2008
Kamu İşletmeleri Raporu
İrtibat Bilgileri
Rapora Yönelik Görüş ve Önerilerinizi Hazine Müsteşarlığı
KİT Genel Müdürlüğü
Yıllık Programlar ve Koordinasyon Dairesine 204 61 87 veya 204 61 90 numaralı telefonlardan veya
ypkd@hazine.gov.tr adresinden iletebilirsiniz.
Müsteşar Sunuşu
Kamuoyu ile paylaşılan Hazine Müsteşarlığı 2009 – 2013 dönemi Stratejik Planı içerisinde yer alan stratejik amaçlardan bir tanesi kamu malî varlık ve yükümlülük yönetiminin etkinliğinin artırılması olarak belirlenmiş, bu kapsamda kamu işletmelerinde kurumsal yönetim ilkelerinin uygulanması ve verimliliklerinin artırılması stratejik hedef olarak seçilmiştir.
Hazine Müsteşarlığı, kamu işletmelerinde kurumsal yönetim ilkelerinin en iyi şekilde uygulanmasını ve şeffaflığın artırılmasını teminen, bu işletmelerin malî raporlama sistemlerinin ve uygulamalarının geliştirilmesine katkı sağlamakta, kamu işletmelerine yönelik olarak düzenli biçimde istatistik ve raporlar yayımlamaktadır.
Hazine Müsteşarlığı hazine adına pay sahipliği görevini üstlendiği kamu işletmelerinin çalışma biçimleri, malî durumları, yönetim kadroları, performansları, bulundukları sektördeki konumları hakkında kamuoyunu bilgilendirme görevine yönelik olarak ilk kez 2007 yılında 2006 “KİT Hazine Pay Sahipliği Raporu”nu hazırlayarak kamuoyu ile paylaşmıştır.
Ancak, kamunun pay sahibi olduğu işletmeler sadece Hazine Müsteşarlığı’nın portföyünde yer alan KİT’lerden ve kamu bankalarından ibaret değildir.
Özelleştirme İdaresi Başkanlığının, Savunma Sanayii Müsteşarlığının, Toplu Konut İdaresinin, Tasarruf Mevduat Sigorta Fonunun ve mahalli idarelerin sahibi bulunduğu işletmeler ve iştirakler ile döner sermaye işletmeleri ve bütçe dışı fonlar da diğer kamu işletmeleri olarak değerlendirilmektedir.
Ayrıca, uluslararası tanımlar çerçevesinde, yönetim kontrolü ve yaptıkları işin türü itibarıyla bakıldığında Türk Havayolları A.O, Anadolu Ajansı ile Milli Piyango İdaresi Spor Toto Teşkilatı ve Türk Silahlı Kuvvetlerini Güçlendirme Vakfı Şirketleri, gibi kurum ve kuruluşlar da kamu işletmesi olarak nitelendirilebilmektedir. 2007 yılındaki aktif büyüklüğü yaklaşık 330 milyar TL’yi bulan kamu işletmelerinin ekonomi içindeki önemi de dikkate alınarak topluca raporlanmasında fayda görülmüştür. Hazine Müsteşarlığı’na 2007/12702 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yukarıda bahsi geçen işletmeleri de kapsayacak şekilde bir kamu işletmeleri raporu hazırlama görevi tevdii edilmiştir.
Yine 2008/14201 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile geçen yıl olduğu gibi Hazine Müsteşarlığına geniş anlamda kamu işletmeleri raporu hazırlama görevi verilmiş ve 2007 yılı Kamu İşletmeleri Raporu ile başlayan sürecin devamı sağlanmıştır.
Bu raporda kamu işletmesi olarak değerlendirilebilecek olan işletmeler ele alınmış, KİT’lerin yanı sıra, Hazinenin pay sahibi olduğu diğer işletmelere, Özelleştirme İdaresi Başkanlığı portföyünde yer alan kuruluşlara, özel statülü kuruluşlara, bütçe dışı fonlara, döner sermaye işletmelerine ve mahalli idare işletmelerine yönelik tanıtıcı bilgilere yer verilmiştir. Bir başka söylemle, 2008 yılında aktif büyüklüğü yaklaşık 400 milyar TL’ye yükselen kamu işletmelerinin bilgilerinin kamuoyuyla paylaşılması amaçlanmıştır. Raporda, Hazine Müsteşarlığı ve Özelleştirme İdaresi portföyündeki işletmelerin verileri sürekli takip edildikleri için ayrıntılı bir şekilde yer alırken, diğer kamu işletmelerinin bilgileri tanıtım amaçlı olarak sunulmuştur.
2008 Kamu İşletmeleri Raporunda; uluslararası kamu işletmesi tanımına, pay sahibi olarak Hazine Müsteşarlığının konumuna, KİT’lerin toplu rakamlarına ve kamu işletmelerine yönelik genel ve kuruluş bazlı analizlere yer verilmiştir.
Stratejik Planımıza uygun olarak hazırlanan 2008 yılı Kamu İşletmeleri Raporunun faydalı olmasını temenni eder, bu Raporda emeği geçen tüm mesai arkadaşlarıma teşekkür ederim.
İbrahim H. ÇANAKCI Müsteşar
İçindekiler
MÜSTEŞAR SUNUŞU ... V İÇİNDEKİLER... Vİİ TABLOLAR LİSTESİ ... X GRAFİKLER LİSTESİ ...Xİ KUTULAR LİSTESİ...Xİ KISALTMALAR ... Xİİ
BÖLÜM 1: GİRİŞ ... 1
BÖLÜM 2: KAMU İŞLETMELERİ ... 4
BÖLÜM 3: HAZİNE MÜSTEŞARLIĞI PORTFÖYÜ ... 11
3.1.HAZİNE PORTFÖYÜ VE SERMAYE DURUMU... 11
3.2.HAZİNE MÜSTEŞARLIĞI GÖREV TANIMI... 11
3.3.AMAÇ VE HEDEFLERİMİZ... 13
3.4.KİT-MERKEZİ YÖNETİM BÜTÇESİ İLİŞKİSİ... 13
3.4.1. KİT’lere Yapılan Sermaye Ödemeleri... 14
3.4.1.1. Bütçeden KİT’lere Ödemeler ... 14
3.4.1.2. KİT Sermaye Mahsubu... 14
3.4.1.3. Kamu Bankaları Sermaye Mahsubu ... 15
