse etkin kullanılmaması gibi sebeplerle önemli sorunlar yaşanmaktadır. Bu çalışmada, Hazine taşınmazları yönetiminin bir unsuru olarak belediyelere taşınmaz kullanımının sağlanmasına yönelik yapılan tahsis, satış, devir ve terk işlemlerinin hukuki ve idari boyutları ile yaşanan sorunlar ortaya konulmuş ve çözüm önerileri getirilmeye çalışılmıştır. Konu; hem belediyelerin yapmakla yükümlü oldukları hizmetlerin aksamaması, hem de Hazine taşınmazlarının ve dolayısıyla kamu kaynağının etkin yönetimi açısından önem taşımaktadır.
Sonuç olarak etkin ve verimli bir taşınmaz yönetimi için, yetki ve sorumlulukların net bir şekilde ortaya koyan çerçeve kanunun çıkarılması, buna ilişkin özerk bir yapıya sahip üst kurul şeklinde idari yapılandırılmaya gidilmesi, kurumlar arasında koordinasyon ve işbirliğinin sağlanmasına yönelik bilgi alt yapısının kurulması, Hazine taşınmazlarının yönetimi ile sorumlu kurum ve kuruluşlarda gayrimenkul geliştirme ve yönetimi alanında teknik ve hukuki bilgiye sahip, analitik düşünebilen uzmanlar istihdam edilmesinin uygun olacağı değerlendirilmektedir.
Şubat 2014, 78 sayfa
Anahtar Kelimeler: Kamu malı, taşınmaz, Hazine taşınmazları, satış, devir, tahsis, amaç dışı kullanım ve belediyelere Hazine taşınmazlarının devri.
ii ABSTRACT
Term Project
ALLOCATION, SELL, TRANSFER OPERATIONS OF GOVERNMENT PROPERTIES TO MUNICIPALITIES
Hasan Fehmi BOZKURT Ankara University
Graduate School of Natural and Applied Sciences Department of Real Estate Development and Management
Supervisor: Prof. Dr. Ayşegül MENGİ
The State (Treasury) has an important real estate portfolio due to the Seljuk and Ottoman land regime and the Cadastre Law no. 3402. For this reason, management of government real estates is a strategic issue since Ottoman Empire to today’s Turkey. With the foundation of Republic of Turkey, along with the rapid industrialization and urbanization activities the importance of the management of State real estate has increased more and more. Although in Turkey many of the public institutions have authorities on management in different kinds of state real estates, fundamentally Ministry of Finance (General Directorate of National Property) is the responsible institution for the management of Government real estate portfolio according to the Decree Law of 178. The Law No. 5018 on the Public Financial Management and Control, which came into force after the General Accounting Law No. 1050, introduced significant changes in the understanding of State real estate management.
State real estates are left to public institutions’use under the name of different names in order to perform the services they are obliged to perform. In this context, state real estates are being used by the municipalities via the transactions like allocation, transfer, abandonment, sale, rent, easement, exchange and purchase in return of tax liabilities. In this context, the use of treasury real estate by municipalities is provided through allotment, transfer, abandonment, sale, rent, easement right, exchange and purchase of tax liabilities are ensured by municipalities. However, there are significant problems between the municipalities and the General Directorate of National Real Estate due to reasons such as the use of real estate for out of the allocated purposes, their being left unused and not being used effectively. In this study, the legal and administrative aspects of the transactions like allocation, sale, transfer and abandonment which provides the use of real estate by municipalities as an element of management of State real estates are presented, problems have been put forward and solutions have been proposed. This issue has a vital importance with regard to failure of municipalities’ services and also efficient management of government real estates and public resources accordingly. As a result, for the effective and efficient real estate management, it is considered appropriate to enact the framework law which clearly sets out the powers and responsibilities, to carry out the administrative structure as an autonomous structure, to establish the information infrastructure for coordination and cooperation between the institutions, to employ experts who have analytical thinking and technical and legal knowledge in the field of real estate development and management as well as responsible institutions and organizations.
February 2014, 78 pages
Key Words: Public goods, real estate, state property, selling, transfer, allocation, misuse, and transfer of State property to municipality.
iii
ÖNSÖZ VE TEŞEKKÜR
Çalışmanın konusu noktasında, aynı zamanda görev aldığım Maliye Bakanlığı Milli Emlak Genel Müdürlüğü’nün üstlendiği görevler açısından, yerel yönetimler ve özellikle de belediyeler ile yapılan taşınmaz işlemleri, başta tahsis, devir, terk, satış, trampa gibi işlemler olmak üzere önemli bir yer tutmaktadır. Çalışma hayatı içinde günlük olarak meşgul olunan işlemleri, zamana karşı, iş yoğunluğunun beraberinde getirdiği monotonluğun etkisiyle, rutine karşı körleşme ve eleştirel düşüncenin kaybedilmesi riski her zaman mevcut olmaktadır. Bu riski ortadan kaldırması, teorik ve pratik açıdan vizyon katması açısından hem Ankara Üniversitesi gibi köklü bir eğitim kurumu bünyesinde Gayrimenkul Geliştirme ve Yönetimi Bölümünün kurulmasına hem de bu bölümde yüksek lisans yapmama vesile olan protokolün gerçekleştirmesine aracı olan Milli Emlak Genel Müdürlüğü ve Ankara Üniversitesinin tüm eğitimci ve yöneticilerine teşekkür ederim.
Çalışmam ve yüksek lisans eğitimi boyunca bana önerileri ve ilgisini eksik etmeyip, her konuda destekleyen sayın hocam Prof. Dr. Harun TANRIVERMİŞ (Ankara Üniversitesi Fen Bilimleri Enstitüsü Gayrimenkul Geliştirme ve Yönetimi Anabilim Dalı Başkanı ve Uygulamalı Bilimler Fakültesi Dekanı), dönem projesi çalışmamı yönlendiren bilgi, öneri ve yardımları ile destekleyen danışman hocam Prof. Dr. Ayşegül MENGİ (Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Ernst Reuter İskân ve Şehircilik Araştırma ve Uygulama Merkezi Müdürlüğü) ve Ankara Üniversitesi Fen Bilimleri Enstitüsü Gayrimenkul Geliştirme ve Yönetimi Anabilim Dalı Başkanlığının çok değerli öğretim üyelerine teşekkürlerimi sunarım. Ayrıca, bu uzun maratonda her konuda desteğini esirgemeyen değerli eşime ve çocuklarıma çok teşekkür ederim.
