T.C.
BAŞBAKANLIK Hazine Müsteşarlığı Kamu İktisadi Teşebbüsleri
Genel Müdürlüğü
Ağustos 2008
2007
Kamu İşletmeleri Raporu
2007
Kamu İşletmeleri Raporu
İrtibat Bilgileri
Rapora Yönelik Görüş ve Önerilerinizi Hazine Müsteşarlığı
KİT Genel Müdürlüğü
Yıllık Programlar ve Koordinasyon Dairesine 204 61 87 veya 204 61 90 numaralı telefonlardan veya
ypkd@hazine.gov.tr adresinden iletebilirsiniz.
Müsteşar Sunuşu
Hazine Müsteşarlığı 2009-2013 dönemini kapsayan Stratejik Planını tamamlayarak 24 Temmuz 2008 tarihinde kamuoyu ile paylaşmıştır. Kamu malî varlık ve yükümlülük yönetiminin etkinliğinin artırılması Müsteşarlığımızın stratejik amaçları arasında yer almış ve bu kapsamda kamu işletmelerinde kurumsal yönetim ilkelerinin uygulanması ve verimliliklerinin artırılması stratejik hedef olarak belirlenmiştir.
Kurumsal yönetim ilkelerini kendisi için de bir çalışma prensibi olarak gören Hazine Müsteşarlığı, kamu işletmelerinde şeffaflığın artırılmasını teminen, bu işletmelerin malî raporlama sistemlerinin ve uygulamalarının geliştirilmesine yardımcı olduğu gibi, kamu işletmelerine yönelik düzenli istatistik ve raporlar yayımlamaktadır.
Hazine Müsteşarlığı hazine adına pay sahipliği görevi üstlendiği kamu işletmelerinin daha etkin ve verimli çalışmalarını sağlayacak politikalar oluşturmanın yanı sıra, bu işletmelerin çalışma biçimleri, malî durumları, yöneticileri, performansları, bulundukları sektördeki konumları hakkında kamuoyunu bilgilendirilmeyi bir görev olarak benimsemiş ve ilk kez 2007 yılında
“2006 KİT Hazine Pay Sahipliği Raporu”nu tamamlayarak kamuoyuna sunmuştur.
Ülkemizde sermayesinin tamamı Hazine Müsteşarlığına ait olan kamu iktisadi teşebbüsleri, kamu bankaları ve TÜRKSAT’ın yanı sıra, Özelleştirme İdaresi Başkanlığının, Savunma Sanayii Müsteşarlığının, Toplu Konut İdaresinin, Tasarruf Mevduat Sigorta Fonunun ve mahalli idarelerin sahibi bulunduğu işletmeler ve iştirakler ile döner sermaye işletmeleri ve bütçe dışı fonlar ekonomik alanda faaliyet göstermektedir.
Ayrıca, uluslararası tanımlar çerçevesinde, yönetim kontrolü ve yaptıkları işin türü itibarıyla bakıldığında Türk Silahlı Kuvvetlerini Güçlendirme Vakfı Şirketleri, Türk Havayolları A.O ve Anadolu Ajansı ile Milli Piyango İdaresi ve Spor Toto Teşkilatı gibi kurum ve kuruluşlar da kamu işletmesi olarak nitelendirilebilmektedir. Tüm bu kamu işletmelerinin aktif toplamının 2007 yılında yaklaşık 330 milyar YTL’yi bulması, kamu işletmelerinin ekonomi içinde ne kadar önemli bir yer tuttuğunu göstermektedir.
Kamunun pay sahibi olduğu işletmeler sadece Hazine Müsteşarlığı’nın portföyünde yer alan KİT’lerden ve kamu bankalarından ibaret değildir. Bu
sebeple, 2007/12702 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı, Hazine Müsteşarlığına geniş anlamda kamu işletmeleri Raporu hazırlama görevini tevdi etmiştir. Bu Raporda geniş anlamda kamu işletmesi olarak değerlendirilebilecek olan işletmeler ele alınmış ve ülkemizdeki kamu işletmelerine yönelik bir farkındalık yaratılmaya çalışılmıştır. Başka bir ifade ile, 2007 yılı raporunda KİT’lerin yanı sıra, Hazinenin pay sahibi olduğu diğer işletmelere, Özelleştirme İdaresi Başkanlığı portföyünde yer alan kuruluşlara, özel statülü kuruluşlara, bütçe dışı fonlara, döner sermaye işletmelerine ve mahalli idare işletmelerine yönelik tanıtıcı bilgilere de yer verilmiştir.
Bu raporda, Hazine Müsteşarlığı ve Özelleştirme İdaresi portföyündeki işletmelerin verileri sürekli takip edildikleri için ayrıntılı bir şekilde yer alırken, diğer kamu işletmelerinin bilgileri tanıtım amaçlı olarak sunulmuştur.
2007 Kamu İşletmeleri Raporunda; Avrupa Birliği müzakerelerinde kamu işletmelerini doğrudan ilgilendiren Rekabet Politikası faslına, uluslararası kamu işletmesi tanımına, pay sahibi olarak Hazine Müsteşarlığının konumuna, KİT’lerin toplu rakamlarına ve kamu işletmelerine yönelik genel ve kuruluş bazlı analizlere yer verilmiştir.
Stratejik Planımıza uygun olarak hazırlanan 2007 yılı Kamu İşletmeleri Raporunun faydalı olmasını temenni eder, bu Raporda emeği geçen tüm mesai arkadaşlarıma teşekkür ederim.
İbrahim H. ÇANAKCI Müsteşar
İçindekiler
MÜSTEŞAR SUNUŞU... V İÇİNDEKİLER... Vİİ TABLOLAR LİSTESİ ... X GRAFİKLER LİSTESİ ...Xİ KUTULAR LİSTESİ ...Xİ KISALTMALAR... Xİİ
BÖLÜM 1: GİRİŞ ... 1
BÖLÜM 2: AB REKABET POLİTİKASI – DEVLET YARDIMLARI VE ŞEFFAFLIK DİREKTİFİ... 5
BÖLÜM 3: KAMU İŞLETMELERİ ... 7
BÖLÜM 4: HAZİNE MÜSTEŞARLIĞI PORTFÖYÜ... 13
4.1.PORTFÖYÜMÜZ VE SERMAYE DURUMU... 13
4.2.GÖREV TANIMIMIZ... 13
4.3.AMAÇ VE HEDEFLERİMİZ... 15
4.4.KİT-BÜTÇE MALÎ İLİŞKİSİ... 15
4.4.1. KİT’lere Yapılan Sermaye Ödemeleri... 16
4.4.1.1. Bütçeden KİT’lere Ödemeler ... 16
4.4.1.2. KİT Sermaye Mahsubu... 16
4.4.1.3. Kamu Bankaları Sermaye Mahsubu... 17
4.4.2. KİT’lere Yapılan Görev Zararı – Kamu Bankalarına Yapılan Gelir Kaybı Ödemeleri... 18
4.4.3. KİT’lerden Bütçeye Ödemeler ... 18
BÖLÜM 5: 2007 KİT SİSTEMİ PERFORMANSI ... 21
5.1.MALÎ DURUM... 21
5.1.1. Gelir Tablosu ... 21
5.1.2. Bilanço ... 22
5.1.3. Rasyo Analizi ... 24
5.1.4. Katma Değer... 26
5.2.İSTİHDAM... 26
5.2.1. Personel Sayıları... 27
5.2.2. İstihdam Giderleri... 28
5.2.3.Ortalama Personel Maliyeti... 28
5.2.4. Personel Profili... 29
5.3.DİĞER GÖSTERGELER... 29
5.4.KİT’LERİN TEMEL SORUNLARI... 30
BÖLÜM 6: KİT PERFORMANSLARI ... 33
6.1.BORUHATLARIİLEPETROLTAŞIMAA.Ş. ... 35
6.2.ELEKTRİKÜRETİMA.Ş. ... 40
6.3.TÜRKİYEELEKTRİKİLETİMA.Ş... 44
6.4.TÜRKİYEELEKTRİKTİCARETVETAAHHÜTA.Ş. ... 49