3.4.2. KİT’lere Yapılan Görev Zararı – Kamu Bankalarına Yapılan Gelir Kaybı Ödemeleri... 16
3.4.3. KİT’lerden Bütçeye Ödemeler ... 16
BÖLÜM 4: 2008 KİT SİSTEMİ PERFORMANSI... 18
4.1.MALÎ DURUM... 18
4.1.1. Gelir Tablosu ... 18
4.1.2. Bilanço ... 19
4.1.3. Rasyo Analizi ... 20
4.1.4. Katma Değer ... 23
4.2.İSTİHDAM... 23
4.2.1. Personel Sayıları... 24
4.2.2. İstihdam Giderleri... 25
4.2.3.Ortalama Personel Maliyeti ... 25
4.2.4. Personel Profili ... 26
4.3.DİĞER GÖSTERGELER... 27
4.4.KİT’LERİN TEMEL SORUNLARI... 27
BÖLÜM 5: KİT PERFORMANSLARI ... 30
5.1.BORU HATLARI İLE PETROL TAŞIMA A.Ş. ... 31
5.2.ELEKTRİK ÜRETİM A.Ş... 36
5.3.TÜRKİYE ELEKTRİK İLETİM A.Ş. ... 40
5.4.TÜRKİYE ELEKTRİK TİCARET VE TAAHHÜT A.Ş. ... 45
5.5.TÜRKİYE KÖMÜR İŞLETMELERİ GENEL MÜDÜRLÜĞÜ... 49
5.6.TÜRKİYE TAŞKÖMÜRÜ KURUMU... 53
5.7.TÜRKİYE PETROLLERİ A.O. ... 57
5.8.ETİ MADEN İŞLETMELERİ GENEL MÜDÜRLÜĞÜ... 61
5.9.TÜRKİYE CUMHURİYETİ DEVLET DEMİRYOLLARI İŞLETMESİ GENEL MÜDÜRLÜĞÜ... 66
5.10.DEVLET HAVA MEYDANLARI İŞLETMESİ GENEL MÜDÜRLÜĞÜ... 71
5.11.KIYI EMNİYETİ GENEL MÜDÜRLÜĞÜ... 75
5.12.POSTA VE TELGRAF TEŞKİLATI GENEL MÜDÜRLÜĞÜ... 78
5.13.ET VE BALIK KURUMU GENEL MÜDÜRLÜĞÜ... 82
5.14.TARIM İŞLETMELERİ GENEL MÜDÜRLÜĞÜ... 86
5.15.TOPRAK MAHSULLERİ OFİSİ GENEL MÜDÜRLÜĞÜ... 90
5.16.ÇAY İŞLETMELERİ GENEL MÜDÜRLÜĞÜ... 95
5.17.DEVLET MALZEME OFİSİ GENEL MÜDÜRLÜĞÜ... 100
5.18.MAKİNA VE KİMYA ENDÜSTRİSİ KURUMU GENEL MÜDÜRLÜĞÜ... 104
5.19.TÜRKİYE ELEKTROMEKANİK SANAYİİ A.Ş... 107
BÖLÜM 6: ÖZELLEŞTİRME PORTFÖYÜ ... 110
6.1. TÜRKİYE ŞEKER FABRİKALARI A.Ş ... 112
6.2. SÜMER HALICILIK VE EL SANATLARI SANAYİ VE TİCARET A.Ş... 118
6.3. SÜMER HOLDİNG A.Ş. ... 121
6.4. TÜRKİYE DENİZCİLİK İŞLETMELERİ A.Ş... 124
6.5. TÜRKİYE ELEKTRİK DAĞITIM A.Ş. ... 128
6.6. TÜTÜN, TÜTÜN MAMULLERİ, TUZ VE ALKOL İŞLETMELERİ A.Ş. (TTA)... 132
6.7. ANKARA DOĞAL ELEKTRİK ÜRETİM VE TİCARET A.Ş. ... 135
BÖLÜM 7. KAMU BANKALARI ... 138
7.1.TÜRKİYE CUMHURİYETİ ZİRAAT BANKASI A.Ş... 140
7.2.TÜRKİYE HALK BANKASI A.Ş. ... 145
7.3.TÜRKİYE VAKIFLAR BANKASI T.A.O... 149
7.4.TASFİYE HALİNDE TÜRKİYE EMLAK BANKASI A.Ş... 152
7.5.TÜRKİYE KALKINMA BANKASI A.Ş... 155
7.6.TÜRKİYE İHRACAT KREDİ BANKASI A.Ş. ... 158
7.7.İLLER BANKASI... 162
7.8.TÜRKİYE CUMHURİYET MERKEZ BANKASI A.Ş. ... 165
BÖLÜM 8: DİĞER KAMU İŞLETMELERİ... 169
8.1.TÜRKSAT UYDU HABERLEŞME KABLO TV VE İŞLETME A.Ş... 171
8.2.TÜRKİYE RADYO TELEVİZYON KURUMU... 175
8.3.ATATÜRK ORMAN ÇİFTLİĞİ MÜDÜRLÜĞÜ... 179
8.4.TÜRK HAVA YOLLARI A.O... 182
8.5.ANADOLU AJANSI... 186
8.6.T.C.BAŞBAKANLIK TOPLU KONUT İDARESİ BAŞKANLIĞI... 189
8.7.MİLLİ PİYANGO İDARESİ... 195
8.8.SPOR TOTO TEŞKİLAT BAŞKANLIĞI... 199
8.9.BÜTÇE DIŞI FONLAR... 201
8.9.1.TASARRUF MEVDUATI SİGORTA FONU... 202
8.9.2.SOSYAL YARDIMLAŞMA VE DAYANIŞMAYI TEŞVİK FONU... 206
8.9.3.ÖZELLEŞTİRME FONU... 209
8.9.4.SAVUNMA SANAYİİ DESTEKLEME FONU... 211
8.9.5.TANITMA FONU... 213
8.10.TÜRK SİLAHLI KUVVETLERİNİ GÜÇLENDİRME VAKFI... 214
8.11.DÖNER SERMAYE İŞLETMELERİ... 217
8.12.MAHALLİ İDARE İŞLETMELERİ... 222
BÖLÜM 9: EKLER... 225
EK1:HAZİNEMÜSTEŞARLIĞIPORTFÖYÜKİTMALİTABLOLARI ... 227
Ek – 1 Tablo 1: Hazine Müsteşarlığı Portföyü Özet Gelir Tablosu (Toplulaştırılmış)... 228
Ek – 1 Tablo 2: Hazine Müsteşarlığı Portföyü Özet Bilanço (Toplulaştırılmış)... 229
Ek – 1 Tablo 3: Hazine Müsteşarlığı Portföyü Malî Rasyolar... 230
Ek – 1 Tablo 4: Vergi Dışı Gelirler ... 231
EK2:HAZİNEMÜSTEŞARLIĞIPORTFÖYÜKİTİSTİHDAMBİLGİLERİ ... 232
Ek – 2 Tablo 1: Hazine Müsteşarlığı Portföyü Personel Sayıları ve Maliyetleri... 234
Ek – 2 Tablo 2: Hazine Müsteşarlığı Portföyü Personel Profili ... 235
EK3:HAZİNEMÜSTEŞARLIĞIPORTFÖYÜKİTLERİ DİĞERSEÇİLMİŞGÖSTERGELER 237 EK4:HAZİNEMÜSTEŞARLIĞIVEÖİBPORTFÖYÜMALÎTABLOLAR ... 240
Ek – 4 Tablo 1: Hazine Müsteşarlığı ve Özelleştirme İdaresi Başkanlığı Portföyü Özet Gelir Tablosu... 242
Ek – 4 Tablo 2: Hazine Müsteşarlığı ve Özelleştirme İdaresi Başkanlığı Portföyü Özet Bilanço.. 243
Ek – 4 Tablo 3: Hazine Müsteşarlığı ve Özelleştirme İdaresi Başkanlığı Portföyü Malî Rasyolar 244 EK5:HAZİNEMÜSTEŞARLIĞIVEÖİBPORTFÖYÜİSTİHDAMBİLGİLERİ... 246
Ek – 5 Tablo 1: Hazine Müsteşarlığı ve Özelleştirme İdaresi Başkanlığı Portföyü Personel Sayıları ve Maliyetleri ... 248
Ek – 5 Tablo 2: Hazine Müsteşarlığı ve Özelleştirme İdaresi Başkanlığı Portföyü Personel Profili ... 249
EK6:HAZİNEMÜSTEŞARLIĞI VE ÖİBPORTFÖYÜDİĞERSEÇİLMİŞGÖSTERGELER ... 252
EK7:YILLARİTİBARIYLAMAHSUPTUTARLARI... 256
EK8:BAĞLIORTAKLIK VE İŞTİRAKLER... 260
EK9:2008YILINDAİSO500’DEYERALANKAMUİŞLETMELERİ... 269
EK10:KULLANILANMALİRASYOLARAİLİŞKİNBİLGİLER... 272
d.