Hasan Fehmi BOZKURT Ankara, Ocak 2014
iv
İÇİNDEKİLER
ÖZET ... i
ABSTRACT ... ii
ÖNSÖZ VE TEŞEKKÜR ... iii
KISALTMALAR DİZİNİ ... vi
ÇİZELGELER DİZİNİ ... vii
1. GİRİŞ ... 1
2. KURAMSAL ÇERÇEVE ... 6
2.1 Devlet Malları ... 6
2.2 Devletin Özel Malları ... 8
2.3 Hazine Taşınmazları ... 9
3. TAHSİS İŞLEMLERİ ... 14
3.1 Tahsis Kavramı, Unsurları ve Yasal Dayanağı ... 14
3.2 Hazine Taşınmazlarının Tahsis Edilmesinde Yetki ... 15
3.3 Tahsis Yapılabilen İdareler ve Öncelik Sırası ... 20
3.4 Tahsis Talebinde Bulunulması ile Hazırlanması Gereken Bilgi ve Belgeler ... 21
3.5 Tahsise Engel Teşkil Eden Sebepler ve Engel Teşkil Etmeyen Şerhler ... 24
3.6 Taleplerin Değerlendirilmesi, Tahsis Süresi ve Diğer Hususlar ... 25
3.7 Taşınmazların Tahsisinin Kaldırılması ... 27
3.8 Yetki Devri ve Taşra Birimlerinin Tahsis Yetkileri ... 28
4. DEVİR VE TERK İŞLEMLERİ ... 32
4.1 Bedelsiz Devir İşlemleri ... 32
4.2 Devir Talebi, Değişikliği ve Devredilen Taşınmazın Geri Alınmasında İstenilen Bilgi ve Belgeler ... 34
4.3 Devredilen Taşınmazların Teslimi ve Geri Almanın Sonuçları ... 35
4.4 2981 Sayılı Kanuna Göre Devir ... 36
4.5 4706 Sayılı Kanunun 5. Maddesine Göre Devir ... 41
4.6 5957 Sayılı Kanuna Göre Devir ... 48
4.7 5366 Sayılı Kanuna Göre Devir ... 49
4.8 5104 Sayılı Kanuna Göre Devir ... 50
4.9 5393 Sayılı Kanuna Göre Tasarrufa Bırakma ... 50
4.10 Belediyeler Tarafından Doldurulan Sahalar Hakkında Yapılacak İşlemler ... 51
4.11 2644 Sayılı Tapu Kanununa Göre Tescil ... 53
v
4.12 3194 Sayılı İmar Kanuna Göre Terk ... 53
5. SATIŞ İŞLEMLERİ ... 61
5.1 Hazineye Ait Taşınmazların Satışı ... 61
5.2 İhale yöntemleri ... 63
5.3 İhale Süreci ... 65
5.4 Tahmin Edilen Bedelin Tespiti ... 66
5.5 İhalenin İlanı ... 66
6. GENEL DEĞERLENDİRME VE SONUÇ ... 71
KAYNAKLAR ... 76
ÖZGEÇMİŞ ... 78
vi
KISALTMALAR DİZİNİ
AB Avrupa Birliği
c. Cilt
DDY Devlet Demir Yolları İşletmesi Genel Müdürlüğü DHTA Devletin Hüküm ve Tasarrufu Altındaki
HTİHY Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkındaki Yönetmelik
KHK Kanun Hükmünde Kararname
KİATTDHY Kamu İdarelerine Ait Taşınmazların Tahsis ve Devri Hakkında Yönetmelik
m. Madde
MEGM Milli Emlak Genel Müdürlüğü
OGM Orman Genel Müdürlüğü
T.C. Türkiye Cumhuriyeti
TKGM Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü
TL Türk Lirası
vii
ÇİZELGELER DİZİNİ
Çizelge 2.1 Hazine adına tescilli taşınmazların iller bazında dağılımı ... 9
Çizelge 2.2 Taşınmazların tiplerine göre dağılımı ... 12
Çizelge 2.3 Hazinenin özel mülkiyetindeki taşınmazların cinslerine göre dağılımı ... 12
Çizelge 2.4 Hazine adına tescilli taşınmazların yıllara göre dağılımı ... 13
1 1. GİRİŞ
Ülkelerin gelişimi açısından üretim faktörlerinin varlığı ve bu faktörlerin nasıl kullanıldığı, gelişmenin boyutu ve sürekliliği açısından önemlidir. Üretim faktörünün bir unsuru olarak araziler/taşınmazlar ise, hem kendine has özellikleri hem de mülkiyetinin dağılımı açısından üretime katkısında farklılıklar göstermektedir. Türkiye gibi gelişmekte olan ülkeler açısından, kamu kaynağının kıt olduğundan hareketle taşınmaz varlığının ekonomiye kazandırılması zorunlu görülmektedir. Diğer yandan 1980’li yıllardan sonra Türk kamu yönetiminde, yeni kamu yönetimi anlayışının etkisi ile yaşanan değişim etkisini yerel yönetimlerin yapılandırılmasında ve hizmet görme anlayışında göstermiştir.
Bu değişim sürecinin temelinde devletin küçültülmesi, piyasaya bırakılabilecek kamu hizmetlerinin piyasa açılması, açılamayacak olan hizmetlerin ise yerel veya bölgesel yönetimlere ya da özerk kuruluşlara devredilmesi, kamu kaynağının etkili, etkin ve verimli yönetilmesi anlayışı hâkim olmaya başlamıştır. Yaşanan değişim baskısı etkisini, Hazine taşınmazlarının yönetimi anlayışında ve mülkiyet yapısı üzerinde göstermiştir.
Cumhuriyet Türkiye’si taşınmaz yönetiminin kaynağını Osmanlı İmparatorluğundan almıştır. Osmanlı toprak rejimi, arazi ile ilgili hüküm ve kararların yanında, devletin yaşam biçimi ve ordu sistemini ortaya koyan bir sistemler bütünüdür. İslâm Hukukunda topraklar, tâbi oldukları hukukî rejim bakımından i) mülk topraklar, ii) mülk olmayan topraklar (miri topraklar)1 olmak üzere ikiye ayrılmaktadır. Mülk topraklar da öşürlü topraklar (arazi-i öşriye)2 ve haraçlı topraklar (araz-i haraciye)3 olmak üzere iki kısma ayrılmaktadır.
1 Miri topraklar (arazi-i miriye): Rakabesi devlete, istifade hakkı da fertlere ait olan arazidir. Bu arazinin çıplak mülkiyeti devletindir. Yalnız, devlet, araziden istifade hakkını tefviz adı verilen bir muamele ile reayaya tevcih etmiştir.
2 Öşürlü topraklar (arazi-i öşriye): Mülkiyeti müslümanlara ait olan ve mahsulünden 1/10’i her sene devlete ödenen topraklardır. Bu topraklar ferdî mülkiyet konusu olan topraklardır. Maliki, bu arazi üzerinde dilediği gibi tasarruf edebilir.
3 Haraçlı topraklar (araz-i haraciye): Harplerde fethedilen ve mülkiyet hakları, aynî bir vergi mukabilinde, eski zilyetlerine bırakılan topraklardır. Bu topraklar da, ferdî mülkiyet rejimine tâbidir. Fetholunan topraklardan bir kısmının sadece zilyetliği, eski maliklerine bırakmış ve kuru mülkiyeti devlete mal edilmiş ve bu nevi topraklar mirî olmuştur.
2
1858 Arazi Kanunnâmesi’nde arazi, tâbi oldukları hukukî rejime göre 5 kısma ayırmaktadır; mülk arazi (arazi-i memluke), vakıf arazi (arazi-i mevkufe), metruk arazi (arazi-i metruke), ölü arazi (arazi-i mevat) ve miri arazi (arazi-i miriye). Kanunname, mülk arazileri de; öşürlü arazi (arazi-i öşriye), haraçlı arazi (arazi-i haraciye), köy ve kasaba dâhilinde olan arsalarla, sükna ve süknanın tamamlayıcısı mahiyetinde olup, yarım dönümü geçmeyen topraklar ile miri araziden ifraz edilip, temlik-i sahih ile fertlere verilen topraklar, olmak üzere dört parçaya ayrılmaktadır.
Osmanlı İmparatorluğu’nda en büyük gelir araziden sağlandığı için Devlet, arazi düzeniyle ilgili kuralları sıkı bir biçimde uygulamıştır. Arazi aynı zamanda askeri kurumlarla da sıkı sıkıya bağlıdır. Tarımla uğraşan halk serbest olarak toprağını eker, Devlet de bunun karşılığında öşür, haraç ve diğer vergileri tahsil eder. Dolayısıyla mülkiyeti Hazineye ait olan taşınmazların idaresi, Osmanlı İmparatorluğu’ndan günümüz Türkiye’sine Devlet idaresinde stratejik ve önemli bir unsur olarak yer almıştır.
