T.C.
ANKARA ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ
AVRUPA BİRLİĞİ VE ULUSLARARASI EKONOMİK İLİŞKİLER (EKONOMİ MALİYE) ANABİLİM DALI
İSTİKRAR VE BÜYÜME PAKTI; ALMANYA ÖRNEĞİ
Yüksek Lisans Tezi
Sultan ERDOĞAN
Ankara-2008
T.C.
ANKARA ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ
AVRUPA BİRLİĞİ VE ULUSLARARASI EKONOMİK İLİŞKİLER (EKONOMİ MALİYE) ANABİLİM DALI
İSTİKRAR VE BÜYÜME PAKTI; ALMANYA ÖRNEĞİ
Yüksek Lisans Tezi
Sultan ERDOĞAN
Tez Danışmanı Prof.Dr.Belgin AKÇAY
Ankara-2008
İÇİNDEKİLER
İSTİKRAR VE BÜYÜME PAKTI; ALMANYA ÖRNEĞİ ... i
İSTİKRAR VE BÜYÜME PAKTI; ALMANYA ÖRNEĞİ ... ii
EKLER LİSTESİ ... iii
KISALTMALAR LİSTESİ... iv
ŞEKİLLER LİSTESİ... vi
TABLOLAR LİSTESİ... vii
GİRİŞ ... 1
BİRİNCİ BÖLÜM AVRUPA BİRLİĞİ’NDE MALİYE POLİTİKASI I. MALİYE POLİTİKASI VE ARAÇLARI ... 3
A. Maliye Politikasının Gelişimi ... 3
B. Maliye Politikasının Amaçları ... 8
C. Maliye Politikasının Araçları... 10
1. Vergiler ... 10
2. Kamu Harcamaları ... 11
3. Kamu Borçlanması... 13
II. AVRUPA BİRLİĞİ’NDE MALİYE POLİTİKASININ OLUŞUMU ... 15
A. Toplulukta Ekonomik Ve Parasal Birlik Hedefi... 15
B. Antlaşmalarda EPB’nin Maliye Politikasının Düzenlenmesi ... 17
1. Roma Antlaşması ... 17
2. Avrupa Tek Senedi ... 19
3. Maastricht Antlaşması ... 20
C. Ekonomik ve Parasal Birlik’e Hazırlık Aşamaları ... 22
1. Yakınlaşma Kriterleri... 25
2. Yakınlaşma Kriterleri’nin Uygulanması... 26
İKİNCİ BÖLÜM İSTİKRAR VE BÜYÜME PAKTI I. İSTİKRAR VE BÜYÜME PAKTI’NA DUYULAN GEREKSİNİMİN NEDENLERİ ... 30
II. İSTİKRAR VE BÜYÜME PAKTI’NIN HUKUKİ TEMELLERİ ... 31
A. Maastricht Antlaşması’nda Ekonomik ve Parasal Birlik ... 32
B. Aşırı Açık Prosedürü’nün Uygulanması’na İlişkin Konsey Tüzüğü ... 34
C. İstikrar Ve Büyüme Paktı’na İlişkin Avrupa Birliği Konseyi Kararı ... 36
D. Bütçe Pozisyonlarının Denetimi, Ekonomi Politikalarının Koordinasyonu Ve Gözetiminin Güçlendirilmesine İlişkin Konsey Tüzüğü ... 38
E. Bütçe Pozisyonlarının Denetimi, Ekonomi Politikalarının Koordinasyonu Ve Gözetiminin Güçlendirilmesine İlişkin Konsey Tüzüğünü Tadil Eden Konsey Tüzüğü ... 41
F. Aşırı Bütçe Açığı Prosedürü’nün Uygulanmasının Hızlandırılması Ve Netleştirilmesine İlişkin Konsey Tüzüğü ... 45
H. Aşırı Bütçe Açığı Prosedürü’nün Uygulanmasının Hızlandırılması Ve Netleştirilmesine İlişkin Konsey Tüzüğünü Tadil Eden, Konsey Tüzüğü... 47
III. İSTİKRAR VE BÜYÜME PAKTI’NIN MALİ YAKINLAŞMA KRİTERLERİ BAĞLAMINDA UYGULANMASI ... 52
A. Avrupa Birliği’nde Etkin Olan Maliye Politikası ... 52
B. 2000-2004 Döneminde Avrupa Birliği’nde İstikrar Ve Büyüme Paktı’nın Uygulanması ... 57
C. 2005-2009 Döneminde Avrupa Birliği’nde İstikrar Ve Büyüme Paktı’nın
Uygulanması ... 62
ÜÇÜNCÜ BÖLÜM İSTİKRAR VE BÜYÜME PAKTI’NA ALMANYA’NIN UYUMU VE KONUNUN TÜRKİYE AÇISINDAN DEĞERLENDİRMESİ I. ALMANYA’NIN TEMEL MAKROEKONOMİK GÖSTERGELER AÇISINDAN DEĞERLENDİRİLMESİ ... 66
A. Büyüme Oranı ... 67
B. Kişibaşına Düşen GSYH... 69
C. İstihdam ... 70
D. Dış Ticaret Hacmi ... 73
II. ALMANYA’DA İSTİKRAR VE BÜYÜME PAKTI’NIN UYGULANMASI... 77
A. Almanya Ve Yakınlaşma Kriterlerinin Uygulanması ... 77
1. Enflasyon Kriteri... 77
2. Faiz Kriteri ... 78
3. Bütçe Kriteri... 80
4. Borç Kriteri ... 82
B. Almanya'da İstikrar Programı Uygulamaları ... 84
III. AVRUPA BİRLİĞİ’NİN YAKINLAŞMA KRİTERLERİ VE TÜRKİYE... 95
A. Türkiye’nin Temel Makroekonomik Göstergeleri Açısından Değerlendirme. 95 1. Büyüme Oranı... 95
2. Kişibaşına Düşen GSYH... 97
3. İstihdam... 99
4. Dış Ticaret Hacmi ... 101
B. Türkiye Ve Yakınlaşma Kriterlerinin Uygulanması ... 105
1. Enflasyon Kriteri... 105
2. Faiz Kriteri ... 106
3. Bütçe Kriteri... 107
4. Borç Kriteri ... 108
SONUÇ... 110
EKLER... 126
ÖZET ... 135
ABSTRACT... 136
EKLER LİSTESİ
EK 1...127
EK 2...129
EK 3...133
EK 4...134
KISALTMALAR LİSTESİ
AA Amsterdam Antlaşması
AB Avrupa Birliği
ABBK Avrupa Birliği Bakanlar Konseyi ABD Amerika Birleşik Devletleri AAET Avrupa Atom Enerjisi Topluluğu
AET Avrupa Ekonomik Topluluğu
AKÇT Avrupa Kömür Çelik Topluluğu
AMB Avrupa Merkez Bankası
AMBS Avrupa Merkez Bankaları Sistemi APE Avrupa Para Enstitüsü
APİF Avrupa Parasal İşbirliği Fonu
APS Avrupa Para Sistemi
AT Avrupa Topluluğu
ATAD Avrupa Toplulukları Adalet Divanı
ATS Avrupa Tek Senedi
AYB Avrupa Yatırım Bankası
DKM Döviz Kuru Mekanizması
DKM-II Döviz Kuru Mekanizması II
DTM T.C. Başbakanlık Dış Ticaret Müsteşarlığı DPT T.C. Başbakanlık Devlet Planlama Teşkilatı EC European Community (Avrupa Topluluğu)