6.5.TÜRKİYEKÖMÜRİŞLETMELERİGENELMÜDÜRLÜĞÜ... 52
6.6.TÜRKİYETAŞKÖMÜRÜKURUMU ... 55
6.7.TÜRKİYEPETROLLERİA.O... 59
6.8.ETİMADENİŞLETMELERİGENELMÜDÜRLÜĞÜ ... 63
6.9.TÜRKİYECUMHURİYETİDEVLETDEMİRYOLLARIİŞLETMESİGENELMÜDÜRLÜĞÜ... 68
6.10.DEVLETHAVAMEYDANLARIİŞLETMESİGENELMÜDÜRLÜĞÜ... 73
6.11.KIYIEMNİYETİGENELMÜDÜRLÜĞÜ... 77
6.12.POSTAVETELGRAFTEŞKİLATIGENELMÜDÜRLÜĞÜ... 80
6.13.ETVEBALIKKURUMUGENELMÜDÜRLÜĞÜ... 83
6.14.TARIMİŞLETMELERİGENELMÜDÜRLÜĞÜ... 86
6.15.TOPRAKMAHSULLERİOFİSİGENELMÜDÜRLÜĞÜ... 90
6.16.ÇAYİŞLETMELERİGENELMÜDÜRLÜĞÜ ... 95
6.17.DEVLETMALZEMEOFİSİGENELMÜDÜRLÜĞÜ ... 99
6.18.MAKİNAVEKİMYAENDÜSTRİSİKURUMUGENELMÜDÜRLÜĞÜ... 103
6.19.TÜRKİYEELEKTROMEKANİKSANAYİİA.Ş. ... 106
BÖLÜM 7: ÖZELLEŞTİRME PORTFÖYÜ ... 109
7.1.TÜRKİYEŞEKERFABRİKALARIA.Ş ... 111
7.2.SÜMERHALICILIKVEELSANATLARISANAYİVETİCARETA.Ş. ... 117
7.3.PETKİMPETROKİMYAHOLDİNGA.Ş... 120
7.4.SÜMERHOLDİNGANONİMŞİRKETİ... 124
7.5.TÜRKİYEDENİZCİLİKİŞLETMELERİA.Ş. ... 127
7.6.TÜRKİYEELEKTRİKDAĞITIMA.Ş... 131
7.7.TÜTÜN,TÜTÜNMAMULLERİ,TUZVEALKOLİŞLETMELERİA.Ş... 135
7.8.ANKARADOĞALELEKTRİKÜRETİMVETİCARETA.Ş... 138
BÖLÜM 8. KAMU BANKALARI ... 141
8.1.TÜRKİYECUMHURİYETİZİRAATBANKASIA.Ş... 143
8.2.TÜRKİYEHALKBANKASIA.Ş... 147
8.3.VAKIFLARBANKASIA.Ş... 151
8.4.TASFİYEHALİNDETÜRKİYEEMLAKBANKASIA.Ş. ... 154
8.5.TÜRKİYEKALKINMABANKASIA.Ş. ... 157
8.6.TÜRKİYEİHRACATVEKREDİBANKASIA.Ş. ... 161
8.7.İLLERBANKASI... 164
BÖLÜM 9: DİĞER KAMU İŞLETMELERİ ... 167
9.1.TURKSATUYDUHABERLEŞMEKABLOTVVEİŞLETMEA.Ş. ... 169
9.2.TÜRKİYERADYOTELEVİZYONKURUMU... 173
9.3.ATATÜRKORMANÇİFTLİĞİMÜDÜRLÜĞÜ... 176
9.4.TÜRKHAVAYOLLARIA.O. ... 179
9.5.ANADOLUAJANSI ... 182
9.6.T.C.BAŞBAKANLIKTOPLUKONUTİDARESİBAŞKANLIĞI ... 185
9.7.MİLLİPİYANGOİDARESİ ... 191
9.8.SPORTOTOTEŞKİLATBAŞKANLIĞI ... 195
9.9.BÜTÇEDIŞIFONLAR ... 197
9.9.1. TASARRUF MEVDUATI SİGORTA FONU ... 198
9.9.2. SOSYAL YARDIMLAŞMA VE DAYANIŞMAYI TEŞVİK FONU ... 202
9.9.3. ÖZELLEŞTİRME FONU... 204
9.9.4. SAVUNMA SANAYİİ DESTEKLEME FONU ... 206
9.9.5. TANITMA FONU ... 209
9.10.TÜRKSİLAHLIKUVVETLERİNİGÜÇLENDİRMEVAKFI... 210
9.11.DÖNERSERMAYEİŞLETMELERİ ... 213
9.12.MAHALLİİDAREİŞLETMELERİ... 218
BÖLÜM 10: EKLER... 221
EK1:HAZİNEMÜSTEŞARLIĞIPORTFÖYÜKİTMALİTABLOLARI ... 223
Özet Gelir Tablosu (Toplulaştırılmış)... 225
Özet Bilanço (Toplulaştırılmış)... 226
Malî Rasyolar ... 227
Vergi Dışı Gelirler ... 228
EK2:HAZİNEMÜSTEŞARLIĞIPORTFÖYÜKİTİSTİHDAMBİLGİLERİ... 229
Personel Sayıları ve Maliyetleri ... 231
Personel Profili... 232
EK3:HAZİNEMÜSTEŞARLIĞIPORTFÖYÜKİTLERİ DİĞERSEÇİLMİŞGÖSTERGELER... 235
EK4:HAZİNEMÜSTEŞARLIĞIVEÖİBPORTFÖYÜMALÎTABLOLAR ... 239
Özet Gelir Tablosu... 241
Özet Bilanço... 242
Malî Rasyolar ... 243
EK5:HAZİNEMÜSTEŞARLIĞIVEÖİBPORTFÖYÜİSTİHDAMBİLGİLERİ... 245
Personel Sayıları ve Maliyetleri ... 247
Personel Profili... 248
EK6:HAZİNEMÜSTEŞARLIĞI VE ÖİBPORTFÖYÜDİĞERSEÇİLMİŞGÖSTERGELER ... 251
EK7:YILLARİTİBARIYLAMAHSUPTUTARLARI ... 255
EK8:BAĞLIORTAKLIK VE İŞTİRAKLER... 259
EK9:2007YILINDAİSO500’DEYERALANKAMUİŞLETMELERİ ... 265
Tablolar Listesi
No Tablo Adı Sayfa
Tablo 1 : Hazine Müsteşarlığı Portföyü Sermaye Durumu 14 Tablo 2 : KİT – Bütçe İlişkisi 20 Tablo 3 : KİT Özet Gelir Tablosu 22 Tablo 4 : KİT Özet Bilanço 23 Tablo 5 : KİT Malî Rasyolar 25 Tablo 6 : KİT Personel Sayıları 28 Tablo 7 : KİT İstihdam Giderleri 28 Tablo 8 : KİT İstihdam Giderleri / (Satış + Faaliyet Giderleri) 28 Tablo 9 : KİT Ortalama Personel Maliyeti 29 Tablo 10 : KİT Diğer Göstergeler 30 Tablo 11 : KİT Diğer Göstergeler (GSYH’ye Oran - %) 30 Tablo 12 : BOTAŞ’ın Alacakları 37 Tablo 13 : TPAO Yurt İçi Yatırım Harcamaları Dağılımı 60 Tablo 14 : TMO Alım Bilgileri 92 Tablo 15 : TMO Satış Bilgileri 92 Tablo 16 : DMO Satış Hasılatı Bilgileri 101 Tablo 17 : T.C. Ziraat Bankası’na Yapılan Gelir Kaybı Ödemeleri 144 Tablo 18 : Hazine Kaynağına Dönüşen Kredilerden TCZB Tarafından
Aktarılan Tutar 145
Tablo 19 : HALKBANK’a Yapılan Gelir Kaybı Ödemeleri 148 Tablo 20 : Hazine Kaynağına Dönüşen Kredilerden HALKBANK
Tarafından Aktarılan Tutar 148 Tablo 21 : Vakıfbank Sermaye Durumu 151 Tablo 22 : EXIMBANK’IN İhracat Sektörüne Yaptığı Destek 162 Tablo 23 : TÜRKSAT Uydularına Yönelik Bilgiler 171 Tablo 24 : MPİ 2007 Vergi ve Diğer Kanuni Yükümlükler 193 Tablo 25 : TMSF Bünyesindeki Bağlı Ortaklık ve İştirakler 200 Tablo 26 : TSKGV’nin Pay Sahibi Olduğu Şirketler 203 Tablo 27 : Döner Sermaye İşletme Sayıları 205 Tablo 28 : Döner Sermaye İşletmeleri Gelir Tablosu 207 Tablo 29 : Döner Sermaye İşletmeleri Sermaye Tutarları 20 Tablo 30 : TSKGV’nin Pay Sahibi Olduğu Şirketler 212 Tablo 31 : Döner Sermaye İşletme Sayıları 215 Tablo 32 : Döner Sermaye İşletmeleri Gelir Tablosu 216 Tablo 33 : Döner Sermaye İşletmeleri 2007 Sermaye Tutarları 217
Grafikler Listesi
No Grafik Adı Sayfa
Grafik 1 : IMF Kamu Sektörü Şeması 8 Grafik 2 : KİT Vergi ve Diğer Kanuni Yükümlülükler 19 Grafik 3 : KİT Katma Değer Hesabı 26 Grafik 4 : Bor İhracatının Bölgesel Dağılımı 65 Grafik 5 : Yaş Çay Alım Bilgileri 96 Grafik 6 : Pancar Alım Fiyatları 113 Grafik 7 : Alınan Pancar ve Üretilen Şeker Bilgileri 114 Grafik 8 : AOÇ Hasılatının Dağılımı 177
Kutular Listesi
No Kutu Adı Sayfa
Kutu 1 : KİT Nedir? 1
Kutu 2 : Görev Zararı Nedir? 17 Kutu 3 : Gelir Kaybı Nedir? 18
Kısaltmalar
AOÇ Atatürk Orman Çiftliği PMUM Piyasa Malî Uzlaştırma Merkezi BKK Bakanlar Kurulu Kar arı PTT Posta ve Telgraf Teşkilatı
BOTAŞ Boru Hatları ile Petrol
Taşıma A.Ş SÜMER HALI Sümer Halıcılık ve El Sanatları Sanayi A.Ş.