Cumhuriyet dönemi ile birlikte ivme kazanan sanayileşme ve şehirleşme hareketi ile Hazine taşınmazları yönetiminin önemi daha da artmıştır. Türkiye Cumhuriyeti Devleti, Osmanlı İmparatorluğu döneminin arazi rejiminin de etkisiyle adet ve yüzölçümü bazında önemli bir gayrimenkul kaynağına sahip bulunmaktadır. Mülkiyeti Hazineye ait taşınmazların sayısı Aralık 2013 tarihi itibarıyla 3.778.883 adet olup, bu taşınmazlar 228.408 km2 yüzölçümüne sahiptir. Yani Türkiye’nin yüzölçümünün yarısına yakın bir kısmını Hazine taşınmazları oluşturmaktadır. Taşıdığı potansiyel dikkate alındığında;
taşınmazların etkin bir şekilde yönetilmesi, kamu kaynaklarının optimal biçimde kullanılması, kamu hizmetlerinin adil bir şekilde sunulması, ilgili kurum bütçesine katkıda bulunulması, yatırımların ve istihdamın teşvik edilmesi, ekonomik kalkınmanın desteklenmesini sağlayabilmelidir.
Hazine taşınmazlarının idaresinden, 178 sayılı Maliye Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname gereğince, Maliye Bakanlığı (Milli Emlak Genel Müdürlüğü, MEGM)4 sorumlu kurum olarak belirlenmiştir. 178 sayılı Kanun Hükmünde
4 Milli Emlak Genel Müdürlüğü, Osmanlı İmparatorluğu döneminde 1908 yılında Emlak-i Emiriye Müdürlüğü olarak Maliye Bakanlığı merkez teşkilatına bağlı daireler arasında yer almıştır. Cumhuriyet
3
Kararnamenin 13’üncü maddesinin (a) ve (b) fıkralarında; “Hazinenin özel mülkiyetinde ve Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki taşınmaz malların yönetimine ilişkin hizmetleri, gerektiğinde diğer kamu kurum ve kuruluşları ile işbirliği yaparak yürütmek ve Hazinenin özel mülkiyetindeki taşınmazların satışı, kiralanması, trampası ve üzerinde sınırlı aynî hak tesisi, Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin kiralanması ve bu yerler için gerekli görülen hallerde kullanma izni verilmesi işlemlerini yapmak” Milli Emlak Genel Müdürlüğü’nün görevleri arasında sayılmıştır.
Kamu taşınmazlarının yönetimine ilişkin 2006 tarihli Kamu İdarelerine Ait Taşınmazların Tahsis ve Devri Hakkında Yönetmelik ile kamu idarelerinin mülkiyetlerindeki taşınmazların birbirlerine bedelsiz olarak tahsis ve devri ile; Hazine’ye ait taşınmazlar ile Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin kamu idarelerine tahsis ve devir işlemlerinin usul ve esaslarını belirlenmiştir. 2007 tarihli Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkında Yönetmelikte ise, Hazine’nin özel mülkiyetindeki taşınmazların satışı, trampası, arsa veya kat karşılığı inşaat yaptırılması, kiraya verilmesi, ön izin verilmesi ve üzerinde irtifak hakkı kurulması, Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin kiraya verilmesi, ön izin ve kullanma izni verilmesi ile ecrimisil ve tahliye işlemlerine ilişkin usul ve esasları düzenlemek amacıyla çıkarılmıştır. Bunların yanı sıra Milli Emlak Genel Müdürlüğü (MEGM)’nce çıkartılan çok sayıda tebliğler ve genelgeler bulunmaktadır.
MEGM’in yanında taşınmazların niteliğine göre farklı kamu kurum ve kuruluşu söz sahibi durumundadır. Bu durum ise yetki çatışması ve yönetim sorununa neden olabilmektedir. Kamuda yeni bir yönetim anlayışını benimseyen 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununda, kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde elde edilmesi ve kullanılması gerektiği belirtilmekte, hesap verebilirliği ve mali saydamlığı sağlamak üzere, kamu mali yönetiminin yapısını ve işleyişini, kamu bütçelerinin hazırlanmasını, uygulanmasını, tüm mali işlemlerin muhasebeleştirilmesini, raporlanmasını ve mali kontrolü düzenleme amacı öngörülmüştür. Bu anlayış
döneminde ise 1927-1929 tarihleri arasında Emlaki Milliye Müdüriyeti olarak adlandırılan Milli Emlak Müdürlüğü, 10.08.1942 tarihli ve 4286 sayılı Kanun ile Milli Emlak Umum Müdürlüğüne dönüştürülmüştür. Daha sonra, 29.05.1946 tarihli ve 4910 sayılı Maliye Bakanlığının Kuruluş ve Görevleri Hakkındaki 2996 sayılı Kanunun Bazı Maddelerinin Değiştirilmesine ve Bu Kanuna Bazı Maddeler Eklenmesine Dair Kanun ile de MEGM olarak yeniden düzenlenmiştir (Anonim 2016a).
4
doğrultusunda, Kanunda kamuya ait olan taşınmazların edinimini, yönetimini ve elden çıkarılmasını düzenlemiş, Hazine taşınmazların yönetiminde MEGM’e yeni görev ve fonksiyonlar yüklenmiştir.
Yerel nitelikteki kamusal hizmetlerin yerine getirilmesinde temel yetkili kurum olmaları açısından belediyelerin ihtiyacı olan taşınmazların temini konusunda Hazine taşınmazları, tahsis, devir, terk ve satış gibi usullerle destek sağlamaktadır. Bu çalışmada, belediyeler özelinde belediyeler tarafından yapılan işlemlerin hukuki ve idari boyutlarını ve yaşanan sorunları ortaya konulmaya ve çözüm önerileri getirilmeye çalışılmıştır.
Gerek belediyelerin yapmakla yükümlü oldukları hizmetlerin aksamaması gerekse Hazine taşınmazlarının etkin yönetimi bakımından, yapılan işlemlerde amaç dışı kullanım, atıl kalma, etkin kullanılmama gibi yaşanan sorunlar, hukuki dayanaklarından da hareketle açıklanmaya ve çözüm yolları sunulmaya çalışılacaktır.
Hazine mülkiyeti ve yönetiminde olan taşınmazlarının idaresinden sorumlu olan MEGM’nün iş ve işlemleri ile uygulamada bu işlemlerin ülke ekonomisine olan etkileri ve özellikle Hazine taşınmazlarının ekonomiye hangi yollarla kazandırılması ve bu yollarla elde edilen gelirler ile görev alanında bulunan ve gelir elde edilmeyen işlemler vasıtasıyla da ülke ekonomisine sağlanan avantajlar birçok çalışmada incelenmiştir (Yalçınkaya ve Kartal 1971, Aliefendioğlu ve Aksu 2017, Çelik 2009, Gülmüş 2011, Kapan 1997, Kırbaş 1988, Kardeş 2006, Kardeş 2010, Söyler 2005, Kurak 2011, Turan ve Kahveci 2011, Turan 2013). Bu çalışmada, Hazine taşınmazları yönetiminin bir unsuru olarak belediyelere taşınmaz kullanımının sağlanmasına yönelik yapılan tahsis, satış, devir ve terk işlemlerinin hukuki ve idari boyutları ile yaşanan sorunlar ortaya konulmuş ve çözüm önerileri getirilmiştir. Diğer bir ifade ile önceki çalışmalardan farklı olarak bu çalışmada, idari kayıtların analizi ve araştırmacının deneyimlerine göre Hazine taşınmazlarının belediyelere devir yöntemleri, başlıca uygulama sorunları ve çözüm önerileri ortaya konulmuştur.
İdari kayıtların analizi ve kaynak araştırmasına dayalı olan bu çalışma altı bölümden oluşmaktadır. Taşınmaz yönetimi hakkında genel bilginin verildiği giriş bölümünden sonra, ikinci bölümde Hazine taşınmazları kavramı açıklanmıştır. Devam eden
5
bölümlerde, belediyelere taşınmaz kullanımındaki tahsis, devir, terk ve satış yöntemleri yasal dayanakları, konu hakkında verilmiş mahkeme kararları ve uygulama ilişkin örneklerle detaylı bir şekilde açıklanmıştır. Çalışma, tahsis, devir, terk ve satış işlemleri ile belediyelerin kullanımına bırakılan Hazine taşınmazların yönetiminde yaşanan sorunlar ve etkin bir taşınmaz yönetimi için getirilen çözüm önerileri ile sonlandırılmıştır.