ECOFIN Avrupa Birliği Ekonomi ve Maliye Bakanları Konseyi
ECU European Currency Unit (Avrupa Para Birimi)
EEC European Economic Community (Avrupa Ekonomik Topluluğu) EPB Ekonomik ve Parasal Birlik
ERM Exchange Rate Mechanism (Döviz Kuru Mekanizması ) EU European Union (Avrupa Birliği )
EURATOM Avrupa Atom Enerjisi Topluluğu
GATT Gümrük Tarifeleri ve Ticaret Genel Anlaşması
GB Gümrük Birliği
GSYH Gayrisafi Yurtiçi Hasıla
HICP Harmonized Indices of Consumer Prices ( Harmonize Tüketici Fiyat Endeksi)
HTFE Uyumlaştırıcı (Harmonize) Tüketici Fiyat Endeksi
İBP İstikrar ve Büyüme Paktı İP İstikrar Programı
İSO İstanbul Sanayi Odası
MA Maastricht Antlaşması
MDAÜ Merkezi ve Doğu Avrupa Ülkeleri OKK Ortaklık Konseyi Kararı
SAGEP Satınalma Gücü Paritesi
SGP Stability and Growth Pact ( İstikrar ve Büyüme Paktı) TCMB Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası
TÜFE Tüketici Fiyat Endeksi
YP Yakınsama Programları
ŞEKİLLER LİSTESİ
ŞEKİL 1 : Avrupa Birliği Üyeleri’nin Ekonomik ve Parasal Birlik’teki Durumu .... 25
ŞEKİL 2: Almanya’da Büyüme Oranı (1999-2003) ... 67
ŞEKİL 3: Almanya’da Büyüme Oranı (2004-2009) ... 68
ŞEKİL 4: Almanya’da SAGEP’e Göre Kişi Başına GSYH (1996-2000)... 69
ŞEKİL 5: Almanya’da SAGEP’e Göre Kişi Başına GSYH (2004-2009)... 70
ŞEKİL 6: Almanya’nın İhracatı (1999-2003) ... 74
ŞEKİL 7: Almanya’nın İhracatı (2004-2009) ... 74
ŞEKİL 8: Almanya’nın İthalatı (1999-2003)... 75
ŞEKİL 9: Almanya’nın İthalatı (2004-2009)... 76
ŞEKİL10: Almanya’da Enflasyon Düzeyi (2004-2009)... 78
ŞEKİL 12: Türkiye’de GSYH Büyüme Oranı... 96
ŞEKİL 13: Avrupa Birliği’nde ve Türkiye’de GSYH Büyüme Oranı ... 97
ŞEKİL 14: Türkiye’de SAGEP’e Göre Kişi Başına GSYH... 98
ŞEKİL 15: Avrupa Birliği ve Türkiye’de SAGEP’e Göre Kişi Başına GSYH... 99
ŞEKİL 16 : Türkiye’de Toplam İstihdam Oranı... 100
ŞEKİL 17 : Avrupa Birliği’nde ve Türkiye’de Toplam İstihdam... 100
ŞEKİL 18: Türkiye’nin İhracatı ... 102
ŞEKİL 19: Türkiye’nin İthalatı ... 102
ŞEKİL 20: Avrupa Birliği’nde ve Türkiye’de İhracat... 103
ŞEKİL 21: Avrupa Birliği’nde ve Türkiye’de İthalat... 104
ŞEKİL 22: Avrupa Birliği’nde ve Türkiye’de Enflasyon Düzeyi (2004-2009) ... 106
TABLOLAR LİSTESİ
TABLO 1: Büyük Bunalım Döneminde Dünya Ticaret Ve Üretimi... 4
TABLO 2: Avrupa Birliği ve Yakınlaşma Kriterleri (1996-1998) ... 29
TABLO 3: Aşırı Açık Prosedürü ve Para Cezaları ... 47
TABLO 4: İBP’de Yeniden Düzenlemeden Sonra Ortaya Çıkan Değişiklikler... 51
TABLO 5: Avrupa Birliği’nde Kamu Borç Stoku (2000-2004) ... 59
TABLO 6: Avrupa Birliği’nde Bütçe Açığı/ Fazlası (2000-2004)... 61
TABLO 7:Avrupa Birliği’nde Kamu Borç Stoku (2005-2009) ... 63
TABLO 8: Avrupa Birliği’nde Bütçe Açığı/ Fazlası (20005-2009)... 65
TABLO 9: Almanya’da Toplam İstihdam ... 71
TABLO 10: Almanya’da Toplam İstihdam ... 72
TABLO 11: Almanya’da Harmonize Tüketici Fiyat Endeksi... 77
TABLO 12: Almanya’da Uzun Dönem Faiz Oranları (1999-2007) ... 79
TABLO 13: Almanya’da Bütçe Açığı/ Fazlası (1999-2007) ... 81
TABLO 14: Almanya’nın Kamu Borç Stoku (1999-2007)... 82
TABLO 15: İstikrar Programı Ve Almanya’nın Yakınlaşma Kriterleri (2004-2008)... 88
TABLO 16: İstikrar Programı Ve Almanya’nın Yakınlaşma Kriterleri (2006-2010)... 90
TABLO 17: Harmonize Tüketici Fiyat Endeksi... 105
TABLO 17: Türkiye’de Uzun Dönem Faiz Oranları (1999-2007) ... 107
TABLO 18: Türkiye’de Bütçe Açığı/ Fazlası (1999-2007) ... 107
TABLO 19:Türkiye’nin Kamu Borç Stoku (1999-2007) ... 108
GİRİŞ
Avrupa Ekonomik Topluluğu’nu ve Avrupa Atom Enerjisi Topluluğu’nu kuran Roma Antlaşması’nın imzalanmasıyla Avrupa’nın ekonomik bütünleşmesi yönünde ilk adım atılmıştır. Antlaşma, gümrük birliğine ve ortak pazara ilişkin düzenlemeler yapmasına rağmen ekonomik bütünleşmenin ekonomik ve parasal birliğe (EPB) ilişkin herhangi bir düzenleme yapmamıştır. Avrupa Birliği (AB), gümrük birliği sürecini 1968 yılında tamamlarken EPB süreci çeşitli başarısız deneyimlerin ardından ancak 1999 yılında gerçekleştirilmiştir. EPB’nin oluşum aşamaları ilk kez Avrupa Tek Senedi’nde yer almıştır.
Maastricht Antlaşması ile EPB’nin oluşum aşamaları planlanmıştır.
Ortak para politikasını da kapsayan EPB aşaması, genişlemelerle birlikte daha zor bir hal almıştır. EPB’ye geçiş süreci ve bu süreçte üye ülkelerin ekonomi politikalarında eşgüdümün nasıl sağlandığının incelenmesi bu açıdan önem taşımaktadır. Ortak döviz kuru ve ortak bir para yaratılmasına dayanan bu aşamada esas amaç fiyat istikrarını sağlamaktır.