Tablolar Listesi
No Tablo Adı Sayfa
Tablo 1 : Hazine Müsteşarlığı Portföyü Sermaye Durumu 12
Tablo 2 : KİT – Bütçe İlişkisi 17
Tablo 3 : KİT Özet Gelir Tablosu 19
Tablo 4 : KİT Özet Bilanço 20
Tablo 5 : KİT Malî Rasyolar 22
Tablo 6 : KİT Personel Sayıları 25
Tablo 7 : KİT İstihdam Giderleri 25
Tablo 8 : KİT İstihdam Giderleri / (Satış + Faaliyet Giderleri) 25 Tablo 9 : KİT Ortalama Personel Maliyeti 26
Tablo 10 : KİT Diğer Göstergeler 27
Tablo 11 : KİT Diğer Göstergeler (GSYH’ye Oran - %) 27 Tablo 12 : TPAO Yurt İçi Yatırım Harcamaları Dağılımı 59 Tablo 13 : Buğday Alım Fiyatı ve Prim 92
Tablo 14 : TMO Alım Bilgileri 93
Tablo 15 : TMO Satış Bilgileri 93
Tablo 16 : DMO Satış Hasılatı Bilgileri 103 Tablo 17 : T.C. Ziraat Bankası’na Yapılan Gelir Kaybı Ödemeleri 142 Tablo 18 : Hazine Kaynağına Dönüşen Kredilerden T.C.Ziraat
Bankası Tarafından Aktarılan Tutar 143 Tablo 19 : HALKBANK’a Yapılan Gelir Kaybı Ödemeleri 147 Tablo 20 : Hazine Kaynağına Dönüşen Kredilerden HALKBANK
Tarafından Aktarılan Tutar 147
Tablo 21 : Vakıfbank Sermaye Durumu 151
Tablo 22 : EXIMBANK’IN İhracat Sektörüne Yaptığı Destek 160
Tablo 23 : TCMB Sermaye Yapısı 167
Tablo 24 : TCMB Mevduat Dağılımı 169 Tablo 25 : TÜRKSAT Uydularına Yönelik Bilgiler 174 Tablo 26 : TMSF Bünyesindeki Bağlı Ortaklık ve İştirakler 205 Tablo 27 : 2008 Yılında SYDTF’ye Yapılan Bütçe Transferleri 209 Tablo 28 : 2002-2008 Özelleştirme Fonu ve Gelirleri 211 Tablo 29 : TSKGV’nin Pay Sahibi Olduğu Şirketler 217 Tablo 30 : Döner Sermaye İşletmeleri Sayıları 220 Tablo 31 : Döner Sermaye İşletmeleri Gelir Tablosu 221 Tablo 32 : Döner Sermaye İşletmeleri 2008 Sermaye Tutarları 222
Grafikler Listesi
No Grafik Adı Sayfa
Grafik 1 : IMF Kamu Sektörü Şeması 5
Grafik 2 : KİT Katma Değer Hesabı 23
Grafik 3 : Yaş Çay Alım Bilgileri 97
Grafik 4 : Destekleme Primi 98
Grafik 5 : Pancar Alım Fiyatları 115
Grafik 6 : Alınan Pancar ve Üretilen Şeker Bilgileri 116
Grafik 7 : AOÇ Hasılatının Dağılımı 181
Kutular Listesi
No Kutu Adı Sayfa
Kutu 1 : Ülkemiz Mevzuatında KİT Nedir? 1
Kutu 2 : AB’ye Göre KİT Nedir? 2
Kutu 3 : Görev Zararı Nedir? 15
Kutu 4 : Gelir Kaybı Nedir 16
Kısaltmalar
AOÇ Atatürk Orman Çiftliği PMUM Piyasa Malî Uzlaştırma Merkezi
BKK Bakanlar Kurulu Kar arı PTT Posta ve Telgraf Teşkilatı BOTAŞ Boru Hatları ile Petrol Taşıma
A.Ş SÜMERHALI Sümer Halıcılık ve El Sanatları Sanayi A.Ş.
ÇAYKUR Çay İşletmeleri TCDD T.C. Devlet Demiryolları İşletmesi
DHMİ Devlet Hava Meydanları
İşletmesi TEDAŞ Türkiye Elektrik Dağıtım A.Ş.
DMO Devlet Malzeme Ofisi TEİAŞ Türkiye Elektrik İletim A.Ş.
DPT Devlet Planlama Teşkilatı
Müsteşarlığı TTA Tütün, Tütün Mamulleri, Tuz
ve Alkol İşletmeleri EBK Et ve Balık Kurumu TEMSAN Türkiye Elektromekanik
Sanayi A.Ş.
EPDK Enerji Piyasası Düzenleme
Kurumu TETAŞ Türkiye Elektrik Ticaret ve
Taahhüt A.Ş.
ETİMADEN ETİ Maden İşletmeleri TİGEM Tarım İşletmeleri
EÜAŞ Elektrik Üretim Anonim Şirketi TKİ Türkiye Kömür İşletmeleri Kurumu
FDF Faiz Dışı Fazla TMO Toprak Mahsulleri Ofisi
IMF Uluslararası Para Fonu TPAO Türkiye Petrolleri Anonim Ortaklığı
KBİ Karadeniz Bakır İşletmeleri
A.Ş. TRT Türkiye Radyo Televizyon
Kurumu
KHK Kanun Hükmünde Kararname TŞFAŞ Türkiye Şeker Fabrikaları A.Ş.
KIYEM Kıyı Emniyeti TTK Türkiye Taşkömürü Kurumu KİT Kamu İktisadi Teşebbüsleri TÜDEMSAŞ Türkiye Demiryolu Makinaları
Sanayi A.Ş.
MKEK Makina ve Kimya Endüstrisi
Kurumu TÜLOMSAŞ Türkiye Lokomotif ve Motor
Sanayi A.Ş.
OECD İktisadi İşbirliği ve Kalkınma
Teşkilatı TÜVASAŞ Türkiye Vagon Sanayi A.Ş.
ÖİB Özelleştirme İdaresi
Başkanlığı YDK Yüksek Denetleme Kurulu
ÖYK Özelleştirme Yüksek Kurulu YPK Yüksek Planlama Kurulu
Kutu 1: Ülkemiz Mevzuatında KİT Nedir?
Kamu iktisadi teşebbüsleri veya bilinen adıyla KİT’ler, 233 sayılı KHK’ya tabi ve sermayesinin tamamı devlete ait olan İDT ve KİK’lerin ortak adıdır.
İktisadi Devlet Teşekkülleri (İDT): İktisadi alanda ticari esaslara göre, kâr amacı güderek faaliyet gösteren teşebbüslerdir (MKEK, EÜAŞ, ÇAYKUR, BOTAŞ, TTK ve TKİ gibi).
Kamu İktisadi Kuruluşları (KİK): İktisadi alanda tekel niteliğini haiz mal ve hizmetleri kamu yararı gözeterek üreten ve pazarlayan teşebbüslerdir (TCDD, KIYEM, PTT ve DHMİ).
Bu kapsamda, her ne kadar kamunun pay sahipliği olsa da kamu bankaları ile özelleştirme portföyündeki kuruluşlar, mahalli idare işletmeleri, bütçe dışı fonlar, TMSF iştirakleri ve döner sermaye işletmeleri 233 sayılı KHK kapsamında olmadıkları için mevzuatta KİT olarak görülmemektedir.
Bölüm 1: Giriş
Kamu işletmesi kavramının içeriği ülkeden ülkeye farklılık göstermekle birlikte, genellikle bir kamu idaresinin çoğunluk hissesine sahip olduğu ya da bir kamu idaresi tarafından yönetimi kontrol edilen işletmeler kamu işletmesi olarak adlandırılmaktadır. Bu kapsamda, kamu işletmesi kavramı bir yandan pay sahipliği, diğer yandan yönetimde kontrol kavramı ile ilişkilendirilmektedir.
Ülkemiz açısından bakıldığında ise mevzuatımızda uluslararası yaklaşımlara paralel bir “kamu işletmesi” tanımı bulunmamaktadır. Ülkemizdeki kamu işletmelerinin bir kısmı “kamu iktisadi teşebbüsleri” kavramı içerisinde düzenlenirken, merkezi yönetimin ve yerel idarelerin pay sahipliği fonksiyonunu üstlendiği pek çok işletme ve iştirak ise bu kavram dışında farklı hukuki düzenlemelere tabi tutulmaktadır.
Kuruluş kanunları dışında kamu işletmelerinin belirli bir kısmını düzenlemeye yönelik ilk geniş kapsamlı kanun olarak nitelendirilebilecek olan 1938 tarihli ve 3460 sayılı “Sermayesinin Tamamı Devlet Tarafından Verilmek Suretiyle Kurulan İktisadi Teşekküllerin Teşkilatiyle İdare ve Murakabeleri Hakkında Kanun” sermayesinin tamamı devlete ait olan işletmeleri “iktisadi devlet teşekkülü” olarak
tanımlamışken, 1983 tarihli ve 2929 sayılı “İktisadi Devlet Teşekkülleri ve Kamu İktisadi Kuruluşları Hakkında Kanun”, bu kavramı geliştirerek sermayesinin tamamı devlete ait olan işletmeleri kamu iktisadi teşebbüsleri olarak tanımlamış ve bu teşebbüsleri Kamu İktisadi Kuruluşları ve İktisadi Devlet Teşekkülleri şeklinde ikiye ayırmıştır.
Halen yürürlükte olan 1984 tarihli ve 233 sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname de aynı kurguyu kabul etmiştir (Kutu 1).
Kutu 2: AB’ye Göre KİT Nedir?
♦ 2006/111 / EC Sayılı Şeffaflık Direktifine GöreKayıtlı sermayesinin çoğu kamuya (merkezi veya mahalli) ait olan, veya
♦ Oy hakkının çoğu kamu kontrolünde olan, veya
♦ Yönetim veya denetim biriminin yarısından fazlasının atama hakkı kamu kuruluşlarında olan
işletmeler kamu işletmesi (public undertakings) olarak tanımlanmaktadır.