6 2. KURAMSAL ÇERÇEVE
2.1 Devlet Malları
Türk Hukuk sisteminde kamu mallarını ifade etmek için kullanılan terimlerde birlik bulunmamaktadır. Bu nedenle; kamu hizmetlerinin görülmesinde doğrudan ya da dolaylı olarak kullanılan mallar için devlet malları, devlet emlâki, idare malları, idare emlâki, milli emlâk, kamu malları gibi değişik deyimler kullanılmaktadır (Kardeş 2006). Bu terimlerin yanında; Danıştay, idare hukuku ilkeleri çerçevesinde, kamunun kullanma ve yararlanmasına ait olan veya bu amaca tahsis edilen eşya ve mallarla bir kamu hizmetinin unsuru ve ayrılmaz parçası sayılabilecek olan malları da kamu malı olarak kabul etmektedir.
Devlet malları; kamu malları ve Hazinenin özel malları olarak iki ana gruba ayrılabilir.
Kamu malları da; sahipsiz mallar, orta malları ve hizmet malları şeklinde gruplandırılır.
Sahipsiz mallar herkesin doğrudan doğruya ortak yararlanmasına doğal nitelikleri gereği açık olan mallardır (Kırbaş 1988). Sahipsiz malların ortak kullanımları için tahsis işlemine gerek yoktur. 4721 sayılı Türk Medeni Kanunu’nun5 715. maddesinde yer alan düzenlemede; sahipsiz yerler ile yararı kamuya ait malların Devletin hüküm ve tasarrufu altında (DHTA) olduğu, aksi ispatlanmadıkça, yararı kamuya ait sular ile kayalar, tepeler, dağlar, buzullar gibi tarıma elverişli olmayan yerler ve bunlardan çıkan kaynakların, kimsenin mülkiyetinde olmadığı ve hiçbir şekilde özel mülkiyete konu olamayacağı belirtilmiştir. Söz konusu madde hükmüne göre tarıma elverişli olmayan yerler, kayalar, tepeler, dağlar ve onlardan çıkan kaynaklar sahipsiz mallardır. Ancak sahipsiz mallar söz konusu madde de sayılanlar ile sınırlı değildir. Anayasada kıyılar, ormanlar ile tabii servetler ve kaynaklar da özel mülkiyete konu olmayan DHTA yerlerden sayılmıştır (Kırbaş 1988).
5 T.C. Resmî Gazete, Tarih: 08/12/2001, Sayı: 24607.
7
3402 sayılı Kadastro Kanunu’nun6 16. maddesinin (c) bendine yer alan; “Devletin hüküm ve tasarrufu altında bulunan kayalar, tepeler, dağlar (bunlardan çıkan kaynaklar) gibi tarıma elverişli olmayan sahipsiz yerler ile deniz, göl, nehir gibi genel sular tescil ve sınırlandırmaya tabi değildir, istisnalar saklıdır” hükmü de 4721 Sayılı Kanunun 715.
maddesindeki ifadeyi tekrarlamaktadır. 3402 Sayılı Kanunun 18. maddesinde ise, söz konusu yerlerin hangi durumlarda tescile tabi olabilecekleri düzenlenmiş ve “yukarıdaki maddelerin hükümleri dışında kalan ve tescile tabi bulunan taşınmazlar ile tarım alanına dönüştürülmesi veya ekonomik yarar sağlanması mümkün olan yerler Hazine adına tespit olunur” hükmüne yer vermiştir.
Kamu mallarından bir diğeri olan orta malları, 4721 Sayılı Kanunun 715. maddesinde yararı kamuya ait olan mallar şeklinde ifade edilmiş ve DHTA oldukları belirtilmiştir.
Orta malları, Devlet tarafından herkesin veya bir kısım halkın yararlanmasına tahsis edilen ya da kadimden beri kamunun ortak olarak yararlanmasına bırakılmış olan mallardır. Bunlar; mera, yaylak, kışlak, otlak, harman yeri, panayır yeri, yol, köprü, meydan, sıvat yeri, yunak, eyrek yeri gibi paralı ve parasız olarak kamunun yararlanmasına tahsis edilen yerlerdir. Söz konusu yerler ya kadimden beri insanlarca ortak olarak kullanılmış ya da ilgili idare tarafından toplumun kullanımına tahsis edilmiştir. Orta mallar tapu siciline kaydedilmezler, bu malların kaydına ilişkin özel siciller tutulur.
Kamu mallarından üçüncüsü olan hizmet malları, bir kamu hizmetine, o hizmetin unsurunu oluşturacak biçimde bağlanmış taşınmazlardır (Aydınlı 1992). 3402 Sayılı Kanunun 16. maddesinin (a) bendinde; kamu hizmetinde kullanılan, bütçelerinden ayrılan ödenek veya yardımlarla yapılan resmi bina ve tesisler, (hükümet, belediye, karakol, okul binaları, köy odası, hastane veya diğer sağlık tesisleri, kütüphane, kitaplık, namazgah, cami, genel mezarlık, çeşme, kuyular, yunak ile kapanmış olan yollar, meydanlar, pazar yerleri, parklar ve bahçeler ve boşluklar ve benzeri hizmet malları) kayıt, belge veya özel kanunlarına göre Hazine, kamu kurum ve kuruluşları, il, belediye, köy veya mahalli idare birlikleri tüzel kişiliği adlarına tespit olunur, denilmektedir. Hizmet mallarını diğer kamu
6 T.C. Resmî Gazete Tarih: 09/07/1987 Sayı: 19512.
8
mallarından ayıran temel özellik tapu siciline kaydedilebilmeleridir. Kamu malları, kamu malına zarar verenlere daha fazla ceza verilmesi, vergi, resim ve harçtan muaf tutulması gibi özelliklerinden dolayı özel mallara göre daha ayrıcalıklı bir korumaya tabi tutulmuşlardır. Bu açıdan kamu mallarının özelliklerini aşağıdaki başlıklar halinde sıralanabilir:
- Kamu malları, hizmet malları dışında tapuya tescil edilmezler,
- Kanunlardaki özel düzenlemeler ile kamu malı niteliğini kaybetmedikleri sürece özel mülkiyete konu olamazlar,
- Medeni hukuk tasarrufunda bulunulamazlar, - Kamulaştırılamazlar,
- 2004 sayılı İcra ve İflas Kanunu gereğince haczedilemezler,
- Devir ve ferağ edilemezler (hizmet malları, kamu hizmetini yürütecek başka bir kamu tüzel kişisine devir ve ferağ edilebilir),
- Kazandırıcı zaman aşımı yoluyla edinilemezler.
2.2 Devletin Özel Malları
Devletin özel malları, kamu hizmetlerinin görülmesinde sağladıkları gelirle kamu malları gibi doğrudan değil dolaylı olarak katkı sağlayan mallar olarak tanımlanmaktadır.
Devletin özel malları kamu kurum ve kuruluşlarının tamamının sahip oldukları malları ifade eder. Devlet kavramı burada geniş anlamıyla kullanılmaktadır. Hazinenin özel mülkiyetindeki taşınmazlar kavramı ise Devletin özel malları kavramından daha dar kapsamlıdır. Hazinenin özel mülkiyetindeki mallar kavramı mülga 1050 sayılı Muhasebe- i Umumiye Kanunu’nun 23. maddesi gereğince genel bütçeli kuruluşların sahip olduğu malları ifade etmek üzere kullanılmaktadır (Kapan 1997).
Devletin özel malları ile kamu mallarını ayırt edebilmek konusundaki en önemli kıstas, özel malların bir kamu hizmetine tahsis edilmemiş olmasıdır. Yani özel mülkiyete tabi bir taşınmaz kamu hizmetine tahsis edilirse Devletin özel malı olmaktan çıkmakta ve kamu malları arasında bulunan hizmet malına dönüşmektedir. Aynı şekilde hizmet malı da kamu hizmetine olan tahsisinin kaldırılmasıyla Devletin özel malı haline gelir.