ÇAYKUR Çay İşletmeleri TCDD T.C. Devlet Demiryolları İşletmesi
DHMİ Devlet Hava Meydanları
İşletmesi TEDAŞ Türkiye Elektrik Dağıtım A.Ş.
DMO Devlet Malzeme Ofisi TEİAŞ Türkiye Elektrik İletim A.Ş.
DPT Devlet Planlama Teşkilatı
Müsteşarlığı TEKEL Tütün, Tütün Mamulleri, Tuz ve Alkol İşletmeleri
EBK Et ve Balık Kurumu TEMSAN Türkiye Elektromekanik Sanayi A.Ş.
EPDK Enerji Piyasası Düzenleme
Kurumu TETAŞ Türkiye Elektrik Ticaret ve
Taahhüt A.Ş.
ETİ MADEN ETİ Maden İşletmeleri TİGEM Tarım İşletmeleri
EÜAŞ Elektrik Üretim Anonim
Şirketi TKİ Türkiye Kömür İşletmeleri Kurumu
FDF Faiz Dışı Fazla TMO Toprak Mahsulleri Ofisi
IMF Uluslararası Para Fonu TPAO Türkiye Petrolleri Anonim Ortaklığı KBİ Karadeniz Bakır İşletmeleri
A.Ş. TRT Türkiye Radyo Televizyon Kurumu
KHK Kanun Hükmünde
Kararname TŞFAŞ Türkiye Şeker Fabrikaları A.Ş.
KIYEM Kıyı Emniyeti TTK Türkiye Taşkömürü Kurumu
KİT Kamu İktisadi Teşebbüsleri TÜDEMSAŞ Türkiye Demiryolu Makinaları Sanayi A.Ş.
MKEK Makina ve Kimya Endüstrisi
Kurumu TÜLOMSAŞ Türkiye Lokomotif ve Motor
Sanayi A.Ş.
OECD İktisadi İşbirliği ve Kalkınma
Teşkilatı TÜVASAŞ Türkiye Vagon Sanayi A.Ş.
ÖİB Özelleştirme İdaresi
Başkanlığı YDK Yüksek Denetleme Kurulu
ÖYK Özelleştirme Yüksek Kurulu YPK Yüksek Planlama Kurulu
Kutu 1: KİT Nedir?
Kamu iktisadi teşebbüsleri veya bilinen adıyla KİT’ler, 233 sayılı KHK’ya tabi ve sermayesinin tamamı devlete ait olan İDT ve KİK’lerin ortak adıdır.
İktisadi Devlet Teşekkülleri (İDT): İktisadi alanda ticari esaslara göre, kâr amacı güderek faaliyet gösteren teşebbüslerdir (MKEK, EÜAŞ, ÇAYKUR, BOTAŞ, TTK ve TKİ gibi).
Kamu İktisadi Kuruluşları (KİK): İktisadi alanda tekel niteliğini haiz mal ve hizmetleri kamu yararı gözeterek üreten ve pazarlayan teşebbüslerdir (TCDD, KIYEM, PTT ve DHMİ).
Bu kapsamda, her ne kadar kamunun pay sahipliği olsa da kamu bankaları ile özelleştirme portföyündeki kuruluşlar, mahalli idare işletmeleri, bütçe dışı fonlar, TMSF iştirakleri ve döner sermaye işletmeleri 233 sayılı KHK kapsamında olmadıkları
Bölüm 1: Giriş
Kamu iktisadi teşebbüsleri, genel olarak “kamusal kaynakları kullanarak ekonomik alanda faaliyet gösteren devlet şirketleri” olarak tanımlanmakta, Avrupa Birliği, IMF ve OECD tarafından yayımlanan yasal metinler ve dokümanlarda ise “yönetim kontrolü merkezi veya yerel kamu idarelerinin elinde olan işletmeler”i ifade etmektedir.
Hazine Müsteşarlığının temel ilkelerinden olan şeffaflık ilkesi gereği 2007 yılında ilk defa yayımladığımız 2006 Hazine Pay Sahipliği Raporunda da kısmen değinildiği üzere, ülkemizde kamu iktisadi teşebbüsleri kavramında gerek mevzuattan gerekse uygulamalardan kaynaklanan farklılıklar bulunmaktadır.
Kuruluş kanunları dışında KİT’lerin ilk kanunu olarak nitelendirilebilecek olan 1938 tarihli ve 3460 sayılı “Sermayesinin Tamamı Devlet Tarafından Verilmek Suretiyle Kurulan İktisadi Teşekküllerin Teşkilatiyle İdare ve Murakabeleri Hakkında Kanun”, sermayesinin tamamı devlete ait olan işletmeleri “iktisadi devlet teşekkülü” olarak tanımlamıştır.
1983 tarihli ve 2929 sayılı
“İktisadi Devlet Teşekkülleri ve Kamu
İktisadi Kuruluşları Hakkında Kanun” ise, sermayesinin tamamı devlete ait olan işletmeleri kamu iktisadi teşebbüsleri olarak tanımlamış ve bu teşebbüsleri Kamu İktisadi Kuruluşları ve İktisadi Devlet Teşekkülleri şeklinde ikiye ayırmıştır.
Halen yürürlükte olan 1984 tarihli ve 233 sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri
Hakkında Kanun Hükmünde Kararname de
aynı kurguyu kabul etmiştir (Kutu 1).
Diğer taraftan, Anayasa’nın “Kamu İktisadi Teşebbüslerinin Denetimi”
başlıklı 165 inci maddesinde ise KİT’ler “sermayesinin yarıdan fazlası doğrudan doğruya veya dolaylı olarak devlete ait olan kamu kuruluş ve ortaklıkları” şeklinde tanımlanmaktadır.
5520 sayılı Kurumlar Vergisi Kanunu da; devlete, il özel idarelerine, belediyelere, diğer kamu idarelerine ve kuruluşlarına ait veya bağlı olup, faaliyetleri devamlı bulunan ticarî, sınaî ve ziraî işletmeleri “iktisadî kamu kuruluşları” olarak düzenlemelerdeki en geniş tanımı yapmaktadır.
Üyelik müzakerelerini sürdürdüğümüz Avrupa Birliğinin düzenlemeleri; merkezi veya mahalli idare farkı gözetmeksizin kamu işletmelerini, sermaye ve yönetim kontrolü açısından ele almaktadır. AB, üye ülkelerdeki kamu pay sahipleri ile işletmeleri arasındaki idari ve mali ilişkilerin şeffaf bir şekilde yürütülmesini sağlayacak çerçeve bir düzenlemenin ve bu ilişkileri yansıtacak bir raporlama sisteminin gerekliliğini vurgulamaktadır.
Ülkemizde ise tüm kamu işletmeleri üzerinde ilkeler belirleyen bir düzenleme veya birim olmadığı gibi, bu işletmelerin faaliyetlerini konsolide bir şekilde takip eden ve raporlayan bir kurum da bulunmamaktadır1. Hazine Müsteşarlığı ve diğer kamu pay sahipleri (ÖİB, TMSF, Mahalli İdareler vd.) sadece kendi portföyünde bulunan işletmeleri izlemekte ancak büyük çoğunluğu bunlara yönelik herhangi bir rapor yayınlamamaktadır.
Bu raporda, 2006 yılı Hazine Pay Sahipliği Raporundan farklı olarak ülkemizde faaliyet gösteren ve geniş anlamda kamu iktisadi teşebbüsü olarak tanımlanabilecek kamu işletmelerine yer verilmiş, Hazine Müsteşarlığı portföyünde ve özelleştirme programında bulunan işletmeler daha ayrıntılı bir şekilde ele alınmıştır2.
1 Bu sorunların aşılmasını teminen, tüm kamu işletmelerin izlenmesi ve raporlanması faydalı olacaktır. 2007/12702 sayılı “Kamu iktisadi teşebbüslerinin ve bağlı ortaklıklarının 2008 yılına ait genel yatırım ve finansman programı” Kararnamesinin Kurumsal Yönetim başlıklı 27 nci maddesi ile Hazine Müsteşarlığı geniş tanımlı bir Kamu İşletmeleri Raporu hazırlamakla görevlendirilerek bu amaca yönelik bir adım atılmıştır.