Bu tanıma göre; sermayesinin yarısından fazlası Hazineye ve ÖİB’ye ait olan kamu işletmeleri dışında, mahalli idarelere (il özel idarelerine, büyükşehir belediyelerine ve belediyelere) ait şirketler ile sermayesinin çoğu devlete ait olmadığı halde imtiyazlı hisseler veya düzenlemeler yoluyla oy hakkının çoğu kamu kontrolünde olan ya da yönetim veya denetim kontrolü devlette olan işletmeler de (Vakıfbank, kamu vakfı şirketleri, THY gibi) kamu işletmesi sayılmaktadır.
Diğer taraftan, Anayasa’nın “Kamu İktisadi Teşebbüslerinin Denetimi” başlıklı 165 inci maddesinde ise KİT’ler “sermayesinin yarıdan fazlası doğrudan doğruya veya dolaylı olarak devlete ait olan kamu kuruluş ve ortaklıkları”
şeklinde tanımlanmaktadır.
5520 sayılı Kurumlar Vergisi Kanunu da; devlete, il özel idarelerine, belediyelere, diğer kamu idarelerine ve kuruluşlarına ait veya bağlı olup, faaliyetleri devamlı bulunan ticarî, sınaî ve ziraî işletmeleri “iktisadî kamu kuruluşları” olarak düzenlemelerdeki en geniş tanımı yapmaktadır.
Üyelik müzakerelerini sürdürdüğümüz Avrupa Birliğinin düzenlemeleri;
merkezi veya mahalli idare farkı gözetmeksizin kamu işletmelerini, sermaye ve yönetim kontrolü açısından ele almaktadır. AB, üye ülkelerdeki kamu pay sahipleri ile işletmeleri arasındaki idari ve mali ilişkilerin şeffaf bir
şekilde yürütülmesini sağlayacak çerçeve bir düzenlemenin ve bu ilişkileri yansıtacak bir raporlama sisteminin gerekliliğini vurgulamaktadır (Kutu 2).
Ülkemizde ise tüm kamu işletmeleri üzerinde ilkeler belirleyen bir düzenleme veya birim olmadığı gibi, bu işletmelerin faaliyetlerini konsolide bir şekilde takip eden ve raporlayan bir kurum da bulunmamaktadır1. Hazine
1 Bu sorunların aşılmasını teminen, tüm kamu işletmelerin izlenmesi ve raporlanması faydalı olacaktır. 2008/14201 sayılı “Kamu iktisadi teşebbüslerinin ve bağlı ortaklıklarının 2009 yılına ait genel yatırım ve finansman programı” Kararnamesinin Kurumsal Yönetim başlıklı 27 nci maddesi ile Hazine Müsteşarlığı geniş tanımlı bir Kamu İşletmeleri Raporu hazırlamakla görevlendirilerek bu amaca yönelik bir adım atılmıştır.
Müsteşarlığı ve diğer kamu pay sahipleri (ÖİB, TMSF, Mahalli İdareler vb.) sadece kendi portföyünde bulunan işletmeleri izlemekte ancak büyük çoğunluğu bunlara yönelik herhangi bir rapor yayınlamamaktadır.
Bu raporda Kamu İşletmeleri tanımı daha ayrıntılı ele alınacak, Hazine Müsteşarlığı portföyündeki işletmelerin genel ve kuruluş bazlı analizleri yapılacak ve diğer kamu işletmeleri tanıtılmaya çalışılacaktır.2
Rapor içindeki veriler, KİT’lerin düzenli olarak Hazine Müsteşarlığına gönderdiği tablo ve bilgilerden, TBMM adına denetim yapan Yüksek Denetleme Kurulu’nun işletme bazında hazırladığı denetim Raporlarından, işletmelerin faaliyet raporlarından ve internet sayfalarında sundukları bilgilerden oluşmaktadır. 2006 yılından bu yana sürdürülen faaliyetler çerçevesinde KİT’lerin büyük çoğunluğu faaliyet raporlarını kamu oyuyla paylaşmaktadır3. Ayrıca, KİT’lerin internet sitelerinin de belirli bir düzeye getirilmesi sağlanmıştır. Diğer taraftan, bu işletmelere ilişkin Yüksek Denetleme Kurulu denetim raporları mevzuattan dolayı gecikmeli olarak yayımlanabilmektedir.
2 KİT sisteminde yaşanan zorlukların giderilebilmesi için başlatılmış olan yeniden yapılandırma süreci 2009 yılı hükümet programında da yerini almış ve 30.10.2008 tarihli 27039 (Mükerrer) sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan “2009 Yılı Programı”nda KİT’lerde hesap verebilirlik, şeffaflık, karar alma süreçlerinde esneklik ve stratejik yönetim anlayışının esas alınacağı hususu kayıt altına alınmıştır.
3 2008/14201 sayılı BKK kamu işletmelerinin faaliyet raporlarını Mayıs ayı sonuna kadar hazırlayarak internet sitelerinde yayımlamalarını hükme bağlamıştır.
Bölüm 2: Kamu İşletmeleri
Ekonomik etkinliğin ve kalkınmanın sağlanması, doğal tekellerin işletilmesi, piyasa başarısızlıklarının önüne geçilmesi, ekonomiyi yönlendirerek gelir dağılımının düzenlenmesi ve özel sektöre öncülük edilmesi gibi çeşitli amaçlarla kurulan kamu işletmeleri, önemli malî politika araçlarından biri olarak varlıklarını sürdürmüşlerdir. Bu işletmelerin malî politikalar içerisinde ifade ettiği anlam ve icra ettikleri fonksiyonlar yıllar itibarıyla değişmiştir. Günümüzde, kamu işletmesi kavramının içeriği ülkeden ülkeye farklılık göstermekle birlikte, genellikle bir kamu idaresinin çoğunluk hissesine sahip olduğu ya da bir kamu idaresi tarafından yönetimi kontrol edilen işletmeler kamu işletmesi olarak adlandırılmaktadır. Bu kapsamda, kamu işletmesi kavramı bir yandan pay sahipliği, diğer yandan yönetimde kontrol kavramı ile ilişkilendirilmektedir.
Uluslararası Sınıflandırmalar Çerçevesinde Kamu İşletmesi Kavramı
a) Ulusal Hesaplar Sistemi (SNA 93): Birleşmiş Milletler tarafından geliştirilen SNA 93’e göre kamu işletmeleri kamu birimlerinin kontrolü altındaki şirketler olarak tanımlanmaktadır. Anılan sistemde kontrol, genel kurum politikasının atanan yöneticiler vasıtasıyla belirlenebilme yetkisi olarak ifade edilmektedir. Bu çerçevede, bir şirkette kamunun oy hakkı veren hisselerin yarıdan fazlasına sahip olması, hissedarların oy verme yetkisinin yarıdan fazlasını kontrol edebilmesi, özel bir kanun, karar ya da düzenlemeyle şirket politikasını belirleme veya şirket yöneticilerini atayabilme yetkisiyle donatılmış olması kontrol kavramının varlığına işaret etmektedir. Doğrudan bir kamu idaresinin kontrolü altında bulunmamakla birlikte, bir kamu idaresince kontrol edilen işletmelerin kontrol ettiği diğer işletmeler de kamu işletmesi olarak sınıflandırılmaktadır.
b) Avrupa Hesaplar Sistemi (ESA 95): Avrupa Birliği tarafından geliştirilen ESA 95 kamu işletmelerinin sınıflandırılmasına yönelik olarak SNA 93 ile aynı yaklaşımı benimsemektedir.
c) Devlet Malî İstatistikleri Kılavuzu (GFSM 2001): Uluslararası Para Fonu (IMF) tarafından geliştirilen Devlet Malî İstatistikleri Kılavuzunda da (GFSM 2001) benzer şekilde kamu işletmeleri genel yönetim birimleri tarafından kontrol edilen şirketler olarak tanımlanmaktadır.
Grafik 1: IMF Kamu Sektörü Şeması 4
Yukarıdaki şemada da gösterildiği üzere IMF, kamu sektörünü genel yönetim ve kamu işletmeleri olarak ikiye ayırmaktadır. Kamu işletmeleri ise malî ve malî olmayan kamu işletmeleri olarak tasnif edilmektedir.
d) Avrupa KİT Merkezi (CEEP): Malî olanaklarının yarıdan fazlası merkezi veya yerel kamu idareleri tarafından sağlanan veya işletme sonuçlarından bu idarelerin sorumlu bulunduğu ve bunlar tarafından denetlenen girişimler Avrupa KİT Merkezi (CEEP) tarafından kamu işletmesi olarak adlandırılmaktadır.