9
Özellikle Devlet anlayışında meydana gelen değişiklikler ve diğer etkenler sonucunda, devletin sosyoekonomik yaşama müdahale etme gereğinin artması kamu harcamalarında görülen artışla birlikte Devletin mal sahibi olma gereksinimi de artmıştır. Devletin özel malları ile kamu malları farklı hukuki düzenlemelere tabi tutulmuşlardır.
2.3 Hazine Taşınmazları
Hazine taşınmazı, Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkındaki Yönetmeliğin7 (HTİHY) 4. maddesinde tanımlanmaktadır. Buna göre Hazine taşınmazı, Hazinenin özel mülkiyetindeki taşınmazlar ile DHTA yerler olarak ifade edilmiştir. Devletin hüküm ve tasarrufu alındaki taşınmazların ise tapu siciline kayıtları bulunmamaktadır.
Tapuda Hazine adına tescil edilen taşınmazların yüzölçümleri, illerin yüzölçümlerine oranladığında % 5,81 ile % 75,04 arasında değiştiği görülmektedir (Çizelge 2.1). Bu oranlar açısından bakıldığında, Hazine taşınmazlarının Türkiye ekonomisi açısından önemi ortaya çıkmaktadır.
Çizelge 2.1 Hazine adına tescilli taşınmazların iller bazında dağılımı (Anonim 2014a)
S.No İl Adı Taşınmaz Adedi
Hazine Yüzölçümü
(m²) İl Yüzölçümü (m²)
Hazine Yüzölçümünün İl Yüzölçümüne
Oranı (%)
1 Adana 80.565 6.942.868.661 14.720.000.000 47,17
2 Adıyaman 41.095 3.050.537.373 7.644.000.000 39,91
3 Afyonkarahisar 73.064 3.339.012.451 14.808.000.000 22,55
4 0Ağrı 26.070 667.073.774 11.488.000.000 5,81
5 Amasya 20.092 635.840.782 5.730.000.000 11,1
6 Ankara 98.771 5.548.116.344 26.506.000.000 20,93
7 Antalya 161.400 8.629.080.390 22.260.000.000 38,76
8 Artvin 19.462 3.310.373.953 8.210.000.000 40,32
9 Aydın 36.964 1.471.476.383 8.319.000.000 17,69
10 Balıkesir 123.059 8.024.125.321 15.119.000.000 53,07
11 Bilecik 25.455 1.391.211.795 4.527.000.000 30,73
12 Bingöl 27.067 2.224.413.625 8.911.000.000 24,96
13 Bitlis 18.991 1.202.672.477 6.665.000.000 18,04
14 Bolu 25.011 2.877.027.576 11.200.000.000 25,69
7 T.C. Resmî Gazete Tarih: 19/06/2007 Sayı: 26557.
10
Çizelge 2.1 Hazine adına tescilli taşınmazların iller bazında dağılımı (Anonim 2014a) (devam)
S.No İl Adı Taşınmaz Adedi
Hazine Yüzölçümü
(m²) İl Yüzölçümü (m²)
Hazine Yüzölçümünün İl Yüzölçümüne
Oranı (%)
15 Burdur 40.795 2.280.321.552 7.461.000.000 30,56
16 Bursa 65.915 3.134.919.701 11.236.000.000 27,9
17 Çanakkale 45.708 3.098.323.831 10.347.000.000 29,94
18 Çankırı 24.088 2.204.931.889 8.027.000.000 27,47
19 Çorum 54.922 3.302.935.839 13.271.000.000 24,89
20 Denizli 57.543 3.351.411.616 12.369.000.000 27,1
21 Diyarbakır 30.939 1.977.939.718 15.400.000.000 12,84
22 Edirne 29.166 782.300.407 6.275.000.000 12,47
23 Elazığ 66.292 2.854.677.994 5.660.000.000 50,44
24 Erzincan 37.569 2.961.546.501 12.165.000.000 24,34
25 Erzurum 69.697 4.393.506.502 26.582.000.000 16,53
26 Eskişehir 50.692 2.915.280.195 13.781.000.000 21,15
27 Gaziantep 23.244 965.751.325 6.704.000.000 14,41
28 Giresun 19.988 2.662.666.984 7.644.000.000 34,83
29 Gümüşhane 24.092 3.063.687.562 7.237.000.000 42,33
30 Hakkâri 6.237 464.305.014 7.393.000.000 6,28
31 Hatay 25.937 806.459.525 5.859.000.000 13,76
32 Isparta 22.657 2.895.709.447 9.262.000.000 31,26
33 Mersin 108.706 5.677.431.227 16.187.000.000 35,07
34 İstanbul 132.788 2.328.437.309 5.278.000.000 44,12
35 İzmir 94.209 4.426.810.033 12.762.000.000 34,69
36 Kars 55.082 1.483.390.527 8.063.000.000 18,4
37 Kastamonu 54.387 8.776.653.840 13.699.000.000 64,07
38 Kayseri 94.091 3.624.639.209 17.140.000.000 21,15
39 Kırklareli 43.624 2.958.944.411 6.550.000.000 45,17
40 Kırşehir 27.498 702.191.763 6.665.000.000 10,54
41 Kocaeli 44.522 4.085.812.843 3.578.000.000 114,19
42 Konya 147.983 8.747.976.682 41.464.000.000 21,1
43 Kütahya 65.536 4.848.597.635 12.083.000.000 40,13
44 Malatya 45.879 3.279.757.893 6.563.000.000 49,97
45 Manisa 44.927 3.120.487.274 13.785.000.000 22,64
46 Kahramanmaraş 85.521 8.787.662.244 15.563.000.000 56,47
47 Mardin 24.017 1.873.690.684 8.881.000.000 21,1
48 Muğla 103.353 4.319.187.731 13.247.000.000 32,61
49 Muş 33.567 854.712.525 8.713.000.000 9,81
50 Nevşehir 37.058 531.248.602 5.660.000.000 9,39
51 Niğde 27.309 1.703.024.512 8.063.000.000 21,12
52 Ordu 35.059 1.844.357.227 6.563.000.000 28,1
53 Rize 7.442 1.257.051.491 4.328.000.000 29,04
54 Sakarya 75.025 1.708.687.636 5.015.000.000 34,07
55 Samsun 106.336 3.050.638.493 10.296.000.000 29,63
56 Siirt 11.810 1.275.747.764 6.109.000.000 20,88
11
Çizelge 2.1 Hazine adına tescilli taşınmazların iller bazında dağılımı (Anonim 2014a) (devam)
S.No İl Adı Taşınmaz Adedi
Hazine Yüzölçümü
(m²) İl Yüzölçümü (m²)
Hazine Yüzölçümünün İl Yüzölçümüne
Oranı (%)
57 Sinop 38.866 1.724.476.988 6.109.000.000 28,23
58 Sivas 127.736 11.087.901.298 29.515.000.000 37,57
59 Tekirdağ 21.733 620.384.822 6.469.000.000 9,59
60 Tokat 56.565 3.640.100.396 10.470.000.000 34,77
61 Trabzon 16.308 1.202.584.691 4.938.000.000 24,35
62 Tunceli 11.738 994.913.083 8.676.000.000 11,47
63 Şanlıurfa 47.516 2.275.746.375 19.615.000.000 11,6
64 Uşak 29.100 1.608.854.362 5.580.000.000 28,83
65 Van 38.886 1.698.941.386 21.823.000.000 7,79
66 Yozgat 57.938 3.864.824.176 14.037.000.000 27,53
67 Zonguldak 39.557 1.590.869.546 3.846.000.000 41,36
68 Aksaray 38.712 599.116.962 7.855.000.000 7,63
69 Bayburt 8.703 594.118.768 3.917.000.000 15,17
70 Karaman 33.679 2.691.004.263 9.393.000.000 28,65
71 Kırıkkale 23.647 535.138.052 4.519.000.000 11,84
72 Batman 18.927 2.299.863.773 4.938.000.000 46,57
73 Şırnak 7.448 896.199.013 10.470.000.000 8,56
74 Bartın 11.872 874.539.612 2.140.000.000 40,87
75 Ardahan 15.463 730.839.742 7.855.000.000 9,3
76 Iğdır 21.635 1.010.265.082 3.701.000.000 27,3
77 Yalova 8.865 183.217.489 845.000.000 21,68
78 Karabük 29.717 3.123.871.925 4.163.000.000 75,04
79 Kilis 4.778 100.886.835 9.393.000.000 1,07
80 Osmaniye 21.164 1.080.088.570 3.767.000.000 28,67
81 Düzce 20.845 878.425.371 2.593.000.000 33,88
TOPLAM 3.729.674 220.604.818.639 815.662.000.000 27,05
Hazine taşınmazları, tipleri (tescilli, DHTA ve ilişikli) açısından ayırıma tabi tutulduğunda ise taşınmazların % 93,18’inin tescilli taşınmazlar olduğu görülmektedir.