2 KİT sisteminde yaşanan zorlukların giderilebilmesi için başlatılmış olan yeniden yapılandırma süreci 2008 yılı hükümet programında da yerini almış ve 28.10.2007 tarihli 26684 (Mükerrer) sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan “2008 Yılı Programı” ile KİT’lerde hesap verebilirlik, şeffaflık, karar alma süreçlerinde esneklik ve stratejik yönetim anlayışının esas alınacağını bir KİT Yönetişim Kanununun çıkarılması hususunda Hazine Müsteşarlığı sorumlu, Devlet Planlama
Bu raporda öncelikle AB Şeffaflık Direktifine değinilecek, yukarıda kısaca bahsettiğimiz Kamu İşletmeleri tanımı daha ayrıntılı ele alınacak, Hazine Müsteşarlığı portföyündeki işletmelerin genel ve kuruluş bazlı analizleri yapılacak ve diğer kamu işletmeleri tanıtılmaya çalışılacaktır.
Rapor içindeki veriler, KİT’lerin düzenli olarak Hazine Müsteşarlığına gönderdiği tablo ve bilgilerden, TBMM adına denetim yapan Yüksek Denetleme Kurulu’nun işletme bazında hazırladığı denetim Raporlarından, işletmelerin faaliyet raporlarından ve internet sayfalarında sundukları bilgilerden oluşmaktadır.
Diğer taraftan, bu işletmelere ilişkin Yüksek Denetleme Kurulu denetim raporları mevzuattan dolayı gecikmeli olarak yayımlanabilmekte ve bunların pek çoğunun faaliyet raporu olmadığı gibi3 internet sayfaları da yeterli düzeyde bulunmamaktadır.
Teşkilatı Müsteşarlığı, Özelleştirme İdaresi Başkanlığı, Sermaye Piyasası Kurulu ve tüm KİT’ler ise işbirliği yapılacak kuruluşlar olarak tespit edilmiştir.
3 2007/12702 sayılı BKK kamu işletmelerinin faaliyet raporlarını Mayıs ayı sonuna kadar hazırlayarak internet sitelerinde yayımlamalarını hükme bağlamıştır.
Bölüm 2: AB Rekabet Politikası – Devlet Yardımları ve Şeffaflık Direktifi
Devlet Yardımları
Avrupa Topluluğunu kuran Roma Antlaşmasının 81 – 89 uncu maddelerinde temel rekabet kuralları belirlenmiştir. Devlet yardımlarına ilişkin olarak, Antlaşma’nın 87 nci maddesinde, üye ülke tarafından ya da üye ülke kaynakları aracılığıyla herhangi bir şekilde belli şirketleri ya da belli ürünlerin üretimini kayırarak rekabeti bozan ya da bozmakla tehdit eden ve üye ülkeler arasında ticareti etkileyen her türlü yardımın ortak pazarla bağdaşmadığı ifade edilmiştir.
Yukarıdaki esaslar çerçevesinde yasaklanan devlet yardımları; doğrudan ödemeler, faizsiz ya da düşük faizli krediler, devlet garantileri, vergi muafiyeti, sosyal güvenlik vb. kanuni yükümlülüklerden muafiyet, kamu işletmeleri tarafından sağlanan düşük fiyatlar ve normal piyasa koşulları çerçevesinde kabul edilebilecek miktarı aşan sermaye aktarımları şeklinde olabilmektedir.
AB müktesebatında rekabet konusu oldukça karmaşık bir niteliğe sahip olup, bu konuda birçok yasal düzenleme bulunmaktadır. Avrupa Komisyonu, kömür ve çelik, gemi inşaatı, tekstil, kamu yayıncılığı gibi çeşitli sektörlerde pek çok çerçeve yönerge yayımlamaktadır.
2006/111 / EC Sayılı Şeffaflık Direktifi
Devlet ile kamu işletmeleri arasındaki malî ilişkilerin daha şeffaf bir şekilde ortaya konulmasını amaçlayan 2006 / 111 sayılı Direktife göre kamu işletmeleri (public undertakings);
♦ Kayıtlı sermayesinin çoğu kamuya (merkezi veya mahalli) ait olan, veya
♦ Oy hakkının çoğu kamu kontrolünde olan, veya
♦ Yönetim veya denetim biriminin yarısından fazlasının atama hakkı kamu kuruluşlarında olan
işletmelerdir.
Bu tanıma göre; sermayesinin yarısından fazlası Hazineye ve ÖİB’ye ait olan kamu işletmeleri dışında, mahalli idarelere (il özel idarelerine, büyükşehir
belediyelerine ve belediyelere) ait şirketler ile sermayesinin çoğu devlete ait olmadığı halde imtiyazlı hisseler veya düzenlemeler yoluyla oy hakkının çoğu kamu kontrolünde olan ya da yönetim veya denetim kontrolü devlette olan işletmeler de (Vakıfbank, kamu vakfı şirketleri, THY gibi) kamu işletmesi sayılmaktadır.
Şeffaflık Direktifi çerçevesinde kamu işletmelerinin şeffaflığının sağlanabilmesi için, aşağıdaki iki koşulun yerine getirilmesi gerekmektedir.
♦ Her türlü kaynak transferine ilişkin bilginin kamuoyuna açıklanması,
♦ Kamu hizmetine ilişkin hesapların ayrı tutulması.
Ayrı hesap tutma işlemi rekabet kurallarının uygulanmasının en etkili ve verimli yoludur. Kamu işletmesi olsun veya olmasın genel ekonomik yarar niteliğine sahip bir kamu hizmetiyle görevlendirilmiş ve bu sebeple kendisine imtiyaz verilen kuruluş, faaliyetleri arasındaki (imtiyaz niteliğinde olan ve olmayan) ayrımı açıkça göstermeli, bu faaliyetlere ilişkin maliyet ve hasılatları doğru tespit ederek hesaplarına yansıtmalıdır. Ancak, ülkemizde kamu hizmeti gören kamu işletmeleri de, özel şirketler de bu tarz bir hesap ayrımına gitmemektedir.
Diğer taraftan, ülkemizde sermayesinin yarısından fazlası devlete ait olmadığı halde yönetim veya denetiminde kamu kontrolü ağırlığı olan işletmeler kamu işletmesi sayılmadığından bu işletmelerle ilgili gözetim de sınırlı olmaktadır.
Değerlendirme
Merkezi veya mahalli kamu idareleri ile kamu işletmeleri arasındaki malî ilişkiler, AB Rekabet Politikası faslı altında yer alan devlet yardımları konusunun önemli bir bölümünü oluşturmaktadır. Sermaye aktarımı, görev zararı veya gelir kaybı ödemeleri, garantili ve ikrazlı krediler, verilen imtiyaz ve inhisari haklar gibi pek çok malî ilişki, AB Devlet Yardımları ve Rekabet düzenlemeleri çerçevesinde değerlendirilmesi gereken konulardır.
Ayrıca, AB müktesebatına uyum sağlanması için kamu işletmelerinin tespit edilmesi, hesaplarını ayrı izlemeleri konusunda gözetilmeleri ve yönlendirilmeleri, söz konusu işletmelere aktarılan kaynakların merkezden takip edilmesi önem arz etmektedir.
Bölüm 3: Kamu İşletmeleri
Ekonomik etkinliğin ve kalkınmanın sağlanması, doğal tekellerin işletilmesi, piyasa başarısızlıklarının önüne geçilmesi, ekonomiyi yönlendirerek gelir dağılımının düzenlenmesi ve özel sektöre öncülük edilmesi gibi çeşitli amaçlarla kurulan kamu işletmeleri, önemli malî politika araçlarından biri olarak varlıklarını sürdüregelmişlerdir. Bu işletmelerin malî politikalar içerisinde ifade ettiği anlam ve icra ettikleri fonksiyonlar yıllar itibarıyla değişmiştir. Günümüzde, kamu işletmesi kavramının içeriği ülkeden ülkeye farklılık göstermekle birlikte, genellikle bir kamu idaresinin çoğunluk hissesine sahip olduğu ya da bir kamu idaresi tarafından yönetimi kontrol edilen işletmeler kamu işletmesi olarak adlandırılmaktadır. Bu kapsamda, kamu işletmesi kavramı bir yandan pay sahipliği, diğer yandan yönetimde kontrol kavramı ile ilişkilendirilmektedir.
Ekonomideki aktörlerin istatistiksel sınıflandırmasına ilişkin olarak Birleşmiş Milletler tarafından geliştirilen Ulusal Hesaplar Sistemi (SNA 93) ile Avrupa Birliği tarafından geliştirilen Avrupa Hesaplar Sisteminde (ESA 95) kamu işletmesi, kamu birimlerinin kontrolü altındaki şirketler olarak tanımlanmaktadır.
Anılan sistemde kontrol, genel kurum politikasının atanan yöneticiler vasıtasıyla belirlenebilme yetkisi olarak ifade edilmektedir. Bu çerçevede, bir şirkette kamunun oy hakkı veren hisselerin yarıdan fazlasına sahip olması, hissedarların oy verme yetkisinin yarıdan fazlasını kontrol edebilmesi, özel bir kanun, karar ya da düzenlemeyle şirket politikasını belirleme veya şirket yöneticilerini atayabilme yetkisiyle donatılmış olması kontrol kavramının varlığına işaret etmektedir.