Kamu işletmeleri konusunda değinilmesi gereken bir başka husus, söz konusu işletmeler ile genel yönetim birimleri arasındaki ayrımdır. Zira, yukarıda da değinilen uluslararası sektörel sınıflandırma yaklaşımlarına göre ülkelerde halihazırda genel yönetimin bir parçası olarak sınıflandırılan kimi kamu birimleri, kamu işletmesi özelliği gösterebilmekte, kamu işletmesi olarak yapılandırılan kimi kuruluşlar ise aslında genel yönetim sektörü birimi niteliği taşıyabilmektedir.
Bu çerçevede, anılan sektörel ayrıma yönelik olarak uluslararası sınıflama standartları küçük farklılıklar dışında birbirine paralel bir yaklaşım sergilemektedir. Bu yaklaşıma göre;
♦ Genel yönetim birimlerinin kontrolünde bulunan,
♦ Tam bir defter tutma sistemine sahip ve kendi adına borç alıp verebilen,
4 Kaynak: IMF, Manual on Fiscal Transparency, Sf 19 Kamu Sektörü
Genel Yönetim Kamu İşletmeleri Merkezi Yönetim
Eyalet Yönetimi Yerel İdareler
Mali Kamu İşletmeleri
Parasal Kamu işletmeleri (Merkez Bankası Dahil)
Parasal Olmayan Mali Kamu İşletmeleri
Mali Olmayan Kamu İşletmeleri
♦ Ürünlerinin çoğunluğunu ekonomik olarak anlamlı bir fiyattan satan,
♦ Piyasa faaliyeti gösteren ve bir şirket gibi yönetilen,
kuruluşlar genel yönetim sektörünün dışında tutulmakta ve kamu işletmesi olarak değerlendirilmektedir. Genellikle, satış hasılatının işletme giderlerinin yarısından çoğunu karşılaması halinde söz konusu birimin piyasa faaliyeti gösterdiği ve ürünlerini ekonomik açıdan anlamlı fiyattan sattığı kabul edilmektedir.
Türkiye Mevzuatına Göre Kamu İşletmeleri
Giriş bölümünde de ifade edildiği üzere, ülkemiz mevzuatında uluslararası yaklaşımlara paralel bir “kamu işletmesi” tanımı bulunmamaktadır. 5018 sayılı Kamu Malî Kontrol ve Yönetim Kanunu ile genel yönetim sektörü merkezi yönetim (genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri, özel bütçeli idareler, düzenleyici ve denetleyici kurumlar), sosyal güvenlik kurumları ve mahalli idareleri kapsayacak şekilde uluslararası sınıflandırmalara paralel şekilde belirlenmekle birlikte, ülkemizde kamu işletmelerinin uluslararası sınıflandırmalar çerçevesinde tanımlanmasına yönelik net bir düzenleme bulunmamaktadır.
Anayasada doğrudan bir kamu iktisadi teşebbüsü tanımı yapılmamakla birlikte
“Kamu İktisadi Teşebbüslerinin Denetimi” başlıklı 165 inci maddede
“Sermayesinin yarısından fazlası doğrudan doğruya veya dolaylı olarak Devlete ait olan kamu kuruluş ve ortaklıklarının Türkiye Büyük Millet Meclisince denetlenmesi esasları kanunla düzenlenir.” denilerek dolaylı bir kamu iktisadi teşebbüsü tanımına yer verilmiştir.
Halihazırda kamu iktisadi teşebbüslerine ilişkin temel düzenleme olan 08.06.1984 tarih ve 233 sayılı KHK’da kamu iktisadi teşebbüsleri, “iktisadi devlet teşekkülleri” ve “kamu iktisadi kuruluşları”nın ortak adı olarak tanımlanmış ve söz konusu teşebbüsler Kararname ekinde yer alan cetvelde tek tek belirtilerek kapsam oldukça netleştirilmiştir. Anılan KHK’nın kapsamı Anayasadaki tanımlamadan daha dar olarak belirlenmiş ve kamu iktisadi teşebbüsü kavramı Devletin %100 pay sahipliği dikkate alınarak düzenlenmiştir.
Görüldüğü üzere ülkemiz KİT mevzuatında kamu işletmeleri en geniş şekilde Devletin çoğunluk pay sahipliği üzerinden tanımlanmış, “Devlet kontrolü”
kavramı üzerinden tanımlanan bir kamu işletmesi yaklaşımı benimsenmemiştir.
Dolayısıyla uluslararası tanımlama ve sınıflandırmalara göre kamu işletmesi özelliği gösteren pek çok kuruluş anılan çerçeve mevzuatın dışında kalmış ve
farklı hukuki düzenlemelere tabi tutulmuştur. Bu çerçevede, ülkemizde tüm kamu işletmeleri için yeknesak bir düzenlemeler bütününden söz edilememektedir. Bu durum, kamu işletmelerine ait pay sahipliği fonksiyonunun da farklı kamu idareleri tarafından yerine getirilmesine yol açmış ve tüm kamu işletmelerinin koordinasyonunu sağlayan ve verilerini toplayan bir yapıdan da yoksun kalınmıştır.
Yoğun olarak kuruldukları 1930’lu yıllardan beri Devlet İhale Mevzuatı, Sayıştay denetimi ve devlet muhasebesi dışında tutulan ve özel hukuk hükümlerine tabi tacir sıfatıyla piyasada rekabet eden şirketler olan kamu iktisadi teşebbüsleri zamanla uygulamada bir nevi genel yönetime tabi idareler haline dönüştürülmüş ve genel yönetim idarelerinin tabi olduğu hemen hemen tüm mevzuata (Harcırah Kanunu, Taşıt Kanunu, Kamu İhale Kanunu vb...) tabi kılınarak rekabet edebilirlikleri azaltılmıştır. Dolayısıyla kamu maliyesi alanında KİT’ler, bütçeleme sürecinden istihdam politikalarına kadar pek çok alanda genel yönetime tabi bir idare gibi muamele görmeye başlamışlardır. Oysa uluslararası gelişmeler KİT’lerin genel yönetimden ayrışmasını, özerkleşmesini ve ticarileşmesini öngörmektedir.
Bu bağlamda, ülkemizde farklı kanunlar uyarınca faaliyet gösteren kamu işletmeleri ve iştirakleri aşağıdaki başlıklar altında sıralanabilir:
Merkezi Yönetimle İlgili Olanlar
♦ Sermayesi Hazine Müsteşarlığına ait olan ve 233 sayılı KHK’ya tabi KİT’ler ve bağlı ortaklıkları,
♦ Sermayesi Hazine Müsteşarlığına ait olan kamu bankaları (Ziraat Bankası, Eximbank, Tasfiye Halinde Emlak Bankası ve Kalkınma Bankası),
♦ Sermayesinin tamamı veya bir kısmı Hazine Müsteşarlığına ait olan, ancak 233 sayılı KHK’ya tabi olmayan işletmeler (TÜRKSAT, AOÇ ve TRT gibi),
♦ Özelleştirme kapsam ve programında olan ve pay sahipliğini ÖİB’nin yürüttüğü kuruluşlar (TTA, TEDAŞ, TŞFAŞ gibi)
♦ Şirket statüsünde olmayıp yaptığı faaliyet itibarıyla kamu işletmesi niteliğini haiz, özel statülü işletmeler (Milli Piyango İdaresi, Spor Toto Teşkilatı gibi)
♦ Savunma Sanayi Müsteşarlığı iştirakleri
♦ Toplu Konut İdaresi ve İştirakleri
♦ Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu iştirakleri
♦ Döner Sermaye İşletmeleri
♦ Türk Silahlı Kuvvetleri Güçlendirme Vakfı İştirakleri
♦ Bütçe dışı fonlar
♦ Sosyal Güvenlik Kurumu iştirakleri
♦ Türk Hava Kurumu iştirakleri Mahalli İdarelerle İlgili Olanlar:
♦ İl özel idarelerine ait şirketler (Özidaş gibi),
♦ Büyükşehir belediyelerine ait şirketler (Belbeton A.Ş. gibi),
♦ Belediyelere ait şirketler (Beltaş A.Ş gibi),
Yukarıda da görüldüğü üzere, merkezi yönetimin ve yerel idarelerin pay sahipliği fonksiyonunu üstlendiği pek çok işletme ve iştirak bulunmaktadır.