Bu amaç doğrultusunda EPB oluşturma sürecinde Avrupa Merkez Bankası (AMB) oluşturulmuş ve tek merkez bankası ile tek para politikası uygulaması başlatılmıştır.
Merkezileşen para politikasına rağmen üye ülkelerin tam bağımsız maliye politikası uygulaması söz konusu olmuştur.
Maliye politikasının ulusal düzeyde belirlenmesi, AB düzeyinde belirlenmemesi, Birlik düzeyinde istikrarın sağlanmasını güçleştirmektedir. Fiyat istikrarının tüm üye ülkelerde sağlanabilmesi için maliye politikalarının ortak para politikasının hedefleri ile çakıştığı ölçüde düzenlenmesi öngörülmüştür. Bu düzenleme ise, 1997 yılında yürürlüğe giren İstikrar ve Büyüme Paktı ile gerçekleştirilmiştir. Pakt, kamu borcunu ve bütçe açığını bir kısıt altına almaktadır. Bu düzenleme ile maliye politikasının tek elde toplanması mümkün olmamakla birlikte, üye ülkelerin tamamen bağımsız maliye politikaları uygulamaları da mümkün değildir.1 Bu durum sistemli olmayan maliye politikalarını ortaya çıkarmakta, üye ülke ekonomilerinde istikrarın sağlanması sorununu yaratmaktadır. Pakt’ın uygulamadaki etkinliğinin değerlendirilmesi bu açıdan gerekli görülmektedir. Uygulamada yaşanan başarısızlıklar 2004 yılında Pakt’ın uygulanmasının askıya alınması ile sonuçlanmıştır. 2005 yılında ilgili Konsey Kararı ile Pakt tadil edilmiştir.
1 Abuzer Pınar, Maliye Politikası Teori ve Uygulama, Naturel Yayıncılık, Ankara, 2006, s.115.
Bu tezde, AB düzeyinde 1999- 2004 döneminde ve 2005-2008 döneminde, mali yakınlaşma kriterleri ile sınırlı olmak üzere, ilk hali ve yeniden düzenlenmiş hali karşılaştırmalı olarak incelenerek Pakt’ın etkinliğinin değerlendirilmesi amaçlanmıştır.
Almanya, bu çalışmada örnek ülke olarak seçilmiştir. Almanya, Pakt’ın uygulanmasında başarısız olmuş üye ülkelerden biridir. Bu süreçte başarısız olan Almanya, siyasi karar alma mekanizmasındaki ağırlıklı rolü dolayısıyla, kendisiyle benzer durumdaki ülkelerle ortak hareket ederek Pakt’ın yaptırım mekanizmasını etkinsiz kılmıştır. Bu nedenle İstikrar ve Büyüme Paktı’nın uygulanmasının değerlendirilmesinde örnek ülke olarak Almanya seçilmiştir. Tezin son bölümünde Türkiye hakkında da AB’ye aday ülke olması bakımından genel bir değerlendirme yapılmaktadır. Bu bölümün amacı, Türkiye’nin mevcut ekonomik durumunu ortaya koymak ve adaylık sürecinde, AB’nin mali yakınlaşma kriterlerini göz önünde bulundurarak bu konudaki değerlendirmesini yapmaktır.
Tezin ilk bölümünde maliye politikası tanımlanmakta ve Avrupa Birliği’nde EPB’ye geçiş süreci incelenmektedir. İkinci bölümde ise maliye politikasını disipline eden İstikrar ve Büyüme Paktı’nın hukuki temelleri ve Birlik düzeyindeki uygulama sonuçları yer almaktadır. Son bölümde ise Pakt’ın uygulaması açısından Almanya örnek olarak ele alınmakta ve Avrupa Birliği’ne aday ülke statüsündeki Türkiye, yakınlaşma kriterleri açısından değerlendirilmektedir.
BİRİNCİ BÖLÜM
AVRUPA BİRLİĞİ’NDE MALİYE POLİTİKASI I. MALİYE POLİTİKASI VE ARAÇLARI
A. Maliye Politikasının Gelişimi
Günümüzdeki anlamıyla maliye politikasının oluşum süreci 17. yüzyılda liberal ekonomik düzenin ortaya çıkışına kadar uzanmaktadır. Bu dönem, Klasik iktisadi görüşün hakim olduğu A. Smith, J.B. Say ve D. Hume gibi Klasik iktisatçıların fikirlerinin etkin olduğu dönemdir. Klasik görüşe göre, devletin ekonomiye müdahalesi olmadan ekonomi, rekabet şartları altında tam istihdam düzeyinde dengede olacaktır. Klasik modelin temelinde ekonomik birimlerin rasyonel davrandıkları varsayımı vardır.2 Klasik yaklaşımda, ekonomideki aksaklıklar geçici ve devlet müdahalesi gereksiz sayılmaktadır ve ekonomik olayların açıklanmasında ve ekonomi politikaları ve bunlara ilişkin görüşler;
görünmez el prensibi, Mahreçler Kanunu, ücret haddi ilkesi ve tasarruf yatırım eşitliği olmak üzere dört sütun ile açıklanmaktadır.3 Tam istihdamın kendiliğinden sağlanması, fiyatların esnek olması da Klasik görüşü tamamlayan varsayımlardır. Bu kanunlar, söz konusu dönemdeki Klasik mali görüşün (mali gelenekçilik) oluşmasında da etkin olmuştur.
Mali gelenekçilik, mali konularda aşağıda sıralanan bazı temel prensipleri benimsemiştir:4
• Kamu harcamalarının hacimce küçük olması prensibi
• Devlet bütçesinin denk olması prensibi
• Kamu vergilerinin dolaylı vergilerle karşılanması prensibi
• Bütçe açıklarınn uzun vadeli borçlanmalarla karşılanması prensibi
• Bütçe açıklarının kısa vadeli borçlanmalarla karşılanmaması prensibidir.
2Kemal Yıldırım, Doğan Karaman ve Murat Taşdemir, Makroekonomi, Seçkin Yayıncılık, Eskişehir, 2007, s.117.
3 Görünmeyen El Prensibi: Ekonominin görünmeyen bir el tarafından kendiliğinden dengeye getirilmesidir.
Mahreçler Kanunu: Her arz kendi talebini yaratır. Tasarruf -Yatırım Eşitliği: Ekonomide yatırıma aktarılamayan tasarrufların olması durumunda, faiz haleri düşer ve yatırımlara olan talep artış gösterir. Tam tersi de mümkündür. Ücret Haddi Kuralı: Cari ücret düzeyinde, işücü arzının işgücü talebini karşılayamaması durumunda, ücretler yükselerek işgücü piyasalarında denge sağlanır.
4 İsmail Türk, Maliye Politikası, Turhan Kitabevi, Ankara, 2003, s. 2.