Doğrudan bir kamu idaresinin kontrolü altında bulunmamakla birlikte, bir kamu idaresince kontrol edilen işletmelerin kontrol ettiği diğer işletmeler de kamu işletmesi olarak sınıflandırılmaktadır. IMF tarafından geliştirilen Devlet Malî İstatistikleri Kılavuzunda da (GFSM2001) benzer şekilde kamu işletmeleri genel yönetim birimleri tarafından kontrol edilen şirketler olarak tanımlanmaktadır.
Yine benzer şekilde Avrupa KİT Merkezi (CEEP) tarafından malî olanaklarının yarıdan fazlası merkezi veya yerel kamu idareleri tarafından sağlanan veya işletme sonuçlarından bu idarelerin sorumlu bulunduğu ve bunlar tarafından denetlenen girişimler kamu işletmesi olarak adlandırılmaktadır.
Grafik 1: IMF Kamu Sektörü Şeması 4
Yukarıdaki şemada gösterildiği üzere IMF, kamu sektörünü genel yönetim ve kamu işletmeleri olarak ikiye ayırmaktadır. Kamu işletmeleri malî ve malî olmayan olarak tasnif edilmektedir. 5018 sayılı Kamu Malî Kontrol ve Yönetim Kanunu benzer bir yapıyı oluşturmakla birlikte, ülkemizde kamu işletmelerine yönelik net bir düzenleme bulunmamaktadır.
Kamu işletmeleri konusunda değinilmesi gereken bir başka husus, söz konusu işletmeler ile genel yönetim birimleri arasındaki ayrımdır. Zira, yukarıda da değinilen uluslararası sektörel sınıflandırma yaklaşımlarına göre ülkelerde halihazırda genel yönetimin bir parçası olarak sınıflandırılan kimi kamu birimleri, kamu işletmesi özelliği gösterebilmekte5, kamu işletmesi olarak yapılandırılan kimi kuruluşlar ise aslında genel yönetim sektörü birimi niteliği taşıyabilmektedir.
Bu çerçevede, anılan sektörel ayrıma yönelik olarak uluslararası sınıflama standartları küçük farklılıklar dışında birbirine paralel bir yaklaşım sergilemektedir. Bu yaklaşıma göre;
♦ Genel yönetim birimlerinin kontrolünde bulunan,
4Kaynak: IMF, Manual on Fiscal Transparency, Sf 19
5 5018 sayılı Kanuna tabi II sayılı Cetvelde yer alan ve kendilerine ait gelir ve giderleri bulunan pek çok kamu kurumu bu kapsamda gözden geçirilmelidir. Literatürde II sayılı cetvele tabi idarelerin de hizmetlerini fiyatladıkları için kamu işletmesi sayılabileceği söylenmektedir. Ancak bu durumda gelirlerinin giderlerini karşılama oranına bakılması gerekmektedir.
Kamu Sektörü
Genel Yönetim Kamu İşletmeleri
Merkezi Yönetim
Eyalet Yönetimi
Yerel İdareler
Mali Kamu İşletmeleri
Parasal Kamu işletmeleri (Merkez Bankası Dahil)
Parasal Olmayan Mali Kamu İşletmeleri
Mali Olmayan Kamu İşletmeleri
♦ Tam bir defter tutma sistemine sahip ve kendi adına borç alıp verebilen,
♦ Ürünlerinin çoğunluğunu ekonomik olarak anlamlı bir fiyattan satan,
♦ Piyasa faaliyeti gösteren ve bir şirket gibi yönetilen,
kuruluşlar genel yönetim sektörünün dışında tutulmakta ve kamu işletmesi olarak değerlendirilmektedir. Genellikle, satış hasılatının işletme giderlerinin yarısından çoğunu karşılaması halinde söz konusu birimin piyasa faaliyeti gösterdiği ve ürünlerini ekonomik açıdan anlamlı fiyattan sattığı kabul edilmektedir.
Giriş bölümünde de ifade edildiği üzere, ülkemiz mevzuatında uluslararası yaklaşımlara paralel bir “kamu işletmesi” tanımı bulunmamaktadır. Mevzuatın tarihsel gelişimi irdelendiğinde kamu işletmelerine yönelik olarak farklı isimler altında ve farklı kapsamlarda düzenlemeler yapıldığı görülmektedir. Kamu işletmelerine yönelik olarak ilk temel yasa olan ve 1938 yılında çıkarılan 3460 sayılı “Sermayesinin Tamamı Devlet Tarafından Verilmek Suretiyle Kurulan İktisadi Teşekküllerin Teşkilatıyla İdare ve Murakabeleri Hakkındaki Kanun” da
“iktisadi devlet teşekkülü” kavramına yer verilmiş ve “sermayesinin tamamı Devlete ait olan ve kendi kanunlarında bu Kanuna tabi oldukları belirtilen, tüzel kişiliği haiz, idari ve malî yönden özerk ve sorumluluğu sermayeleri ile sınırlı kuruluşlar” iktisadi devlet teşekkülü olarak adlandırılmış ve bu şekilde sınırlı bir kapsam benimsenmiştir. İzleyen yıllarda çıkarılan muhtelif kanunlarla söz konusu kapsam, sermayesinin yarıdan fazlası Devlete ait olan kuruluşları içine alacak şekilde genişletilmiştir.
Anayasada doğrudan bir kamu iktisadi teşebbüsü tanımı yapılmamakla birlikte
“Kamu İktisadi Teşebbüslerinin Denetimi” başlıklı 165 inci maddede
“Sermayesinin yarısından fazlası doğrudan doğruya veya dolaylı olarak Devlete ait olan kamu kuruluş ve ortaklıklarının Türkiye Büyük Millet Meclisince denetlenmesi esasları kanunla düzenlenir.” denilerek dolaylı bir kamu iktisadi teşebbüsü tanımına yer verilmiştir.
Halihazırda kamu iktisadi teşebbüslerine ilişkin temel düzenleme olan 08.06.1984 tarih ve 233 sayılı KHK’da kamu iktisadi teşebbüsleri, “iktisadi devlet teşekkülleri” ve “kamu iktisadi kuruluşları”nın ortak adı olarak tanımlanmış ve söz konusu teşebbüsler Kararname ekinde yer alan cetvelde tek tek belirtilerek kapsam oldukça netleştirilmiştir. Anılan KHK’nın kapsamı Anayasadaki tanımlamadan daha dar olarak belirlenmiş ve kamu iktisadi teşebbüsü kavramı Devletin yüzde 100 pay sahipliği üzerine bina edilmiştir. Bu çerçevede, anılan
KHK’nın kapsamı ilk düzenleme olan 3460 sayılı Kanun’dan çok da farklı değildir.
Görüldüğü üzere ülkemiz KİT mevzuatının tarihsel gelişimi incelendiğinde, farklı isimler altında düzenlemeye tabi tutulan kamu işletmeleri en geniş şekilde Devletin çoğunluk pay sahipliği üzerinden tanımlanmış, “Devlet kontrolü”
kavramı üzerinden tanımlanan bir kamu işletmesi yaklaşımı benimsenmemiştir.
Yukarıda da belirtildiği gibi güncel mevzuat da bu yöndedir. Dolayısıyla uluslararası tanımlama ve sınıflandırmalara göre kamu işletmesi özelliği gösteren pek çok kuruluş anılan çerçeve mevzuatın dışında kalmış ve farklı hukuki düzenlemelere tabi tutulmuştur. Bu çerçevede, ülkemizde tüm kamu işletmeleri için yeknesak bir düzenlemeler bütününden söz edilememektedir. Bu durum, kamu işletmelerine ait pay sahipliği fonksiyonunun da farklı kamu idareleri tarafından yerine getirilmesine yol açmış ve tüm kamu işletmelerinin koordinasyonunu sağlayan ve verilerini toplayan bir yapıdan da yoksun kalınmıştır.
Yoğun olarak kuruldukları 1930’lu yıllardan beri Devlet İhale Mevzuatı, Sayıştay denetimi ve devlet muhasebesi dışında tutulan ve özel hukuk hükümlerine tabi tacir sıfatıyla piyasada rekabet eden şirketler olan kamu iktisadi teşebbüsleri zamanla uygulamada bir nevi genel yönetime tabi idareler haline dönüştürülmüş ve genel yönetim idarelerinin tabi olduğu hemen hemen tüm mevzuata (Harcırah Kanunu, Taşıt Kanunu, Kamu İhale Kanunu vb...) tabi kılınarak rekabet edebilirlikleri azaltılmıştır. Dolayısıyla kamu maliyesi alanında KİT’ler, bütçeleme sürecinden istihdam politikalarına kadar pek çok alanda genel yönetime tabi bir idare gibi muamele görmeye başlamışlardır. Oysa uluslararası gelişmeler KİT’lerin genel yönetimden ayrışmasını, özerkleşmesini ve ticarileşmesini öngörmektedir.