Kamu sektörü hesapları, genel yönetim kapsamındaki kamu kurum ve kuruluşları ile kamu işletmelerinin hesaplarından oluşur. Malî saydamlığın ve hesap verilebilirliğin geliştirilmesi kapsamında 5018 sayılı Kamu Malî Yönetim ve Kontrol Kanunu genel yönetim kapsamındaki idarelerinin (merkezi yönetim, sosyal güvenlik kurumları ve mahalli idareler) hesaplarının düzenli izlenerek raporlanmasını öngörmüş ve sorumlulukları belirli kamu idareleri arasında paylaştırmıştır.
Benzer şekilde, kamu hesaplarının diğer ayağı olan kamu işletmelerinin hesaplarının da izlenerek derlenmesi, ilgili yerlere raporlanması ve yayımlanması malî saydamlığın geliştirilmesi bakımından önem arz etmektedir.
Hazine Müsteşarlığı kendisine verilen yetkiler çerçevesinde, konsolide kamu sektörü hesaplarını yaparken kendi portföyünde bulunan KİT’ler ile ÖİB portföyünde bulunan Kuruluşların hesaplarını izlemekte ve ilgili yerlere raporlamaktadır.5
5 Hazine Müsteşarlığı www.hazine.gov.tr internet sayfasında periyodik olarak KİT’lere ve özelleştirme programındaki kuruluşlara ait istatistiki veriler yayımlamaktadır.
Kamu İşletmeleri Raporunun Kapsamında Yer Alan Kamu İşletmeleri
Kamu İşletmeleri Raporunun kapsamının belirlenmesinde uluslararası sınıflandırmalar göz önünde bulundurulmaktadır. Bu çerçevede, rapor kapsamında ülkemiz mevzuatı uyarınca kamu iktisadi teşebbüsü olarak nitelendirilen işletmelerle birlikte, özelleştirme kapsam ve programında yer alan kuruluşlara, kamu bankalarına, farklı mevzuata tabi olmakla birlikte uluslararası sınıflandırmalar uyarınca kamu işletmesi niteliği gösteren, TÜRKSAT, TRT, AOÇ vb. kuruluşlara, bütçe dışı fonlara, TSKGV iştiraklerine ve döner sermaye işletmelerine yer verilmektedir. Mahalli idare işletmeleri hakkında ise söz konusu işletmelerin kuruluş ve işleyiş esasları ve bağlı oldukları mevzuata yönelik genel bir bilgi verilmektedir.
Kamu İşletmelerinin Faaliyetlerinin İzlenmesi ve Raporlanmasına Dair Tebliğ
6Hazine Müsteşarlığı, kamu sektöründe şeffaflığın ve hesap verilebilirliğin artırılmasını teminen, genel yönetim kapsamı dışında kalan kamu işletmelerinin faaliyetlerini etkin bir şekilde izleyerek malî ve malî olmayan verilerinin toplanmasına, derlenmesine ve raporlanmasına ilişkin usul ve esasları belirlemektedir. Bu kapsamda izlenecek olan kamu işletmeleri 17 Haziran 2009 tarih ve 27261 Sayılı Resmî Gazetede yayımlanan Kamu İşletmelerinin Faaliyetlerinin İzlenmesi ve Raporlanmasına Dair Tebliğ’de belirtilmiştir.
Tebliğ’de kamu işletmeleri, sermayesinin yarısından fazlası kamu kurum ve kuruluşlarına ait olan veya faaliyet alanı itibarıyla ticari nitelik taşıyıp Yüksek Denetleme Kurulunca denetlenen işletmeler olarak tanımlanmıştır.
Herhangi bir şekilde toplam kamu payı %50 ve altına düşen işletmelerin takip kapsamından çıkartılmasına, toplam kamu payı %50’nin üzerine çıkan işletmelerin ise kapsama dahil edilmesine karar verilmiştir. Anılan oran hesaplanırken işletmelerde birden fazla kamu kurum veya kuruluşu pay sahibi ise toplam oran dikkate alınacaktır.
İzleme açısından kamu işletmelerinden belli başlı bazı tabloları doldurarak belirli periyotlarla Hazine Müsteşarlığına göndermesi istenilmektedir. Hazine Müsteşarlığı da ilgili bilgileri belirli dönemlerde kamuoyuyla paylaşmaktadır.
Kamu işletmelerinden istenen başlıca tablolar şunlardır: Bilanço tablosu, gelir tablosu, nakit akış tablosu, kar dağıtım tablosu, borç alacak tablosu, sermaye
6 17 Haziran 2009 Tarihli ve 27261 Sayılı Resmî Gazetede yayımlanan Kamu İşletmelerinin Faaliyetlerinin İzlenmesi ve Raporlanmasına Dair Tebliğ
bilgileri tablosu, mahsup tablosu, personel tablosu, personel profili tablosu, yönetici profili tablosu, istihdam maliyetleri tablosu, sözleşmeli personel tablosu, ihale yoluyla hizmet alımı tablosu, iştirak bilgileri tablosu, taşıt tablosu ve gayri menkul tablosu.
Ayrıca Tebliğ ile Hazine Müsteşarlığı’nın her yıl Kamu İşletmeleri Raporu yayımlaması düzenlenmiştir. Böylelikle ülkemizdeki tüm kamu işletmelerinin detaylı bilgilerinin bir arada bulunduğu bir kaynak oluşturulacaktır.
Bölüm 3: Hazine Müsteşarlığı Portföyü
2008 yılı sonu itibarıyla Hazine Müsteşarlığı portföyünde 19 KİT, 4 Kamu Bankası ve 2 diğer kuruluş olmak üzere 25 şirket bulunmaktadır.7 Hazine Müsteşarlığı, 4059 Sayılı Teşkilat Kanunu’nun yüklemiş olduğu “Hazine adına pay sahipliği” görevini Kamu İktisadi Teşebbüsleri Genel Müdürlüğü aracılığı ile yürütmektedir.
Ayrıca Hazine Müsteşarlığı, Hazine Kontrolörleri Kurulu vasıtasıyla görev zararı incelemeleri yapmakta, uygulanmakta olan ekonomik programda önemli bir yer tutan KİT’lerin üçer aylık performans incelemelerini gerçekleştirerek raporlamaktadır.
3.1. Hazine Portföyü ve Sermaye Durumu
2008 yılı sonu itibarıyla Hazine Müsteşarlığı portföyünde bulunan şirketlerin listesi ile sermaye durumları Tablo 1’de sunulmaktadır. TPAO, TEMSAN, Kalkınma Bankası, T.H. Emlak Bankası ve Türk Telekomünikasyon A.Ş. dışında tüm şirketlerin sermayesinin tamamı Hazineye aittir. 31 Aralık 2008 itibarıyla, 41,6 milyar TL olan nominal sermaye tutarının 37,4 milyar TL’si ödenmiştir.
3.2. Hazine Müsteşarlığı Görev Tanımı
Hazine Müsteşarlığının kamu iktisadi teşebbüslerine yönelik olarak görevi 4059 sayılı Teşkilat Kanunu’nda şu şekilde belirlenmiştir:
♦ Hazine pay sahipliğinin gerektirdiği her türlü işlemi yapmak,
♦ Hazine ile kamu iktisadi teşebbüsleri ilişkisini kurmak,
♦ Kuruluşların yıllık genel yatırım ve finansman programlarını DPT ile birlikte hazırlamak ve Bakanlar Kurulu’nun onayına sunmak, uygulamasını izlemek ve yıl içinde ortaya çıkacak gelişmelere göre programda gerekli değişiklikleri yapmak,
7 Hazine Müsteşarlığı portföyünde ayrıca kamu hesaplarında da yer alan bazı devlet iştirakleri bulunmaktadır. Terekeden Hazineye devredilmiş hisse senetlerini de kapsayan bu iştirakler tutar olarak göz ardı edilecek seviyelerde oldukları için bu Rapora dahil edilmemiştir.
♦ Kamu iktisadi teşebbüslerinin faaliyetlerinin mevzuata uygun olarak yürütülmesini takip etmek,
♦ Kamu iktisadi teşebbüslerinin etkin ve verimli çalışmasını sağlamak veya özelleştirilmelerine hazırlık amacıyla yeniden yapılandırılmalarına yönelik olarak; Yüksek Planlama Kurulu (YPK), Özelleştirme Yüksek Kurulu (ÖYK) ve diğer yetkili organlarca verilen görevlere ilişkin her türlü işlemi yapmak.