1870 - 1920’li yılları kapsayan dönemde hakim olan Neo-Klasik görüş ise, maliye politikası yönünden Klasik görüşle benzer yaklaşımlara sahip olmakla birlikte bir malın değerini fayda ile açıklayarak “marjinal fayda” anlayışını benimsemişlerdir.5
Birinci Dünya Savaşı’ndan on yıl sonra, tüm dünyayı etkileyen bir ekonomik bunalım başlamıştır. “Büyük Bunalım” olarak anılan bu dönemde öncelikli olarak gelişmiş ülkelerde ekonomik yapının olumsuz etkilenmesi sonucu, bu ülkelerin talebinin azalmasıyla birlikte dünya pazarlarında hammadde fiyatlarının düşmesi Latin Amerika’dan Afrika’ya ve Asya’ya kadar pek çok gelişmekte olan ülke ekonomilerini çökertmiştir.6
1929 yılında başlayan süreçte, dünya ticaret hacminde ve dünya üretim düzeyinde ciddi düşüşler olmuştur. Talep yetersizliği nedeniyle fiyatlardaki göreli düşüş ticaret hacmine göre daha yüksektir (Tablo 1). Buna göre gelişmiş ülkeler, ticaret hacmindeki daralmadan ve üretim hacmindeki daralmadan az gelişmiş ülkelere göre daha çok etkilenmektedir.
TABLO 1: Büyük Bunalım Döneminde Dünya Ticaret Ve Üretimi ( 1929=100 )
1929 1932 1933 1935
Üretim 100 69 78 95
Ticaret Hacmi 100 75 76 82
Ticaret Fiyatları 100 53 47 42
Kaynak: Dornbusch R. Ve Stanley F., Macroeconomics, McGraw-Hill, 1994.
Görüldüğü gibi büyük bunalımın ardından ortaya çıkan II. Dünya savaşı ve sonrasında hem piyasadaki aktörler arasındaki gelir dağılımı hem de bölgeler arasındaki üretim, tüketim ve gelir dağılımı yönünden dengesizlik artarak devam etmiştir. Büyük bunalım, piyasa ekonomisinin Klasik görüşün savunduğu gibi tam rekabet piyasası olmadığını göstermiştir. Bu dönemde, ekonomilerin kendiliğinden dengeye gelemeyeceği hallerde devletin müdahalesinin gerekliliğini savunan görüşler ileri sürülmeye başlanmıştır.
Büyük Dünya bunalımı sonrasında, “...Jhon Maynard Keynes 1929 bunalımı üzerindeki
5 Neo-Klasik yaklaşımın başlıca savunucuları arasında A. Marshall, V. Pareto, L. Walras, İ. Fischer ‘dir.
6 Yıldırım, Karaman ve Taşdemir, op.cit., s.13.
gözlemlerinden yeni bir yaklaşım ortaya atmış ve görüşlerini 1936 yılında yayınladığı
‘İstihdam, Faiz ve Para Hakkındaki Genel Teorisi’ başlıklı kitabında açıklamıştır.”7 Bu dönemde iktisadi çevrelerde genel kabul görmeye başlayan Keynesyen yaklaşımın maliye politikası açısından önemli yeri vardır. Çünkü Modern maliye politikası teorisi, Keynesyen yaklaşımın bir ürünüdür.
Ekonomideki sorunların çözümünde devlet müdahalesinin gerekli olduğunu ileri süren Keynesyen Teori, Klasik mali anlayışın değişmesine yol açmıştır. Keynes’e göre toplam talebi etkilemek amacıyla maliye politikası kullanılırsa, para politikasının kullanılacağı duruma göre daha fazla etkinlik sağlanır. Ekonomi, likidite tuzağında ise bu durum ortaya çıkar.8 Keynesyen teori ile yeni bir anlayış yaygın kabul görmeye başlamıştır:
Çünkü bu görüşe göre “Maliye politikası araçlarından kamu harcamaları yalnız toplumsal ihtiyaçları karşılamak için yapılmıyordu; kamu harcamaları ekonomik ve sosyal hayata müdahalede bulunabilmek için devletin etkin bir mali aracı haline gelmiştir; yine diğer maliye politikası aracı olan vergilerin alınış nedeni yalnız kamu harcamalarının karşılığını teşkil etmek değildi; vergi aynı zamanda vatandaşları gelirlerinden mahrum etmek, kişiler arasında gelir dağılımını denkleştirmek, iktisadi koşullara göre efektif talep düzeyini düşürmek veya yükseltmek için alınıyordu; borçlanma yalnız olağanüstü bir gelir özelliğini taşımıyordu, borçlanma öne alınmış bir kamu geliri niteliğinden çıkarılıp, gerçek bir kamu geliri olabilir, gerektiğinde vatandaşı gelirinden mahrum etmek için kullanılabilirdi; kamu borçlarının idaresine yalnız kamu borçlarının anaparasının ve faizinin ödenmesi açısından bakmak, meseleye noksan teşhis koymaktı; kamu borçlarının idaresi aynı zamanda ekonomideki toplam para arzını ve likiditeyi iktisadi şartlara göre
7 Türk, op.cit., s.9.
8 Likidite Tuzağı: Ekonomide, likidite tuzağına düşüldüğünde yani yatırımların faize duyarsız olduğu bir durumda para politikasıyla etkinliği azalır; maliye politikasının etkinliği artar. Ekonominin depresyonda olması durumunda, para sahipleri tahvil alarak faiz geliri edinmeyi tercih edeceklerdir. Piyasada para arzının arttığı bu durum, tahvil fiyatlarını yükseltirken faiz oranlarının düşmesine yol açar. Para arzının fazla olması tahvil talebini arttırırken, faiz oranlarına karşı duyarlılığı da arttırır. Tahvil talep eden spekülatör ise tahvilin vadesinin gelmesini değil, tahvil fiyatının nominal değerine yaklaşmasını bekler.
Dolayısıyla para arzı arttıkça tahvil fiyatları nominal değerine yaklaşır. Tahvillerin fiyatının en üst değerine çıktığı bir durumda ellerinde spekülatif para tutanların artık değeri yükselmeyecek olan bu tahvilleri satın almayıp, ellerinde atıl para tutmayı tercih etmesi durumu likidite tuzağı yaratır.
yeniden düzenleme sorunu idi.”9 Maliye politikasında yaşanan bu değişmelerin sonucunda Keynesyen mali yaklaşım, Klasik mali yaklaşımın yerini almıştır.
Keynesyen teori, ortaya çıktığı dönemden 1970’li yıllara kadar özellikle, dünyadaki gelişmiş ülkelerin ekonomileri üzerinde etkin olmuştur. 1970’lere gelindiğinde, dünyanın pek çok yerinde ekonomik durgunluk, düşük veya negatif bir büyüme hızıyla yüksek işsizlik oranı, ile yüksek bir enflasyonun birlikte görüldüğü stagflasyon olgusu yaşanmıştır.10 Bu dönemde ortaya çıkan yaklaşımlardan biri olan, para politikasının etkinliğinin arttırılması gerektiğini savunan ve stagflasyona, Keynesyen politikaların yol açtığını öne süren Monetarizm (Parasalcılık) görüşü yaygın kabul görmeye başlamıştır.