Bu bağlamda, ülkemizde farklı kanunlar uyarınca faaliyet gösteren kamu işletmeleri ve iştirakleri aşağıdaki başlıklar altında sıralanabilir:
Merkezi Yönetimle İlgili Olanlar
♦ Sermayesi Hazine Müsteşarlığına ait olan ve 233 sayılı KHK’ya tabi KİT’ler ve bağlı ortaklıkları,
♦ Sermayesi Hazine Müsteşarlığına ait olan kamu bankaları (Ziraat Bankası, Eximbank, Tasfiye Halinde Emlak Bankası ve Kalkınma Bankası),
♦ Sermayesinin tamamı veya bir kısmı Hazine Müsteşarlığına ait olan, ancak 233 sayılı KHK’ya tabi olmayan işletmeler (TÜRKSAT gibi),
♦ Özelleştirme kapsam ve programında olan ve pay sahipliğini ÖİB’nin yürüttüğü kuruluşlar (TEKEL, TEDAŞ, TŞFAŞ gibi)
♦ Sermayesi kamuya ait olmasına rağmen pay sahipliği fonksiyonunu üstlenen kurumun tam olarak belirlenmediği işletmeler (AOÇ ve TRT gibi),
♦ Şirket statüsünde olmayıp yaptığı faaliyet itibarıyla kamu işletmesi niteliğini haiz, özel statülü işletmeler (Milli Piyango İdaresi, Spor Toto Teşkilatı gibi)
♦ Savunma Sanayi Müsteşarlığı iştirakleri
♦ Toplu Konut İdaresi ve İştirakleri
♦ Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu iştirakleri
♦ Döner Sermaye İşletmeleri
♦ Türk Silahlı Kuvvetleri Güçlendirme Vakfı İştirakleri
♦ Bütçe dışı fonlar
♦ Sosyal Güvenlik Kurumu iştirakleri
♦ Türk Hava Kurumu iştirakleri Mahalli İdarelerle İlgili Olanlar:
♦ İl özel idarelerine (İzmir Jeotermal gibi),
♦ Büyükşehir belediyelerine (İsfalt A.Ş. gibi),
♦ Belediyelere (Kocasinan İmar ve İnşaat A.Ş gibi),
ait olup, hizmetlerin daha esnek ve rahat görülmesi amacıyla kurulup işletilen işletmeler ve iştirakler.
Yukarıda da görüldüğü üzere, merkezi yönetimin ve yerel idarelerin pay sahipliği fonksiyonunu üstlendiği pek çok işletme ve iştirak bulunmaktadır.
Kamu sektörü hesapları, genel yönetim kapsamındaki kamu kurum ve kuruluşları ile kamu işletmelerinin hesaplarından oluşur. Malî saydamlığın ve hesap verilebilirliğin geliştirilmesi kapsamında 5018 sayılı Kamu Malî Yönetim ve Kontrol Kanunu genel yönetim kapsamındaki idarelerinin (merkezi yönetim,
sosyal güvenlik kurumları ve mahalli idareler) hesaplarının düzenli izlenerek raporlanmasını öngörmüş ve sorumlulukları belirli kamu idareleri arasında paylaştırmıştır.
Benzer şekilde, kamu hesaplarının diğer ayağı olan kamu işletmelerinin hesaplarının da izlenerek derlenmesi, ilgili yerlere raporlanması ve yayımlanması malî saydamlığın geliştirilmesi bakımından önem arz etmektedir.
Hazine Müsteşarlığı kendisine verilen yetkiler çerçevesinde, konsolide kamu sektörü hesaplarını yaparken kendi portföyünde bulunan KİT’ler ile ÖİB portföyünden bulunan Kuruluşların hesaplarını izlemekte ve ilgili yerlere raporlamaktadır. 6
6 Hazine Müsteşarlığı www.hazine.gov.tr internet sayfasında periyodik olarak KİT’lere ve özelleştirme programındaki kuruluşlara ait istatistiki veriler yayımlamaktadır.
Bölüm 4: Hazine Müsteşarlığı Portföyü
2007 yılı sonu itibarıyla Hazine Müsteşarlığı portföyünde 19 KİT, 4 Kamu Bankası ve 2 diğer kuruluş olmak üzere 25 şirket bulunmaktadır.7 Hazine Müsteşarlığı, 4059 Sayılı Teşkilat Kanunu’nun yüklemiş olduğu “Hazine adına pay sahipliği” görevini Kamu İktisadi Teşebbüsleri Genel Müdürlüğü aracılığı ile yürütmektedir.
Ayrıca Hazine Müsteşarlığı, Hazine Kontrolörleri Kurulu vasıtasıyla görev zararı incelemeleri yapmakta, uygulanmakta olan ekonomik programda önemli bir yer tutan KİT’lerin üçer aylık performans incelemelerini gerçekleştirerek raporlamaktadır.
4.1. Portföyümüz ve Sermaye Durumu
2007 yılı sonu itibarıyla Hazine Müsteşarlığı portföyünde bulunan şirketlerin listesi ile sermaye durumları Tablo 1’de sunulmaktadır. TPAO, TEMSAN, Kalkınma Bankası ve Türk Telekomünikasyon A.Ş. dışında tüm şirketlerin sermayesinin tamamı Hazineye aittir. 31 Aralık 2007 itibarıyla, 40,4 milyar YTL olan nominal sermaye tutarının 33,0 milyar YTL’si ödenmiştir.
4.2. Görev Tanımımız
Hazine Müsteşarlığının kamu iktisadi teşebbüslerine yönelik olarak görevi 4059 sayılı Teşkilat Kanunu’nda şu şekilde belirlenmiştir:
♦ Hazine pay sahipliğinin gerektirdiği her türlü işlemi yapmak,
♦ Hazine ile kamu iktisadi teşebbüsleri ilişkisini kurmak,
♦ Kuruluşların yıllık genel yatırım ve finansman programlarını DPT ile birlikte hazırlamak ve Bakanlar Kurulu’nun onayına sunmak, uygulamasını izlemek ve yıl içinde ortaya çıkacak gelişmelere göre programda gerekli değişiklikleri yapmak,
7 Hazine Müsteşarlığı portföyünde ayrıca kamu hesaplarında da yer alan bazı devlet iştirakleri bulunmaktadır. Terekeden Hazineye devredilmiş hisse senetlerini de kapsayan bu iştirakler tutar olarak göz ardı edilecek seviyelerde oldukları için bu Rapora dahil edilmemiştir.
♦ Kamu iktisadi teşebbüslerinin faaliyetlerinin mevzuata uygun olarak yürütülmesini takip etmek,
♦ Kamu iktisadi teşebbüslerinin etkin ve verimli çalışmasını sağlamak veya özelleştirilmelerine hazırlık amacıyla yeniden yapılandırılmalarına yönelik olarak; Yüksek Planlama Kurulu (YPK), Özelleştirme Yüksek Kurulu (ÖYK) ve diğer yetkili organlarca verilen görevlere ilişkin her türlü işlemi yapmak.
Tablo 1: Hazine Müsteşarlığı Portföyü Sermaye Durumu (31.12.2007 - milyon YTL)
KİT’ler Nominal
Sermaye
Ödenmiş Sermaye
Hazine Payı (%)
MKEK 400 270 100,00
ETİ MADEN 100 89 100,00
TTK 3.500 3.325 100,00
TKİ 360 360 100,00
EÜAŞ 5.600 5.558 100,00
TEİAŞ 330 326 100,00
TETAŞ 179 73 100,00
TEMSAN 10 10 99,99
TPAO 1.500 950 96,99
BOTAŞ 1.830 1.830 100,00
TMO 1.460 961 100,00
ÇAYKUR 469 465 100,00
TİGEM 400 299 100,00
DMO 26 26 100,00
TCDD 12.000 7.533 100,00
PTT 1.050 812 100,00
DHMİ 1.700 1.049 100,00
KIYEM 51 51 100,00
EBK 400 367 100,00
KİT TOPLAMI 31.365 24.354
T.C.ZİRAAT BANKASI 2.500 2.500 100,00 T.H.T.EMLAK BANKASI 750 749 99,99 T. KALKINMA BANKASI 500 160 99,08
EXİMBANK 1.000 1.000 100,00
KAMU BANKALARI TOPLAMI 4.750 4.409
TÜRKSAT 775 775 100,0
TÜRK TELEKOM 3.500 3.500 45,0 GENEL TOPLAM 40.390 33.038
Kaynak: Hazine Müsteşarlığı
4.3. Amaç ve Hedeflerimiz
Hazine Müsteşarlığının Stratejik Planı 24.07.2008 tarihinde yayımlanmış8 olup, kamu işletmelerine yönelik amaç ve hedeflerimiz şu şekilde belirlenmiştir:
Stratejik Amaç: Kamu malî varlık ve yükümlülük yönetiminin etkinliğini artırmak.