Hazine ile ilişikli olan, yani mülkiyeti davalı olması ya da farklı amaçlarla kamunun kullanımında olan taşınmazlar ise 100.244 adet ile %2,56’lık bir kısmını oluşturmaktadır.
Yüzölçümü bakımından da benzer dağılımlar görülmektedir. DHTA oranlarının adete göre biraz arttığı, toplam içindeki oranının %4,71’e yükseldiği dikkati çekmektedir (Çizelge 2.2).
12
Çizelge 2.2 Taşınmazların tiplerine göre dağılımı (Anonim 2014a)
Taşınmazın Tipi Adedi
Toplam Adet İçindeki Payı
(%)
Yüzölçümü Toplamı (m2)
Toplam Yüzölçümüne
Oranı (%)
Tescilli 3.729.674 95,31 220.604.818.639,15 93,18
DHTA 83.341 2,13 11.147.932.740,95 4,71
Hazine İle İlişikli 100.244 2,56 4.990.486.545,54 2,11
TOPLAM 3.913.259 100 236.743.237.925,64 100
Hazine adına tescilli taşınmazların cinslerine göre yüzölçümü bazında dağılımına bakıldığında % 74,11 ile en büyük payı orman alanların aldığı görülmektedir. Ancak adet bazında %11.22’lik bir orana sahiptir. Ormanları, araziler (%14.46), tarla (%7,85), orta malları (%1,69) ve arsa (%0,74) takip etmektedir. Adet bazında bakıldığında ise sıralama değişmektedir. İlk sırada tarla (%38,48) yer almaktadır. Tarlayı, arazi (%23,61), arsa (11,23), bağ-bahçe (11,23) gibi ekonomik olarak katma değeri yüksek olan kullanımlar olduğu dikkati çekmektedir (Çizelge 2.3).
Çizelge 2.3 Hazinenin özel mülkiyetindeki taşınmazların cinslerine göre dağılımı (Anonim 2014a)
Cins Adı Adet Oranı
(%)
Yüzölçümü
(m²) Oranı
(%)
Arsa 418.786 11,23 1.635.646.925 0,74
Arazi 880.729 23,61 31.900.818.085 14,46
Bağ-Bahçe 240.607 6,45 873.105.124 0,4
Tarla 1.435.218 38,48 17.319.325.433 7,85
Orman 418.341 11,22 163.495.990.785 74,11
Orta Malları 93.327 2,5 3.720.878.991 1,69
Su ve Su Ürünü Alanları 87.339 2,34 583.333.167 0,26
Maden ve Ocak Alanları 1.155 0,03 107.337.703 0,05
Kıyı ve Dolgu Alanları 613 0,02 5.643.797 0
Boşluk 1.854 0,05 90.213.996 0,04
Tarihi ve Kültürel Alanlar 3.912 0,1 83.556.119 0,04
Bina 146.914 3,94 779.227.302 0,35
Diğer 879 0,02 9.741.213 0
TOPLAM 3.729.674 100 220.604.818.639 100
13
Yıllar itibarıyla Hazine adına tescil edilen taşınmazlar, başta kadastro ve yeni tescil işlemleri olmak üzere çeşitli nedenlerle artış göstermektedir (Çizelge 2.4).
Çizelge 2.4 Hazine adına tescilli taşınmazların yıllara göre dağılımı (Anonim 2014a)
Yıllar Adet Yüzölçümü (m2)
Önceki Yıla Göre Adet Artış
Oranı (%)
Önceki Yıla Göre Yüzölçümü
Artış Oranı (%)
2003 1.917.209 109.108.840.384,17 0 0
2004 1.977.115 113.218.619.859,34 3,12 3,77
2005 2.060.366 118.439.973.893,18 4,21 4,61
2006 2.182.436 117.708.141.579,83 5,92 -0,62
2007 2.567.801 135.993.938.435,10 17,66 15,53
2008 2.847.854 154.367.920.629,45 10,91 13,51
2009 3.110.357 175.373.961.741,00 9,22 13,61
2010 3.433.651 191.672.103.695,00 10,39 9,29
2011 3.679.061 207.087.675.746,53 7,15 8,04
2012 3.729.674 220.604.818.639,15 1,38 6,53
14 3. TAHSİS İŞLEMLERİ
3.1 Tahsis Kavramı, Unsurları ve Yasal Dayanağı
1926 yılından önce çıkarılan kanunlarda tahsis, Hazineye ait bir taşınmazın gerçek, kamu ve özel hukuk tüzel kişilerine ayrılması veya tasarruflarına bırakılması anlamında kullanılmıştır. Bu ayırma ve tasarrufa bırakma işlemi kamu tüzel kişilerine yapılmış ise, tahsisin “bedelsiz” veya “kirasız” olacağı ayrıca belirtilmiştir. Bugünkü anlamına yakın biçimde ise tahsis, mülga 1050 Sayılı Kanunun 23. maddesinde kullanılmıştır. Bu maddeye göre Devlete ait bütün taşınmazlar tapuda Hazine adına kaydedilir, Maliye Bakanlığınca idare edilir ve bunlardan genel bütçeli kuruluşlara tahsisi gerekenler o kuruluşa, kullandıkları sürece kirasız olarak verilebilir. Yani tahsis Hazinenin özel mülkiyetinde bulunan bir taşınmazın, mülkiyeti Hazine’de kalmak, kira istenmemek ve kamu hizmetlerinde kullanılmak üzere, Maliye Bakanlığınca, genel bütçeli bir kuruluşun tasarrufuna bırakılmasıdır. Ayrıca, genel bütçeli kuruluşlar dışındaki kamu tüzel kişilerinin kuruluş ve görevleri ile ilgili kanunlarda da Hazine taşınmazlarının tahsis edilmesine dair hükümlere yer verilmiş ve tahsis kelimesi aynı anlamda kullanılmıştır.
Yerel yönetimlere ve dolayısıyla belediyelere bu özel kanunlar gereği taşınmaz tahsisi yapılabilmektedir.
Kamu İdarelerine Ait Taşınmazların Tahsis ve Devri Hakkında Yönetmelik (KİATTDHY)’in8 3(ğ) bendinde de tahsis, mülkiyeti kendilerinde kalması koşuluyla kamu idarelerince, kanunlarında belirtilen kamu hizmetlerinin yerine getirilebilmesi amacıyla mülkiyetlerindeki taşınmazların, birbirlerine veya köy tüzel kişiliklerine;
Hazineye ait taşınmazlar ile DHTA yerlerin ise, Maliye Bakanlığınca hizmetin devamı süresince kamu idarelerinin veya köy tüzel kişiliklerinin bedelsiz olarak kullanımına bırakılmasıdır. Bu durumda tahsisin unsurları; kamu idarelerinin mülkiyetindeki taşınmazların mülkiyet devri olmaksızın birbirlerine veya köy tüzel kişiliklerine kullandırılması, kamu idarelerinin kanunlarında belirtilen kamu hizmetlerinin yerine getirilmesidir. Hazinenin özel mülkiyetindeki taşınmazlar ile DHTA yerleri tahsis etmeye
8 T.C. Resmî Gazete Tarih: 02.10.2006 Sayı: 26307.
15
Maliye Bakanlığı yetkilidir. Tahsis işlemi hizmetin devamı boyunca sürer ve tahsis yapılan idareden tahsis amacına uygun kullanım nedeniyle bir bedel alınmamaktadır.