Tablo 1: Hazine Müsteşarlığı Portföyü Sermaye Durumu (31.12.2008 - milyon TL)
KİT’ler Nominal
Sermaye
Ödenmiş Sermaye
Hazine Payı (%)
MKEK 400 318 100,00
ETİ MADEN 100 89 100,00
TTK 4.000 3.842 100,00
TKİ 600 600 100,00
EÜAŞ 5.600 5.600 100,00
TEİAŞ 330 326 100,00
TETAŞ 179 103 100,00
TEMSAN 20 10 99,99
TPAO 1.500 1411 96,99
BOTAŞ 1.830 1.830 100,00
TMO 1.460 981 100,00
ÇAYKUR 469 465 100,00
TİGEM 500 401 100,00
DMO 50 50 100,00
TCDD 12.000 9.196 100,00
PTT 1.050 950 100,00
DHMİ 1.700 1.472 100,00
KIYEM 51 51 100,00
EBK 460 404 100,00
KİT TOPLAMI 32.300 28.102
T.C.ZİRAAT BANKASI 2.500 2.500 100,00
T.H.T.EMLAK BANKASI 750 749 99,99
T. KALKINMA BANKASI 500 160 99,08
EXİMBANK 1.500 1.500 100,00
KAMU BANKALARI TOPLAMI 4.910 4.909
TÜRKSAT 898 898 100,0
TÜRK TELEKOM 3.500 3.500 31,68
GENEL TOPLAM 41.608 37.409
Kaynak: Hazine Müsteşarlığı
3.3. Amaç ve Hedeflerimiz
Hazine Müsteşarlığının Stratejik Planı 24.07.2008 tarihinde yayımlanmış8 olup, kamu işletmelerine yönelik amaç ve hedefleri şu şekilde belirlenmiştir:
Stratejik Amaç: Kamu malî varlık ve yükümlülük yönetiminin etkinliğinin artırması.
Hedef: Kamu işletmelerinde kurumsal yönetişim ilkelerinin uygulanması ve bu kapsamda kamu işletmelerinin verimliliklerinin artırılması.
Stratejik Adımlar:
• İlgili kurumlarla işbirliği içerisinde, kamu işletmelerinde kurumsal yönetişim ilkelerinin uygulanmasını sağlayacak yasal düzenlemenin yapılması ve ikincil mevzuatın çıkarılması.
• Kamu işletmelerinin kurumsal yönetişim ilkelerine uyum düzeylerini ölçmek ve geliştirmek amacıyla bir endeks oluşturulması.
• Kamu işletmeleri için mevcut durum analizi çalışmaları yapılması ve bu işletmelerin yeniden yapılandırılmalarına ilişkin raporlar hazırlanması.
• Sektörlerinde ağırlık sahibi kamu işletmelerinin faaliyet gösterdiği piyasaların işleyişine ilişkin önerileri de içeren sektör raporlarının hazırlanması.
• Kamu işletmelerini izleme altyapısının elektronik ortama aktarılması.
3.4. KİT- Merkezi Yönetim Bütçesi İlişkisi
Kamu iktisadi teşebbüsleri ile merkezi idare arasındaki malî ilişkiler, Hazine Müsteşarlığı bütçesinden KİT’lere yapılan ödemeler ile sermayeye yönelik bazı kaynakların KİT bünyesinde bırakılması ve KİT’lerden bütçeye yapılan ödemelerden oluşmaktadır.
8 http://www.hazine.gov.tr/irj/portal/anonymous/strpln
Bunlardan Hazine Müsteşarlığı bütçesinden aktarılan ödemeler ile KİT’lerden bütçeye yapılan ödemeler merkezi yönetim bütçe hesaplarında yer alırken, kuruluş bünyesinde bırakılan ve kuruluşların ödenmemiş sermayesine mahsup edilen tutarlar merkezi yönetim bütçesi ile ilişkilendirilmemektedir.
3.4.1. KİT’lere Yapılan Sermaye Ödemeleri
KİT’lerin ödenmiş sermayeleri iki şekilde artırılmaktadır. Bunlar; merkezi yönetim bütçesinden KİT’lere nakit sermaye transferi yapılması ve Hazine – KİT borç alacak ilişkileri çerçevesinde kuruluşların Hazineye olan borçlarının kuruluşların ödenmemiş sermaye alacaklarına mahsup edilmesi suretiyle gerçekleşmektedir.
3.4.1.1. Bütçeden KİT’lere Ödemeler
Her yıl bütçe kanunlarında KİT’lere yapılacak olan sermaye transferi tutarı belirlenmekte ve Hazine Müsteşarlığı bütçesinden ödenmektedir.
Yapılan sermaye transferlerinin büyük bir bölümü personel masraflarını karşılayabilmeleri amacıyla TCDD ile TTK’ya aktarılmaktadır. Diğer sermaye transferi yapılan kuruluşlar yıllar bazında değişiklik gösterebilmekle birlikte, genellikle TİGEM, MKEK ve EBK’dır.
3.4.1.2. KİT Sermaye Mahsubu
Mahsup, Hazine Müsteşarlığının bağlı olduğu bakanın teklifi üzerine KİT’lerin Hazine Müsteşarlığından ve fonlardan olan alacaklarının, KİT’lerin Hazine Müsteşarlığına olan borçlarından düşülmesi olarak tanımlanabilir.9
Mahsupta öncelikli olarak kuruluşların görev zararı alacakları değerlendirilir.
Kuruluşun hala Hazine Müsteşarlığına borcu var ise kalan tutar ödenmiş sermayenin artırılması için kullanılır. Mahsubun yasal dayanağı 233 sayılı KHK olup, 36 ncı madde ile, kuruluşların bir önceki yıla ilişkin kârlarından Hazineye isabet eden tutarın, kuruluşların ödenmemiş sermayelerine veya tahakkuk etmiş görev zararları alacaklarına mahsup edilebileceği hususu hükme bağlanmıştır.
9 Yıllar itibarıyla mahsup tutarları Ek 7’de yer almaktadır.
Kutu 3: Görev Zararı Nedir?
Görev zararı, dar ve geniş anlamda olmak üzere iki şekilde değerlendirilebilir. Dar anlamda görev zararı, KİT’ler tarafından üretilen mal ve hizmetlerin fiyatlarının, hükümet tarafından maliyetlerin altında belirlenmesi sonucu oluşan maliyet ile fiyat arasındaki fark ve kuruluşun söz konusu mal ve hizmetleri piyasa koşulları ile satamamasından dolayı mahrum kaldığı kâr toplamından oluşan tutar ile KİT’e özel görev verilmesi dolayısıyla bir zarar doğarsa bu zararın toplamı olarak tanımlanmaktadır.
Geniş anlamda görev zararı ise; dar anlamda görev zararının iktisadi ve malî etkilerini de içermekte ve KİT ürün fiyatlarına müdahale edilmesi ya da KİT’lere görev verilmesi sonucu ortaya çıkan zararlar ile bu zararların finansmanı için katlanılan maliyetler, gerçekleştirilen harcamaların fırsat maliyetleri ve uygulamadan elde edilen toplumsal fayda arasındaki olumsuz fark olarak tanımlanmaktadır.
233 sayılı KHK’nın 35 inci maddesinde görev zararının iki şekilde ortaya çıkabileceği belirtilmektedir.
1) KİT’ler tarafından üretilen mal ve hizmetlerin fiyatlarının Bakanlar Kurulunca belirlenmesi ve belirlenen bu fiyatların, maliyetin altında olması
2) KİT’lere Bakanlar Kurulu tarafından faaliyet konularıyla ilgili görev verilmesi ve bu görevden dolayı ortaya bir zarar çıkması ya da kârdan mahrum kalınması
Görev zararı ödemesi iki şekilde yapılmaktadır:
1) Bütçe kanunlarında yer alan hükümler uyarınca, KİT’lerin ödenmemiş sermayelerine ve temettü paylarına karşılık mahsup edilerek ödeme yapılması
2) Nakden ödeme yapılması.
KİT’lere ilişkin görev zararı tutarları ve mekanizmanın ayrıntıları için www.hazine.gov.tr adresinde istatistik sayfasına bakılabilir.