Hedef: Kamu işletmelerinde kurumsal yönetişim ilkelerinin uygulanması ve bu kapsamda kamu işletmelerinin verimliliklerinin artırılması.
Stratejik Adımlar:
• İlgili kurumlarla işbirliği içerisinde, kamu işletmelerinde kurumsal yönetişim ilkelerinin uygulanmasını sağlayacak yasal düzenlemenin yapılması ve ikincil mevzuatın çıkarılması .
• Kamu işletmelerinin kurumsal yönetişim ilkelerine uyum düzeylerini ölçmek ve geliştirmek amacıyla bir endeks oluşturulması .
• Kamu işletmeleri için mevcut durum analizi çalışmaları yapılması ve bu işletmelerin yeniden yapılandırılmalarına ilişkin raporlar hazırlanması.
• Sektörlerinde ağırlık sahibi kamu işletmelerinin faaliyet gösterdiği piyasaların işleyişine ilişkin önerileri de içeren sektör raporlarının hazırlanması.
• Kamu işletmelerini izleme altyapısının elektronik ortama aktarılması.
4.4. KİT- Bütçe Malî İlişkisi
Kamu iktisadi teşebbüsleri ile merkezi idare arasındaki malî ilişkiler, Hazine Müsteşarlığı bütçesinden KİT’lere yapılan ödemeler ile sermayeye yönelik bazı kaynakların KİT bünyesinde bırakılması ve KİT’lerden bütçeye yapılan ödemelerden oluşmaktadır.
8 http://www.hazine.gov.tr/irj/portal/anonymous/strpln
Bunlardan Hazine Müsteşarlığı bütçesinden aktarılan ödemeler ile KİT’lerden bütçeye yapılan ödemeler merkezi yönetim bütçe hesaplarında yer alırken, kuruluş bünyesinde bırakılan ve kuruluşların ödenmemiş sermayesine mahsup edilen tutarlar merkezi yönetim bütçesi ile ilişkilendirilmemektedir.
4.4.1. KİT’lere Yapılan Sermaye Ödemeleri
KİT’lerin ödenmiş sermayeleri iki şekilde artırılmaktadır. Bunlar; merkezi yönetim bütçesinden KİT’lere nakit sermaye transferi yapılması ve Hazine – KİT borç alacak ilişkileri çerçevesinde kuruluşların Hazineye olan borçlarının kuruluşların ödenmemiş sermaye alacaklarına mahsup edilmesi suretiyle gerçekleşmektedir.
4.4.1.1. Bütçeden KİT’lere Ödemeler
Her yıl bütçe kanunlarında KİT’lere yapılacak olan sermaye transferi tutarı belirlenmekte ve Hazine Müsteşarlığı bütçesinden ödenmektedir.
Yapılan sermaye transferlerinin büyük bir bölümü personel masraflarını karşılayabilmeleri amacıyla TCDD ile TTK’ya aktarılmaktadır. Diğer sermaye transferi yapılan kuruluşlar yıllar bazında değişiklik gösterebilmekle birlikte, genellikle TİGEM, MKEK ve EBK’dır.
4.4.1.2. KİT Sermaye Mahsubu
Mahsup, Hazine Müsteşarlığının bağlı olduğu bakanın teklifi üzerine KİT’lerin Hazine Müsteşarlığından ve fonlardan olan alacaklarının, KİT’lerin Hazine Müsteşarlığına olan borçlarından düşülmesi olarak tanımlanabilir.9
Mahsupta öncelikli olarak kuruluşların görev zararı alacakları değerlendirilir, Kuruluşun hala Hazine Müsteşarlığına borcu var ise kalan tutar ödenmiş sermayenin artırılması için kullanılır. Mahsubun yasal dayanağı 233 sayılı KHK olup, 36 ncı madde ile, kuruluşların bir önceki yıla ilişkin kârlarından Hazineye isabet eden tutarın, kuruluşların ödenmemiş sermayelerine veya tahakkuk etmiş görev zararları alacaklarına mahsup edilebileceği hususu hükme bağlanmıştır.
9 Yıllar itibarıyla mahsup tutarları Ek 7’de yer almaktadır.
Kutu 2: Görev Zararı Nedir?
Görev zararı, dar ve geniş anlamda olmak üzere iki şekilde değerlendirilebilir. Dar anlamda görev zararı, KİT’ler tarafından üretilen mal ve hizmetlerin fiyatlarının, siyasi otorite tarafından maliyetlerin altında belirlenmesi sonucu oluşan maliyet ile fiyat arasındaki fark ve kuruluşun söz konusu mal ve hizmetleri piyasa koşulları ile satamamasından dolayı mahrum kaldığı kâr toplamından oluşan tutar ile devlet tarafından KİT’e özel görev verilmesi dolayısıyla bir zarar doğarsa bu zararın toplamı olarak tanımlanmaktadır
Geniş anlamda görev zararı ise; dar anlamda görev zararının iktisadi ve malî etkilerini de içermekte ve KİT ürün fiyatlarına müdahale edilmesi ya da KİT’lere görev verilmesi sonucu ortaya çıkan zararlar ile bu zararların finansmanı için katlanılan maliyetler, gerçekleştirilen harcamaların fırsat maliyetleri ve uygulamadan elde edilen toplumsal fayda arasındaki olumsuz fark olarak tanımlanmaktadır.
233 sayılı KHK’nın 35 inci maddesinde görev zararının iki şekilde ortaya çıkabileceği belirtilmektedir.
1) KİT’ler tarafından üretilen mal ve hizmetlerin fiyatlarının Bakanlar Kurulunca belirlenmesi ve belirlenen bu fiyatların, maliyetin altında olması
2) KİT’lere Bakanlar Kurulu tarafından faaliyet konularıyla ilgili görev verilmesi ve bu görevden dolayı ortaya bir zarar çıkması ya da kârdan mahrum kalınması
Görev zararı ödemesi iki şekilde yapılmaktadır:
1) Bütçe kanunlarında yer alan hükümler uyarınca, KİT’lerin ödenmemiş sermayelerine ve temettü paylarına karşılık mahsup edilerek ödeme yapılması
2) Nakden ödeme yapılması.
KİT’lere ilişkin görev zararı tutarları ve mekanizmanın ayrıntıları için www.hazine.gov.tradresinde istatistik sayfasına bakılabilir.
4.4.1.3. Kamu Bankaları Sermaye Mahsubu
Her ne kadar KİT statüsünde bulunmasalar da Hazine Müsteşarlığı pay sahibi sıfatıyla kamu bankalarının da temettü borçlarını, ödenmemiş sermayelerine mahsup edebilmektedir. Mahsup edilecek tutar, kamu bankalarının Genel Kurullarında belirlenmektedir.
Kutu 3: Gelir Kaybı Nedir?
KİT’lere görev zararı adıyla yapılan transferler, kamu sermayeli bankalarda gelir kaybı olarak ifade edilmektedir
Genel itibarıyla, tarım kesiminin ve küçük esnaf ve sanatkarların desteklenmesi amacıyla kullandırılan düşük faizli kredilerden dolayı kamu sermayeli bankalara gelir kaybı ödemeleri yapılmaktadır.
233 sayılı KHK kapsamında KİT’lere verilen görevlerden farklı olarak, 4603 sayılı Kanun uyarınca kamu sermayeli bankalara, bedeli önceden ödenmeden herhangi bir görev verilememektedir. Kamu sermayeli bankalar kanalıyla sağlanacak destekler için ihtiyaç duyulan kaynakların bütçeye konulması ve oluşacak zararlarının eşzamanlı olarak bankalara aktarılması uygulaması yürütülmektedir.
Görev zararı ile gelir kaybı ödemelerinin arasındaki en büyük fark bütçeden gelir kaybı için ayrılan ödeneğin ilgili yılda yapılması planlanan aktarım için bütçeye konulmasıdır. Görev zararı için ayrılan ödenek ise halihazırda tamamlanmış ve kesinleşmiş bir görev zararının KİT’e aktarılmasını amaçlamaktadır.
4.4.2. KİT’lere Yapılan Görev Zararı – Kamu Bankalarına Yapılan Gelir Kaybı Ödemeleri
Bu ödemeler, KİT’lere 233 sayılı KHK, kamu bankalarına ise 4603 sayılı Kanun uyarınca Bakanlar Kurulu tarafından verilen görevler dolayısıyla anılan mevzuatta belirtilen usullere göre tahakkuk eden görev zararı ve/veya gelir kaybı alacakları çerçevesinde yapılmaktadır.
KİT’lere hem 2006 hem de 2007 yıllarında yaklaşık 700 milyon YTL’lik görev zararı ödemesi yapılmış olup, bu tutardan en yüksek payı TKİ, TCDD ve TMO almıştır.
Mevcut durumda T. Halkbank'a, T.C. Ziraat Bankasına ve T.C. Ziraat Bankası kanalıyla Tarım Kredi Kooperatifleri Birliğine gelir kaybı ödemeleri yapılmaktadır. 2006 yılında 237
milyon YTL’lik gelir kaybı ödemesi yapılmışken bu tutar 2007 yılında 376 milyon YTL’ye yükselmiştir.