Toplam talep ve toplam arzın ekonomik istikrarsızlıkları gidermede yetersiz kaldığı savunulmuştur. Paranın miktar teorisinin özellikle M. Friedman tarafından değişik bir şekilde açıklanması, geleneksel Keynesyen yaklaşıma rakip nitelikte bir teori olarak ortaya atılmıştır.11 M. Friedman tarafından Klasik miktar kuramının yeniden yorumlaması olan Monetarist görüş, piyasa ekonomilerinin “... kendi haline bırakılırsa tam istihdama dönme eğiliminde olduğunu savunmuş; ... Amerikan ekonomisinin tarihsel analizine dayanarak, ekonomik dalgalanmaların önemli ölçüde para arzındaki değişmelerin sonucu olduğunu...”
ileri sürmektedir.12
M. Friedman, tarafından ileri sürülen yeni “Modern Miktar Kuramı”na göre, kısa dönemde para arzındaki artış fiyatlar genel seviyesini aynı oranda arttırmaktadır.
Monetaristler Dışlama etkisi (crowding – out effect) nedeniyle maliye politikasının toplam talebi belirlemede tek başına etkin olamayacağını savunmaktadır.13 Ekonomide istikrarsızlıkları gidermek için para arzının kontrol altında tutulması gerekmektedir. Para talebi, istikrarlıdır. Para arzının yükselmesi, ekonomideki büyümeden daha hızlı olduğunda enflasyonist etki oluşacağından kontrol altında tutulmalıdır. Monetarizmin ortaya çıktığı
9 Türk, op.cit., s.11.
10 Yıldırım, Karaman ve Taşdemir, op.cit., s.10.
11 Abdurrahman Akdoğan, Kamu Maliyesi, Ankara, Gazi Kitabevi, 2007, s.465.
12 Yıldırım, Karaman ve Taşdemir, loc.cit.
13 Dışlama Etkisi (Crowding – Out): Kamu harcamaları artışının faiz oranlarını yükselterek, özel harcamalarda azalmaya yol açmasıdır. Toplam talebi belirlemede genişletici maliye politikası, borçlanmayı gerekli kılmaktadır. Borçlanma özel kesime yapıldığı takdirde piyasa faiz oranları artacak, bu durumda özel yatırım harcamaları artacaktır. Yani toplam talepte kamu kesimi talebinin payı artarken özel kesimin payı azalacaktır.
süreçte, 1970’lerin başında, Keynesyen politikaları eleştiren ekonomistlerce farklı makro iktisadi görüşler de savunulmuştur.
Keynesyen Devrim’den sonra ortaya çıkan yeni makroekonomik yaklaşımlardan ikincisi olan R. Muth’un savunduğu “Rasyonel Bekleyişler Teorisi” de yaşanan stagflasyonun açıklanmasında maliye politikasının ekonomide etkinliğini sorgulayan görüş etkinlik kazanmıştır.14 Bu görüşe göre, piyasadaki aktörlerin bugünkü davranışlarını belirleyen şey geleceğe dair bekleyişleridir. Geleceğe ilişkin bekleyişler ise ekonominin bugünkü verilerine dayanmaktadır. Ekonomide beklenmedik davranışlar olmazsa, gelecek bekleyişleri de gerçekleşenle yakın olur. Dolayısıyla devlet müdahalesi çoğu kere düzeltici değil; bozucu olmaktadır. Kamu politikalarının ekonomiyi sistematik olarak etkinliğe kavuşturmada etkisiz olduğunu iddia etmişlerdir.15
Stagflasyon sürecinin açıklanmasında kabul gören diğer bir yaklaşım da “Denge Fiyatları Varsayımı” olarak ifade edilen “Piyasa Temizlenmesi Yaklaşımı”dır. Bu görüşte, piyasada tam rekabetin olduğu dolayısıyla ücret ve fiyatların esnek olduğu varsayılmaktadır. Dolayısıyla para politikasına ya da maliye politikasına ihtiyaç duyulmadan üretim ve istihdamda denge sağlanabilmektedir. Devlet tarafından ekonomi politikaları, ancak tüketicilerin fiyat düzeyine ilişkin yanlış öngörülerini gidermek için kullanılabilir.16
1970’lerde dünya ekonomilerinin genelinde büyüme hızında yavaşlamanın görülmesi, Maliye politikasının önemini yeniden vurgulayan ekonomik yaklaşımların genel kabul görmesine neden olmuştur. Bu yaklaşımlardan bir tanesi, toplam talep yerine toplam arz üzerinde yoğunlaşan A. Laffer ve R. L. Bartley öncülüğündeki “Arz Yönlü İktisat Yaklaşımı”dır. Bir ekonomide gerçek gelirin artışı toplam arz miktarının artışına bağlı olmakta ve devlet bu ilişkiyi uyguladığı gelir ve harcama politikaları ile etkileyebilmektedir.17 Vergi oranlarının düşürülmesinin ekonomiyi canlandıracağı, milli geliri ve vergi gelirlerini artıracağı ve enflasyonu azaltacağı ve ücretlerden alınan gelir
14 Rasyonel Bekleyişler Teorisinin diğer savunucularının başında R. Lucas, T.Sargent, N. Wallace gelmektedir.
15 Yıldırım, Karaman ve Taşdemir, op.cit., s.11.
16 Yükseliş Kariyer Rehberliği, Yükseliş Kariyer Rehberliği İktisat Serisi, Yayın No:02, Ankara, 2007, s.246.
17 Ibid.
vergisinin azaltılmasının, emek arzını önce, belli bir süre, arttıracağı böylece vergi hasılatının da belli bir noktaya kadar artacağını ileri sürmektedir.18
1980’li yıllarla başlayan dönemde ise “Post Keynesyen Yaklaşım” ortaya çıkmıştır.
Post Keynesyen yaklaşımın, Keynes’in ilk görüşünden kesin ölçüde ayrıldığı yönleri vardır. Keynesyen analizin ilk hali, depresyon döneminin ihtiyaçlarına yönelik olduğu halde, Yeni Keynesyenler toplam talebi belirlemede maliye politikasının yanısıra para politikasının da etkin olduğunu ortaya koymuşlardır. Faiz oranlarının yatırım ve tasarruf kararları üzerindeki etkisinin önemli olduğunu savunmuşlardır. “... uzun dönemde Monetarist görüşün benimsediği “Doğal İşsizlik Oranı” ve “Rasyonel Bekleyişler”
yaklaşımını da benimsemektedirler.19 Post Keynesyenlerin teoriye en önemli katkısı, kısa dönemli bir analiz olan Keynesyen analizi uzun dönemli bir yaklaşım haline getirmeleridir.
Görüldüğü gibi maliye politikası, 19. yüzyıldan bu yana ortaya çıkan ekonomik yaklaşımlarla şekillenerek günümüzdeki modern maliye politikası haline ulaşmıştır. Maliye politikasının uygulanma biçimini belirleyen en temel unsur ise maliye politikasının amacı olup belirlenen amaçlar doğrultusunda kullanılacak maliye politikası araçları da değişim göstermektedir.