3.4.1.3. Kamu Bankaları Sermaye Mahsubu
Her ne kadar KİT statüsünde bulunmasalar da Hazine Müsteşarlığı pay sahibi sıfatıyla kamu bankalarının da temettü borçlarını, ödenmemiş sermayelerine mahsup edebilmektedir. Mahsup edilecek tutar, kamu bankalarının Genel Kurullarında belirlenmektedir.
Kutu 4: Gelir Kaybı Nedir?
KİT’lere görev zararı adıyla yapılan transferler, kamu sermayeli bankalarda gelir kaybı olarak ifade edilmektedir.
Genel itibarıyla, tarım kesiminin ve küçük esnaf ve sanatkarların desteklenmesi amacıyla kullandırılan düşük faizli kredilerden dolayı kamu sermayeli bankalara gelir kaybı ödemeleri yapılmaktadır.
233 sayılı KHK kapsamında KİT’lere verilen görevlerden farklı olarak, 4603 sayılı Kanun uyarınca kamu sermayeli bankalara, bedeli önceden ödenmeden herhangi bir görev verilememektedir. Kamu sermayeli bankalar kanalıyla sağlanacak destekler için ihtiyaç duyulan kaynakların bütçeye konulması ve oluşacak zararlarının eşzamanlı olarak bankalara aktarılması uygulaması yürütülmektedir.
Görev zararı ile gelir kaybı ödemelerinin arasındaki en büyük fark bütçeden gelir kaybı için ayrılan ödeneğin ilgili yılda yapılması planlanan aktarım için bütçeye konulmasıdır. Görev zararı için ayrılan ödenek ise halihazırda tamamlanmış ve kesinleşmiş bir görev zararının KİT’e aktarılmasını amaçlamaktadır.
3.4.2. KİT’lere Yapılan Görev Zararı – Kamu Bankalarına Yapılan Gelir Kaybı Ödemeleri
Bu ödemeler, KİT’lere 233 sayılı KHK, kamu bankalarına ise 4603 sayılı Kanun uyarınca Bakanlar Kurulu tarafından verilen görevler dolayısıyla anılan mevzuatta belirtilen usullere göre tahakkuk eden görev zararı ve/veya gelir kaybı alacakları çerçevesinde yapılmaktadır.
KİT’lere hem 2006 hem de 2007 yıllarında yaklaşık 700 milyon TL, 2008 yılında ise 1.250 milyon TL’lik görev zararı ödemesi yapılmış olup bu tutardan en yüksek payı TKİ, TCDD ve TMO almıştır.
Mevcut durumda T. Halkbank'a, T.C. Ziraat Bankasına ve T.C. Ziraat Bankası kanalıyla Tarım Kredi Kooperatifleri Birliğine gelir kaybı ödemeleri yapılmaktadır. 2007 yılında 376
milyon TL’lik gelir kaybı ödemesi yapılmışken bu tutar 2008 yılında 623 milyon TL’ye yükselmiştir.
Gerek gelir kayıpları, gerekse görev zararı ödemeleri için her yıl bütçe kanununda hükümler bulunmaktadır.
3.4.3. KİT’lerden Bütçeye Ödemeler
KİT’lerden bütçeye yapılan aktarımların en büyük bölümünü vergi ve diğer kanuni yükümlülükler oluşturmaktadır.
Söz konusu yükümlülükler, kuruluşların doğrudan mükellef oldukları ödemelerle birlikte üçüncü şahısların ya da kuruluş personelinin mükellef olduğu
kanuni yükümlülüklerden ödenmesi hususunda kuruluşların
sorumlu oldukları ödemeleri kapsamaktadır.
Diğer taraftan, KİT’ler, vergi ve diğer kanuni yükümlülüklerin dışında bütçeye iki şekilde ödeme yapmaktadır.
Temettü Ödemeleri: Sermayedar olmanın bir sonucu olarak, ilgili mevzuata göre hesaplanıp Hazineye yapılan temettü ödemeleridir.
Hasılat Payı Ödemeleri: 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 78 inci maddesi uyarınca gayri safi satış hasılatlarının en çok
%15’ine kadar olmak üzere yapılan ödemelerdir. Bu ödemeleri yapacak KİT’ler ve ödeme oranları 30.12.2005 tarihli ve 2005/9916 sayılı ve 29.12.2006 tarihli ve 2006/11442 sayılı Bakanlar Kurulu Kararlarıyla ile belirlenmiş olup, TPAO, DHMİ, KIYEM ve DMO’dur.
Tablo 2: KİT- Bütçe İlişkisi (milyon TL)
2007 - 2008 2007 2008
Fark % Değişim Bütçeden KİT’lere Transferler
Sermaye Ödemeleri 1.759 2.042 283 16,1
Görev Zararı Transferleri 710 1.234 524 73,8
Toplam 2.459 3.276 817 33,2
KİT’lerden Bütçeye Ödemeler
Temettü Ödemeleri (Telekom dahil) 1.597 1.927 330 20,7
Hasılat Payı Ödemeleri 230 279 49 21,3
Toplam 1.827 2.206 379 20,7
KİT – Hazine Mahsup Tutarları
Görev Zararlarına 11 10 -0,4 -3,8
Ödenmemiş Sermaye 391 1.188 796,5 203,4
Toplam 402 1.198 796 198,0
Kaynak: Hazine Müsteşarlığı
2008 yılında, vergi ve diğer kanuni yükümlülükler hariç, bütçeye 2,2 milyar TL katkı sağlayan KİT’lere, bütçeden 3,3 milyar TL ödenek aktarılmıştır 10.
10 Ayrıntılar için, http://www.hazine.gov.tr adresinde istatistik sayfasında KİT Genel Müdürlüğü bölümünde yer alan Tablo 7: Vergi Dışı Normal Gelirler Tablosu’na veya Ek 1’de yer alan Vergi Dışı Gelirler Tablosuna bakınız.
Bölüm 4: 2008 KİT Sistemi Performansı
Bu bölümde Hazine Müsteşarlığı portföyünde bulunan KİT’lerin toplulaştırılmış verileri sunulacak ve belli başlıklar altında analiz edilecektir. 11
4.1. Malî Durum 4.1.1. Gelir Tablosu
2008 yılında, Hazine Müsteşarlığı portföyünde bulunan 19 KİT ve 3 bağlı ortaklığın12 brüt satışları %35 artışla 61 milyar TL’ye yükselmiş, faaliyet kârı %3 azalışla 2,6 milyar TL’ye düşmüştür. Hazine portföyündeki KİT’ler dönem net kâr/zararında 2007’deki seviyesini koruyamamış ve yılı 15 milyon TL zararla kapatmıştır.
Hasılat kalemleri içinde yer alan görev zararı tahakkuklarında 2007 yılındaki düşüş 2008 yılında gerçekleşmemiştir. Bunda en önemli etken 2007 yılında yaklaşık 100 milyon TL görev zararı tahakkuk ettiren TMO’nun 2008 yılı görev zararı tahakkuk tutarının yaklaşık 500 milyon TL’ ye ulaşmasıdır.
2008 yılı Ekim ayından sonra piyasalarda yaşanılan dalgalanmalar çerçevesinde döviz kurunda hızlı bir yükseliş meydana gelmiş, dolayısıyla kuruluşların kur farkı tutarlarında büyük bir yükseliş yaşanmıştır. Böylece 2007 yılında 170 milyon TL olan kur farkı gideri 2008 yılında 1,9 milyar TL’ye yükselmiştir.
Diğer faaliyetlerden olağan gelir ve kâr ile olağan gider ve zararlar kalemlerinde 2008 yılında ortaya çıkan sırasıyla %15 ve %28 oranındaki artışlar özellikle
11 Rapor içinde yer alan tablolar son 3 yıllık veriler olup, 6 yıllık veriler Raporun sonuna eklenmiştir. Veriler, halihazırda Hazine Müsteşarlığı portföyünde yer alan teşebbüslerin geçmişe yönelik verilerini içermektedir. Başka bir ifade ile, 2007 öncesinde Hazine Müsteşarlığı portföyünde bulunmakta iken (TTA, TŞFAŞ, Sümer Halı, PETKİM, TDİ ve TEDAŞ gibi), bir şekilde portföyden çıkan teşebbüsleri kapsamamaktadır.
12 19 KİT Tablo 1’de yer alan KİT’ler olup, TCDD’nin bağlı ortaklıkları olan TÜVASAŞ, TÜLOMSAŞ, TÜDEMSAŞ’ın hesapları ayrı izlenilmekte ve Rapordaki tablolarda yer almaktadır.