Gerek gelir kayıpları, gerekse görev zararı ödemeleri için her yıl bütçe kanununda hükümler bulunmaktadır.
4.4.3. KİT’lerden Bütçeye Ödemeler
KİT’lerden bütçeye yapılan aktarımların en büyük bölümünü vergi ve diğer kanuni yükümlülükler oluşturmaktadır.
Söz konusu yükümlülükler, kuruluşların doğrudan mükellef oldukları ödemelerle birlikte üçüncü şahısların ya da kuruluş personelinin mükellef olduğu
kanuni yükümlülüklerden ödenmesi hususunda kuruluşların
sorumlu oldukları ödemeleri kapsamaktadır. Bu çerçevede, anılan yükümlülükler, kaynakları
itibarıyla aşağıda yer aldığı biçimde sınıflandırılabilmektedir:
♦ Kâra ilişkin yükümlülükler: Kurumlar vergisi, geçici vergi ve kâra ilişkin diğer yükümlüklerdir. 2007 yılında bu kapsamda 604 milyon YTL tahakkuk etmiş olup, kuruluşlarca 489 milyon YTL tutarında ödeme yapılmıştır.
♦ İthalata ilişkin yükümlülükler: Gümrük vergisi ve ithalata ilişkin diğer yükümlülüklerdir. 2007 yılında bu kapsamda 11 milyon YTL tahakkuk etmiş olup, kuruluşlarca 10 milyon YTL tutarında ödeme yapılmıştır.
♦ Maaş ve ücretlere ilişkin yükümlülükler: Personele ilişkin gelir vergisi stopajı, damga vergisi, sosyal güvenlik kesintileri vb. yükümlülüklerdir.
2007 yılında bu kapsamda 2.1 milyar YTL tahakkuk etmiş olup, kuruluşlarca 1.9 milyar YTL tutarında ödeme yapılmıştır.
♦ Hasılata ilişkin yükümlülükler: Satışlara ilişkin olarak tahakkuk eden KDV, ÖTV, BTV vb. yükümlülüklerdir. 2007 yılında bu kapsamda 5.2 milyar YTL tahakkuk etmiş olup, kuruluşlarca 3.2 milyar YTL tutarında ödeme yapılmıştır.
♦ Üçüncü şahıslara ilişkin yükümlülükler: Kuruluşların üçüncü şahıslar adına tahakkuk ettirdiği ve ödediği gelir vergisi stopajı, damga vergisi, vb.
yükümlülüklerdir. 2007 yılında bu kapsamda 233 milyon YTL tahakkuk etmiş olup, kuruluşlarca 215 milyon YTL tutarında ödeme yapılmıştır.
♦ Diğer aidat ve kesintiler: Emlak vergisi, MTV. BSMV, harçlar ve diğer yükümlülüklerdir. 2007 yılında bu kapsamda 64 milyon YTL tahakkuk etmiş olup, kuruluşlarca 64 milyon YTL tutarında ödeme yapılmıştır.
♦ Toplam vergi ve diğer kanuni yükümlülükler: Bu kapsamda 2007 yılında toplam 8,2 milyar YTL tahakkuk etmiş, 6 milyar YTL ödenmiştir.
Grafik 2: KİT’lerin Vergi ve Diğer Kanuni Yükümlülükleri
0 500 1.000 1.500 2.000 2.500 3.000 3.500 4.000 4.500 5.000 5.500
KÂR İTHALAT MAAŞ VE ÜCRETLER
HASILAT ÜÇÜNCÜ ŞAHISLAR
DİĞER
Milyon YTL
Tahakkuk Ödeme
KİT’ler, vergi ve diğer kanuni yükümlülüklerin dışında bütçeye iki şekilde ödeme yapmaktadır.
Temettü Ödemeleri: Sermayedar olmanın bir sonucu olarak, ilgili mevzuata göre hesaplanıp Hazineye yapılan temettü ödemeleridir.
Hasılat Payı Ödemeleri: 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 78 inci maddesi uyarınca gayri safi satış hasılatlarının en çok yüzde 15’ine kadar olmak üzere yapılan ödemelerdir. Bu ödemeleri yapacak KİT’ler ve ödeme oranları 30.12.2005 tarihli ve 2005/9916 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile belirlenmiş olup, TPAO, DHMİ, KIYEM ve DMO’dur.
Tablo 2: KİT- Bütçe İlişkisi (milyon YTL)
2006 - 2007 2006 2007
Fark % Değişim Bütçeden KİT’lere Transferler
Sermaye Ödemeleri 1.917 1.759 -158 -8,2 Görev Zararı Transferleri 710 700 -10 -1,4
Toplam 2.627 2.459 -168 -6,3
KİT’lerden Bütçeye Ödemeler
Temettü Ödemeleri (Telekom dahil) 3.428 1.597 -.1,831 -53,4 Hasılat Payı Ödemeleri 191 230 39 20,4 Vergi ve Diğer Kanuni
Yükümlülükler NA 5.905 Toplam 7.732 KİT – Hazine Mahsup Tutarları
Görev Zararlarına 0 11 -11
Ödenmemiş Sermaye 512 391 -121 -23,6
Toplam 512 402 -110 -21,5
Kaynak: Hazine Müsteşarlığı
2007 yılında, vergi ve diğer kanuni yükümlülükler hariç, bütçeye 1,8 milyar YTL katkı sağlayan KİT’lere, bütçeden 2,5 milyar YTL ödenek aktarılmıştır 10.
10 Ayrıntılar için, http://www.hazine.gov.tr adresinde istatistik sayfasında KİT Genel Müdürlüğü bölümünde yer alan Tablo 6.1 ve Tablo 6.2: KİT’lerin ve Özelleştirme Kapsamındaki Kuruluşların Kanuni Yükümlükleri ile Tablo 7: Vergi Dışı Normal Gelirler Tablosu, Tablo ’na veya Ek 1’de yer alan Vergi Dışı Gelirler Tablosuna bakınız.
Bölüm 5: 2007 KİT Sistemi Performansı
Bu bölümde Hazine Müsteşarlığı portföyünde bulunan KİT’lerin toplulaştırılmış verileri sunulacak ve belli başlıklar altında analiz edilecektir. 11
5.1. Malî Durum 5.1.1. Gelir Tablosu
2007 yılında, Hazine Müsteşarlığı portföyünde bulunan 19 KİT ve 3 bağlı ortaklığın12 brüt satışları yüzde 7 artışla 45 milyar YTL’ye, faaliyet kârı yüzde 89 artışla 2,7 milyar YTL’ye ve dönem kârı yüzde 43 artışla 1,2 milyar YTL’ye yükselmiştir.
2006 yılından farklı olarak 2007 yılında KİT’lerin hasılatındaki artış maliyetindeki artıştan daha yüksek gerçekleşmiştir. Bu bağlamda faaliyet kârı yüzde 89 oranında artmıştır. Faaliyet kârının artmasındaki en önemli etken 2006 yılını faaliyet zararı ile kapatan BOTAŞ’ın 2007 yılında kâra geçmesidir.
Hasılat kalemleri içinde yer alan görev zararı tahakkuklarında 2005 ve 2006 yıllarındaki artış 2007 yılında gerçekleşmemiştir. Bunda en önemli etken 2005 ve 2006 yıllarında yaklaşık 900 milyon YTL görev zararı tahakkuk ettiren TMO’nun 2007 yılı görev zararı tahakkuk tutarının sadece 100 milyon YTL’de kalmasıdır.
2006 yılı Mayıs - Haziran aylarında piyasalarda ortaya çıkan dalgalanmalar dolayısıyla oluşan kur farkı giderleri 2007 yılında oluşmamış, dolayısıyla kur farkı tutarı 2007 yılında, 2006 yılındaki gerçekleşmenin 381 milyon YTL altında kalmıştır.
11 Rapor içinde yer alan tablolar son 3 yıllık veriler olup, 6 yıllık veriler Raporun sonuna eklenmiştir. 2006 ve 2007 yılı malî tablolar geçici mahiyettedir. Veriler, halihazırda Hazine Müsteşarlığı portföyünde yer alan teşebbüslerin geçmişe yönelik verilerini içermektedir. Başka bir ifade ile, 2007 öncesinde Hazine Müsteşarlığı portföyünde bulunmakta iken (TEKEL, TŞFAŞ, Sümer Halı, PETKİM, TDİ ve TEDAŞ gibi), bir şekilde portföyden çıkan teşebbüsleri kapsamamaktadır.
12 19 KİT Tablo 1’de yer alan KİT’ler olup, TCDD’nin bağlı ortaklıkları olan TÜVASAŞ, TÜLOMSAŞ, TÜDEMSAŞ’ın hesapları ayrı izlenilmekte ve Rapordaki tablolarda yer almaktadır.