B. Maliye Politikasının Amaçları
Politikayı tanımlayarak amaçları ortaya konulduğunda; maliye politikası, devletin bir kısım kaynaklarını kamu kesimine aktarabilme ve çeşitli harcamalarla özel kesime satınalma gücü ekleyebilmesine dayanan ve esas olarak merkezi devlet bütçesi aracılığıyla gerçekleştirilen politikalardır.20 Bir diğer tanımlamaya göre maliye politikası, “...ekonomik istikrarı sağlamak, tam istihdamı gerçekleştirmek, ekonomik büyümeyi hızlandırmak ve adaletli bir gelir dağılımı yaratmak... amacıyla maliye politikası araçlarının kullanılması”
olarak açıklanmaktadır.21 1929-1930 ekonomik krizinden sonra, maliye politikası içinde bütçe politikasının önceliğinin değişmesi; ekonomide dengenin ve tam istihdamın
18 Laffer Eğrisi: Vergi oranlarının arttırılması belli bir orana kadar vergi hasılatının artmasına yol açar. Belli bir oranı geçtikten sonra arttırılan oranlar emek ve sermaye arzını olumsuz etkileyip vergi hasılatını düşürmeye başlar. Bu durumun şekil üzerinde gösterimi ise Laffer eğrisini ortaya çıkarmaktadır.
19 Yıldırım, Karaman ve Taşdemir, lop.cit.
20 Özhan Uluatam, Makro İktisat, Savaş Yayınları, Ankara, 1998, s.208.
21 Abuzer Pınar, Kamu Maliyesi ve Maliye Politikası, Turhan Kitabevi, Ankara, 2003, s. 43-44.
sağlanması, ekonomik kalkınmanın gerçekleştirilmesi, gelir dağılımının düzenlenmesi bakımından, mali araçların taşıdığı önemin anlaşılmasına yardımcı olmuştur.22
Kamu gelirlerini ve kamu harcamalarını kullanarak ekonomik istikrarı sağlamayı hedefleyen maliye politikası, hedeflerini kısa dönemde ve uzun dönemde değiştirmektedir.
Kısa dönemde maliye politikası ile tam istihdam ve fiyat istikrarını sağlamak amaçlanırken uzun dönemde ekonomik kalkınma ve büyüme, adil gelir dağılımını sağlamak hedeflenmektedir. Maliye politikası araçlarını kullanarak işsizlikle mücadele ve fiyat istikrarını sağlamayı hedefleyen politikalar, istikrar politikaları olarak adlandırılmaktadır.
Maliye politikası içinde devlet; vergileri, borçlanmaları ve harcamaları; ekonomide dengeyi sağlamak ve korumak, ekonomik kalkınmayı veya büyümeyi gerçekleştirmek, istihdam düzeyini yükseltmek veya tam istihdamı sağlamak, gelir dağılımını adil hale getirmek amaçlarını gerçekleştirmek için, birer maliye politikası aracı olarak kullanmaktadır.23 Söz konusu politika açısından amaçlar ve araçlar arasındaki dengeyi doğru kurmak büyük önem taşımaktadır.
Maliye politikasının amaçları, uygulayıcı konumdaki ülkelerin gelişmiş ya da az gelişmiş olmaları bakımından farklılık göstermektedir. Gelişmekte olan ülkelerde maliye politikası bir istikrar sağlama aracı olmasının yanında refah artışı, iktisadi kalkınma aracı görevi de üstlenmektedir. Ülkelerin kalkınmışlık düzeyi maliye politikasının belirlenmesinde önemli rol oynamasına rağmen, maliye politikasının amaçları, genel olarak şu şekilde sıralanmaktadır:24
• Ekonomide istikrarı sağlamak,
• Ekonomideki deflasyonist eğilimlere karşı koymak,
• Ekonomideki enflasyonist eğilimlere karşı koymak,
• Tam istihdamı sürdürmek,
• İktisadi kalkınmayı gerçekleştirmek,
• Ekonomide servet dağılımı ve yaşam düzeylerini iyileştirmek.
22 Akdoğan, op.cit., s.466.
23 Ibid., ss. 468-467.
24 Türk, op.cit., s.19.
Yukarıda sayılan amaçlar arasındaki uyuşmazlıklar, uygulanacak politikaların çakışmasına yol açabilir. Ortaya çıkacak çatışmayı genel olarak; belirli bir tüketim düzeyine ulaşma ile iktisadi kalkınma arasındaki çatışma, fiyat istikrarı ile tam istihdamın sağlanması arasındaki çatışma, ekonomik ve sosyal haklarla maliye politikasının amaçları arasındaki çatışma, maliye politikası amaçları ile mali araçların amaçları arasındaki çatışma şeklinde sıralamak mümkündür.25 Bu çatışmaların giderilmesi için öncelik sıralaması yapılması gerekmektedir.
C. Maliye Politikasının Araçları
Maliye politikaları özü itibariyle etkileri daha kısa dönemde beklenen politikalar olduğu halde hazırlanmaları ve uygulanmaya konmaları belirli bir siyasal süreç gerektirdiğinden gecikmeler ortaya çıkmaktadır.26 Belirli ekonomik koşullarda tercih edilecek maliye politikası araçları bu sebeple önem taşımaktadır. Maliye politikasının başlıca araçları; vergiler, kamu harcamaları ve kamu borçlanması olmak üzere üç tanedir.
1. Vergiler
Özel sektörden kamu sektörüne bir kaynak aktarımı sağlayan vergiler, kamusal hizmetlerin gerektirdiği giderler ile kamu borçları dolayısıyla ortaya çıkan yükleri karşılamak amacıyla, egemenlik gücüne göre, karşılıksız olarak, gerçek ve tüzel kişilerden alınan ve cebri niteliğe sahip para şeklindeki ödemelerdir.27 Karşılıksız ve zorla edinilen bir gelir türü olması bakımından, en temel kamu geliri olarak kabul edilmektedir. Toplam talep düzeyindeki değişmelere vergilerin arttırılması ya da azaltılması yoluyla müdahale edilebilmektedir. Günümüzde çeşitli ayrımlara tabi tutularak farklı vergilendirme tanımlamaları yapılmaktadır.