Tahsis işlemi, yasal dayanağını 5018 Sayılı Kanunu9 47. maddesinden almaktadır. 47.
maddeye göre; kamu idareleri, kanunlarında belirtilen kamu hizmetlerini yerine getirebilmek için mülkiyetlerindeki taşınmazlarla DHTA yerleri, birbirlerine ve köy tüzel kişiliklerine bedelsiz olarak tahsis edebilirler ancak, tahsis edilen taşınmaz, amaç dışı kullanılamamaktadır. Hazinenin özel mülkiyetindeki taşınmazlarla DHTA yerleri tahsis etmeye, kamu ihtiyaçları için gerekli olmayanların tahsisini kaldırmaya Maliye Bakanlığı; diğer taşınmazları tahsis etmeye ve tahsisini kaldırmaya ise maliki kamu idaresi yetkilidir. Bu maddenin uygulanmasına ilişkin usul ve esaslar Maliye Bakanlığı tarafından çıkarılacak yönetmelikle belirlenmektedir. Dolayısıyla gerek 5018 Sayılı Kanun ve gerekse KİATTDHY’de tanımını bulan tahsis kavramıyla, kamu idarelerinin birbirlerine nasıl taşınmaz tahsis edeceği, dolayısıyla belediyelere ne şekil ve şartlarda taşınmaz tahsisi yapılacağının yasal çerçevesi net olarak çizilmiş olmaktadır.
3.2 Hazine Taşınmazlarının Tahsis Edilmesinde Yetki
Hazine taşınmazlarının tahsisi işlemlerine ilişkin genel görev ve yetki, 178 Sayılı KHK’nın 13. maddesinin (d) bendi uyarınca MEGM’e verilmiştir. Söz konusu madde hükmünde; Hazinenin özel mülkiyetinde veya Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerden kamu hizmeti için kullanılması gerekli olanları; genel, katma ve özel bütçeli idarelere tahsis etmek ve tahsis amacının ortadan kalkması veya amaç dışı kullanılması halinde tahsisi kaldırmak; tahsisi kaldırılan taşınmazlar üzerinde Hazine dışındaki kamu kurum ve kuruluşlarına ait yapı ve tesisleri tasfiye etmek, tasfiyeye ilişkin esas ve usulleri belirlemek MEGM’nün görevleri arasında sayılmıştır. KİATTDHY’nin 4. maddesinde;
Hazineye ait taşınmazlar ile DHTA yerlerin tahsis yetkisi özel bir hüküm olmadıkça Bakanlık ve taşra birimlerine ait olduğu düzenlenmiştir. Öte yandan; aynı maddenin 5.
bendinde ilgili kanunlarında tahsis yetkisine ilişkin özel hüküm bulunduğu hallerde tahsis işlemi, yetki verilen kurum, kuruluş veya kamu idaresi tarafından yapılacağı
9 T.C. Resmî Gazete Tarih: 24/12/2003 Sayı: 25326.
16
düzenlenmiştir. Bu doğrultuda tahsis işlemi için özel kanunları ile farklı kurumlara tahsis yetkisi verilen durumlar mevcuttur.
Bakanlar Kurulu’nun tahsis yetkisine bakıldığında ise; bu yetkinin aşağıda belirtilen 3 ayrı kanunda yer aldığı görülmektedir:
1) 3653 sayılı Yalova Termal Kaplıcalarının İdaresi ve İşletilmesi Hakkında Kanun’un10 1. maddesinde; Yalova İli dâhilinde olup Bakanlar Kurulu’nca onaylanmış haritasında gösterilen sınır içindeki Devlete ait sıcak ve soğuk su kaynakları ile kaplıcaların ve bunlara ait binaların, kaplıcalar tesisatının ve arazinin değerlendirilmesi, intifa ve idaresi Sağlık Bakanlığı’na devredildiği, Yalova Termal kaplıcaları, Bakanlıkça teşekkül ettirilecek İşletme İdaresi marifetiyle veya usul ve esasları Maliye ve Sağlık Bakanlıklarınca müştereken çıkarılacak olan yönetmelikle belirlenmek kaydıyla gerçek kişilere veya özel hukuk tüzel kişilerine kiralanmak ya da restore et-işlet-devret usulü ile devredilmek suretiyle işletilebileceği, icabında harita haricinde kalan ve Devlete ait bulunan araziden lüzum görülecek kısımlar dahi İcra Vekilleri Heyeti kararı ile buna ilave edilebileceği düzenlenmiştir. Kanunun birinci maddesinde geçen devir, tahsis anlamında kullanılmıştır (Kardeş 2006).
2) 3796 sayılı İstanbul Kentinde Yapılacak Olimpiyat Oyunları Kanununun11 Arsa Tahsisi başlığını taşıyan 9. maddesinde de; olimpiyat köyünün düzenlenmesi için Hazırlık ve Düzenleme Kurulunun öngördüğü arazinin Bakanlar Kurulu Kararıyla, İstanbul Büyükşehir Belediyesi, Hazine veya İstanbul Özel İdare Müdürlüğünce Gençlik ve Spor Genel Müdürlüğüne12 tahsis edilebileceği düzenlenmek suretiyle Bakanlar Kuruluna yetki verilmiştir.
10 T.C. Resmî Gazete, Tarih: 04/07/1939, Sayı: 4249.
11 T.C. Resmî Gazete, Tarih: 05/05/1992, Sayı: 21219.
12 08/06/2011 tarihli ve 27958 Sayılı Mükerrer Resmî Gazetede yayımlanan 638 Sayılı KHK’nın 31.
maddesine göre mevzuatta Gençlik ve Spor Genel Müdürlüğüne yapılan atıflar Spor Genel Müdürlüğüne yapılmış sayılmıştır.
17
3) 4706 sayılı Hazineye Ait Taşınmaz Malların Değerlendirilmesi ve Katma Değer Vergisi Kanununda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun13 uyarınca mülkiyeti Hazineye veya kamu idarelerine ait olan taşınmazlardan bir kamu idaresine tahsisli olan ancak başka bir kamu idaresince kamu hizmetlerinin yerine getirilmesi için ihtiyaç duyulan taşınmazlardan fiilen kamu hizmetlerinde kullanılanlar dâhil olmak üzere, hangi kamu idaresinin taşınmaza daha çok ihtiyacının olduğunun belirlenmesi ve bunların tahsislerinin kaldırılarak ihtiyacı olan kamu idaresine tahsisi konusundaki idari uyuşmazlıklarda nihai karar vermeye, Bakanlığın teklifi üzerine Bakanlar Kurulunun yetkili olduğu düzenlenmiştir.
Bakanlar Kurulu’nun kullandığı diğer tahsis yetkilerinden farklı olarak, 4706 Sayılı Kanun ile getirilen yetki ile Maliye Bakanlığı, kamu kurumlarının talepleri karşısında yaşadığı sorunu çözmeye çalışmıştır. Çünkü herhangi bir kamu kurumu bir başka kamu kurumuna tahsisli taşınmazı kendisinin ihtiyaçlarını daha gerekli olduğunu gerekçe göstererek talep edebilmekte, kamu kurumları arasındaki yazışma ve koordinasyonu Maliye Bakanlığı yürütmek durumunda kalmakta, bu da kurumlar arasında önemli çekişmelerin yaşanmasına, kurumsal taassup örneklerinin sergilenmesine sebep olmaktadır. Dolayısıyla söz konusu düzenlemeyle Bakanlar Kurulu düzeyinde karar verilmesi sağlanarak sorun çözüme kavuşturulmuştur.
Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı’nın tahsis yetkisi ise 4342 sayılı Mera Kanunu’nun14 6. maddesine dayanmaktadır. Söz konusu maddenin 1. fıkrasında: mera, yaylak ve kışlakların tespit, tahdit ve tahsisi Tarım ve Köyişleri Bakanlığınca15 yapılacağı, bu amaçla valinin görevlendireceği bir vali yardımcısı başkanlığında bir komisyon kurulacağı düzenlenmiştir. Kanunun 5. maddesine göre de komisyonca tespit edilecek ihtiyaca göre madde hükmünde belirtilen yerler mera, yaylak ve kışlak olarak, köylere veya belediyelere tahsis edilebilecektir. Söz konusu madde hükmüne göre bu yerler; kadimden beri mera, yaylak ve kışlak olarak kullanılan yerler ile aynı amaçla
13 T.C. Resmî Gazete, Tarih: 18/07/2001, Sayı: 24466.
14 T.C. Resmî Gazete, Tarih: 28/02/1998, Sayı: 23272.
1508/06/2011 tarihli ve 27958 Sayılı Mükerrer Resmî Gazetede yayımlanan 639 Sayılı KHK’nın 32.
maddesine göre mevzuatta Tarım ve Köyişleri Bakanlığına yapılan atıflar Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığına yapılmış sayılmıştır.
18
kullanılmak üzere köy veya belediyelere tahsis ya da terk edilen yerler, DHTA veya Hazinenin mülkiyetinde bulunan arazilerden etüt sonucu mera, yaylak ve kışlak olarak yararlanılabileceği anlaşılan yerler, mera, yaylak ve kışlak olarak kullanılmak amacıyla kamulaştırılacak yerler ve tapu kayıtlarında mera, yaylak ve kışlak olarak görülen ve halen işgal edilen yerlerdir.
7269 sayılı Umumi Hayata Müessir Afetler Dolayısıyla Alınacak Tedbirlerle Yapılacak Yardımlara Dair Kanunun16 Ek 10. maddesinin birinci fıkrasında Orman Bakanlığınca17, bilim ve fen bakımından orman olarak muhafazasında hiçbir yarar görülmeyen ve tarım alanına dönüştürülmesi de mümkün olmayan orman sınırları dışına çıkarılmış ve çıkarılacak alanlar, genel hayatı etkileyen doğal afet yerlerinde afete maruz kalan kamu kurum ve kuruluşları ile diğer afetzedelerin iskanlarını temin için Bayındırlık ve İskan Bakanlığına18 devredilebileceği, devredilen bu yerler üzerinde 2924 sayılı Orman Köylülerinin Kalkınmalarının Desteklenmesi Hakkında Kanun hükümlerine göre hak sahibi statüsünde kişiler bulunması halinde bu hak sahiplerine ait yerlerin Bayındırlık ve İskan Bakanlığınca bedeli Afetler Fonundan karşılanmak üzere kamulaştırılabileceği düzenlenmiştir. Aynı maddenin 5. fıkrasında ise; 6831 sayılı Orman Kanununun19 17.
maddesinin 3. fıkrası hükümlerine göre, devlet ormanları, kamu yararı gözetilerek afet bölgesinde bulunan kamu kurum ve kuruluşları ile doğal afete maruz kalan afetzedelerin iskânının temini için Bayındırlık ve İskan Bakanlığına 49 yıl süre ile bedelsiz olarak tahsis edilebileceği denilmek suretiyle Ek 10. madde uyarınca afetzedelerin iskânı amaçlarında kullanılmak üzere, orman sınırları içinde veya dışına çıkarılmış ya da çıkarılacak yerlerin Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığı’na tahsisine Orman ve Su İşleri Bakanlığı yetkili kılınmıştır.
6831 Sayılı Kanunun 6. maddesine göre; devlet ormanlarına ve Devlet ormanı sayılan yerlere ait her çeşit işler Orman Genel Müdürlüğünce (OGM) yapılır ve yaptırılır. 3234
16 T.C. Resmî Gazete Tarih: 25/05/1959 Sayı: 10213.
17 04.07.2011 Tarihli ve 27984 Sayılı Birinci Mükerrer Resmî Gazetede yayımlanan 645 Sayılı KHK’nın 30. maddesine göre mevzuatta Orman Bakanlığına yapılan atıflar Orman ve Su İşleri Bakanlığına yapılmış sayılmıştır.
18 17.6.2009 tarihli ve 27261 sayılı Resmî Gazetede yayımlanan 5902 sayılı Kanunun 24. maddesine göre Bayındırlık ve İskân Bakanlığı Afet İşleri Genel Müdürlüğüne yapılmış olan atıflar Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığına yapılmış sayılmıştır.
19 T.C. Resmî Gazete Tarih: 08/09/1956 Sayı: 9402.
19
sayılı Orman Genel Müdürlüğü Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun’un 2. maddesiyle de ormanlara ait tüm görev ve yetkiler OGM’ye verilmiştir. Bu hükümlere göre, tapuda Hazine adına kayıtlı ormanların OGM’ye tahsisi gerekmekte olup, ormanlar bu kuruluş dışındaki kurum ve kuruluşlara verilemez. Bu yerlerle ilgili bütün yetki OGM’ye bırakılmıştır.
Hazineye ait taşınmazlar ile DHTA yerlerden çıkan kaynak suları ile umuma ait suların belediyelere tahsisine Maliye Bakanlığı yetkilidir. Diğer taraftan 3202 sayılı Köye Yönelik Hizmetler Hakkında Kanun’un20 2. maddesinde, köy ve bağlı yerleşme birimlerine, askeri garnizonlara sağlıklı, yeterli içme suyu ve kullanma suyu tesislerini yapmak, geliştirmek ve yapımına destek olmak, sondaj kuyuları açmak, bu maksatla umuma ait sular ile kanunlarla köye ve köylüye devir ve tahsis edilmiş veya köyün veya köylerin eskiden beri intifaında bulunmuş olan suları; köylerin ve bağlı yerleşme birimlerinin, askeri garnizonların ihtiyacına göre tevzi etmek, kısmen veya tamamen başka köye, köylere, bağlı yerleşme birimlerine, askeri garnizonlara tahsis etmek ve tahsis şeklini değiştirmeyi köye yönelik hizmetler arasında saymıştır. Aynı Kanunun Ek 2.
maddesinde İstanbul ve Kocaeli illeri dışında il özel idarelerince, İstanbul ve Kocaeli illerinde ise il sınırları dahilinde yapılmak üzere büyükşehir belediyelerince yerine getirilir hükmü ile köy tüzel kişiliklerine ve askeri garnizonlara su kaynaklarının tahsisi hususunda İstanbul ve Kocaeli İllerinde Büyükşehir Belediyeleri, diğer illerde ise İl Özel İdaresine yetki verilmiştir.
Özel bir hüküm olmaması durumunda kamu idareleri, tahsis işlemini 5018 Sayılı Kanunun 47. maddesine dayanarak yapabilirler. Ancak mülkiyetlerinde bulunan taşınmazların tahsisini; belediyeler, 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun21 15. maddesinin (h) bendine göre yapmaktadırlar. 5393 Sayılı Kanunun 15. maddesinin (h) bendinde, mahallî müşterek nitelikteki hizmetlerin yerine getirilmesi amacıyla, belediye ve mücavir alan sınırları içerisinde taşınmaz almak, kamulaştırmak, satmak, kiralamak veya kiraya vermek, trampa etmek, tahsis etmek, bunlar üzerinde sınırlı aynî hak tesis etmeyi belediyenin yetkileri ve imtiyazları arasında saymıştır. Kanunun Meclisin (Belediye)
20 T.C. Resmî Gazete Tarih: 22/05/1985 Sayı: 18761.
21 T.C. Resmî Gazete Tarih: 13/07/2005 Sayı: 25874.