Vergiler, konuları bakımından gelir, servet ve gider (harcama) vergileri olmak üzere üç türdür.28 Ekonomide bir durgunluk döneminde servet ve gider vergileri yerine gelir
25 Ibid., s. 21- 24.
26 Pınar, op.cit., s.101.
27 Akdoğan, op.cit. s. 115.
28 Gelir üzerinden alınan vergiler: Gelir vergisi ve Kurumlar vergisi olarak ikiye ayrılır. Servet veya Servet transferi üzerinden alınan vergiler: Emlak vergisi, Motorlu Taşıtlar vergisi, Veraset ve İntikal vergisi olmak üzere üçe ayrılır. Gider üzerinden alınan vergiler: Genel Harcama vergileri(KDV) ve Muamele vergileri olarak ikiye ayrılır.
vergileri kullanılarak toplam talep düzeyi üzerinde daha fazla etkinlik sağlanır. Gider vergileri ise enflasyonla mücadele edilirken daha etkin bir araçtır. Genellikle artan oranlı olarak belirlenen servet vergileri, konjonktürel değişimlere yön vermekte etkin bir politika aracı değildir. Dolaylı vergiler ve dolaysız vergiler de başka bir ayrım türüdür. Dolaylı vergilerde vergi, fiyatın içine gizlenmiş olduğundan mali anestezi etkisi yaratarak etkin bir maliye politika aracı olmaktadır. Kişinin mal veya hizmeti satın alırken, yaptığı ödemenin bir bölümünün vergi olduğunu fark edemeyip ... ödediği dolaylı vergi bakımından, his- duygu iptaline uğraması, mali açıdan uyuşturulmuş olması durumu mali anestezi olarak tanımlanır.29 Vergiler açısından objektif ve sübjektif vergiler biçiminde bir ayrım yapmak da mümkündür. Vergilerin ekonomi politikasındaki etkinliği, yukarıda yapılan ayrımlardan bağımsız olarak enflasyonla mücadele, durgunlukla mücadele ve stagflasyonla mücadele açısından farklı ölçülerde olmaktadır. Vergilendirmenin bir politika aracı olarak etkinliğini değerlendirmede ekonomik dengenin sağlanması, kalkınmanın sağlanması ve gelir dağılımında adaletin sağlanması hedeflerinden hangisini öngördüğü dikkate alınmalıdır.
2. Kamu Harcamaları
Kamu harcamaları, kamu ihtiyaçlarını karşılamak ve sosyal amaçlarla yapılan ödemelerdir.30 Kamu giderleri olarak da ifade edilen harcamalar, Klasik iktisadi görüşten günümüze devletin görev ve ödevlerindeki değişimlere paralel olarak gelişim göstermiştir.
Kamu giderlerinin miktarı, niteliği, alanı ve kapsamı üzerinde yapılan düzenlemelerle devletin mali ve mali nitelikte olmayan görevlerini gerçekleştirmesi mümkündür. Kamu giderlerinin sınıflandırılması, iktisadi açıdan üç farklı türde yapılan sınıflandırmaya dayanmaktadır: Reel harcamalar-transfer harcamaları, cari harcamalar-yatırım harcamaları ve verimli harcamalar-verimsiz harcamalar şeklinde sınıflanmaktadır.31
Reel harcamalar - transfer harcamaları; mal ve hizmet alımı dolayısıyla devletin yaptığı giderleri kapsamaktadır. Transfer harcamaları, en genel şekliyle yapıldıkları anda değil, dolaylı olarak mal ve hizmetlere talep yaratır.32 Kamu transfer harcamalarının mal ve hizmet alımına yönelen kamu harcamalarına oranla, ekonomi üzerindeki genişletici etkisi,
29 Akdoğan, op.cit., s.181.
30 Ibid., s.61.
31 Türk, op.cit., s.36.
32 Pınar, op.cit., s.64.
bu harcamalar toplam talebi dolaylı biçimde etkilediği için, daha az olmaktadır.33 Transfer harcamaları, devletin, satın alma gücü belli seviyenin altında olan grupların sosyal durumlarının iyileştirilmesini hedeflemekte, nakdi yardımlar şeklinde ve çeşitli alanlara yapılan sübvansiyon desteği şeklinde düzenlenebilmektedir. Ancak ekonomideki istikrarsızlıkları gidermek açısından reel harcamalar kadar etkin olamadığı savunulmaktadır.
Yatırım harcamaları-cari harcamalar gruplandırmasına göre maliye politikasının etkinliği değişmektedir. Yatırım harcamalarından kalkınma carisi özelliği taşıyanlar;
sermaye birikimi, üretim kapasitesini ve istihdamı arttırarak uzun dönemde ekonominin büyüme kapasitesi için büyük önem taşımaktadır.34 Cari harcamalar, her yıl tekrarlanan giderlerdir. Genellikle, bir bütçe dönemi içerisinde tüketilmesi söz konusu faydanın elde edilmesi amacıyla yapılmaktadır.35 Milli eğitim, sosyal güvenlik ve sağlık hizmetleri vb.
için yapılan harcamalar bu grupta yer almaktadır. Yatırım harcamaları, faydası aynı yılın sonunda tükenmeyen ve kaynakların etkin kullanılarak üretimin arttırılmasını öngören harcamalardır. Ancak cari harcamalardan farklı olarak yatırım harcamalarının etkisi daha uzun döneme yayıldığından kısa dönemde fazla bir dirençle karşılaşmamaları olasılığı daha yüksektir.36
Verimli-verimsiz harcamalar ayrımı ise bir başka ayrım türüdür. Devlet harcamalarının belirli politikalarla uyumlu olup olmamasına göre düzenlenmiştir. Verimli harcamalar ekonomik büyümeye olanak sağlayan özelliktedir. Kamu gelirlerinde artış yaratmayan giderler ise verimsiz giderler olarak görülmektedir. Ancak kamu giderlerini sadece iktisadi olarak değil fonksiyonel ve idari olarak tanımlamak da mümkündür. Maliye politikasının bir aracı olarak kamu harcamalarının sınıflandırılmasında ise iktisadi yaklaşım tercih edilir. Kamu giderlerinin kontrolü de diğer giderler ile arasında dengenin kurulması, kaynak dağılımında etkinliğin sağlanması ve şeffaflığın temel ilke olarak benimsenmesi amacıyla iktisadi yaklaşım açısından önem taşımaktadır.
33 Yükseliş Kariyer Rehberliği, op.cit., s.253.
34 Pınar, op.cit., s.63.
35 Akdoğan, op.cit., s.86.
36 Pınar, op.cit., s.63.
3. Kamu Borçlanması
Kamu borçlanması da vergiler gibi bir maliye politikası aracıdır. Bütçe açığı, kısa dönemde kamu harcamaları sabit tutulurken vergi gelirleri azaldığında ya da vergi gelirleri sabit tutulduğunda kamu harcamalarının artmasıyla ya da kamu harcamalarının kamu gelirlerinden daha hızlı artmasıyla ortaya çıkmaktadır.37 Kamu borçlanması ile kamu harcamaları, kamu gelirlerini aşarak ortaya bütçe açığı çıkarmaktadır.38
Borçlanma tercih edilmek istenmeyen bir politika aracıdır. Özellikle Klasik iktisadi görüşte hakim olan denk bütçe anlayışı sebebiyle borçlanmaya pek sıcak bakılmamaktaydı.39 Keynesle birlikte bu düşünceden büyük ölçüde sapmalar meydana geldiği ve artık denk bütçenin vazgeçilmez bir kural olmadığı, ekonominin içinde bulunduğu duruma göre bütçenin fazla veya açık verebileceği bilinmektedir.40 Borçlanma Keynesyen yaklaşımda özellikle durgunluk dönemlerinde tercih edilen bir politika aracı olmakta ve durgunluk dönemlerinde atıl olan fonların borçlanma yoluyla toplanıp kamu harcaması yoluyla talebe dönüştürülerek ekonomide canlanma yaratılabileceği ileri sürülmektedir.
Borçlanma, maliye politikası aracı olarak 1970’lere kadar kısa vadeli istikrar sağlama aracı olarak tercih edilmiştir. Bu dönemde hükümetlerin durgunluktan çıkış ve büyüme gibi diğer amaçlar için kamu harcamalarını arttırması, ancak bunun sonucunda bütçe açıklarının ortaya çıkması yadırganmamış ve bu açıkların açık finansman adı verilen merkez bankasından borçlanma ya da halktan borçlanma şeklinde kapatılması uygun politikalar olarak değerlendirilmiştir.41 Ancak ekonominin durgunluk döneminde ya da enflasyonist bir döneminde tercih edilen borçlanma yöntemi değişmektedir. Günümüzde
37 Mustafa Durmuş, Ekonomik İstikrarın Sağlanması ve Kalkınmanın Finansmanı Bağlamında Maliye Politikaları Teori ve Uygulamalarının Değerlendirilmesi, Yaklaşım Yayınları, Ankara, 2003, s.85.
38 Bütçe Açığı Tanımlamaları: Kamu kesimi borçlanma gereği, fiili açık, devresel olarak ayarlanmış açık, enflasyon ayarlı bütçe açığı, faiz dışı bütçe dengesi şeklinde tanımlanmaktadır.
39 Ricardian Denge analizi ve daha sonra bunu tekrar yorumlayan Barro Hipotezi, devlet vergi almak yerine borçlanmayı tercih ettiğinde ekonomik dengenin bundan etkilenmeyeceğini savunmuştur.
40 Yükseliş Kariyer Rehberliği, op.cit., s.250.
41 Durmuş, loc.cit.
kısa vadeli borçlanma hazine bonusu, uzun vadeli borçlanma ise devlet tahvili satışı yoluyla yapılmaktadır.42
Borçlanma türleri; kişi veya firmalardan borçlanma, ticari bankalardan borçlanma ve merkez bankasından borçlanma şeklinde sıralanabilir. Bu borçlanma türlerinden “kişi veya firmalardan borçlanma” yolunun seçilmesi durumunda ekonomideki daraltıcı etki diğer borçlanma türlerine göre en yüksek düzeyde olacaktır. Ticari bankalardan borçlanma yolunun seçilmesi durumunda ise bankalardan sağlanan fonların bankalarca atıl tutulan kaynaklardan sağlanması halinde ekonomi üzerinde daraltıcı bir etki ortaya çıkmayacaktır.
Ancak aksi durumda özel kesimin kredi talebi karşılanamayacağı için ekonomide büyük ölçüde daralma olur. Merkez bankasından borçlanma yolunda ise bankanın devlet tahvili satın alması, para basımıyla finanse edilmekte, açık finansman denilen bu yöntemde de ekonomide büyük ölçüde genişletici etki ortaya çıkmaktadır. Bu finansman yöntemi genel olarak enflasyonist baskılarla sonuçlanmaktadır.
Günümüzde özellikle gelişmekte olan ülkeler bütçe açıklarını kalıcı hale getirmişlerdir. Bu durum mali dengesizlik olarak da tanımlanır.43 Ancak ekonomide, kamu borçlanması vergi gelirleri ile karşılaştırıldığında daha az daraltıcı etki yapmaktadır.
Gelişmekte olan ülkelerde bütçe açıklarının yaygın olarak görülmesinin temel sebepleri;
düşük kalkınma düzeyi, kamu gelirlerindeki istikrarsız büyüme, kamu sektörünün büyük hacmi ve uluslararası ilişkilerin gelişmemiş olması şeklinde sıralanabilir. Maliye politikası açısından önem taşıyan diğer bir politika aracı ise kamu harcamalarıdır.
Kamu borçlanmasının da içinde yer aldığı maliye politikasının araçlarının etkinlik düzeyini belirlemek amacıyla, çeşitli sınıflandırmalar yapılmaktadır. Ancak etkinlik ölçümündeki diğer önemli nokta ise bu araçların uygulama alanlarıdır. Ekonominin hangi istikrarsızlık durumunda bulunduğu da önemlidir. Değişik ekonomik hedefler doğrultusunda genişletici ya da daraltıcı maliye politikası uygulamak mümkündür.
Bunlardan hangisinin tercih edileceğine karar vermek için öncelikle ekonomideki sorunlar doğru tahmin edilmeli ve siyasal otoritenin izleyeceği politika belirlenmelidir.
42 Pınar, op.cit.,s. 77.
43 Bu tanımlama V.Tanzi tarafından yapılmaktadır. Mali dengesizlik: Kalıcı kamu harcamaları ile kalıcı kamu gelirleri arasındaki sapmadır.
II. AVRUPA BİRLİĞİ’NDE MALİYE POLİTİKASININ OLUŞUMU A. Toplulukta Ekonomik Ve Parasal Birlik Hedefi
18 Nisan 1951 tarihinde imzalanan Paris Antlaşması ile Avrupa Kömür Çelik Topluluğu (AKÇT) kurulmuştur. Almanya, Belçika, Fransa, Hollanda, İtalya ve Lüksemburg tarafından 25 Mart 1957 tarihinde kurulan Avrupa Ekonomik Topluluğu (AET) bugünkü Ekonomik ve Parasal Birlik (EPB) oluşumunun temelini teşkil etmektedir.
Roma Antlaşması, Gümrük Birliği ve Ortak (İç)44 Pazar olmak üzere iki bütünleşme sürecini ifade etmektedir. Ancak parasal birlik dile getirilmemektedir. Bu alana ilişkin ilk çalışma Barre Planı’nın (Ocak 1969) hazırlanmasıdır. Bu planın temel hedef olarak
“Avrupa Topluluğu içinde sabit döviz kurunu sürdürmek için mutlak inanç ve ekonomi politikalarının koordinasyonu sağlamasını”45 öngörmekteydi. Plan, Döviz Kuru Birliği kurulduktan sonra, ekonomi politikalarının koordine edilmesiyle dış ödemeler dengesi sorunlarının çözülebileceğini; parasal birliğin daha kolay sağlanacağını savunulmaktaydı.
1968 yılında, altı kurucu üye arasında Gümrük Birliği sağlanmıştır. Barre Planı’nın başarısızlığının ardından 1970’te hazırlanan Werner Rapouı tam bir ekonomik ve parasal birliğin 1980’e kadar aşamalı olarak sağlanması isteğini açıklarken bölgesel uyumsuzluklar vurgulanmıştır.
Üye ülkeler arasında ekonomik dengesizlikler ve enflasyon düzeyindeki farklılıklar EPB yolunda çalışmaları yavaşlatmıştır. Bu dönemde Bretton Woods Sistemi’nin çöküşüyle Topluluk’ta parasal birlik düzenlemeleri hız kazandı. Bretton Woods Sistemi’nin çökmeye başladığı dönemde, 1-2 Aralık 1969 tarihinde, düzenlenen LaHaye Zirvesi sonrasında Topluluk bünyesinde aşamalı biçimde ekonomik ve parasal birlik oluşturma ihtiyacı ele alınmıştır. Bu Zirve sonrası Werner Raporu ortaya çıkmıştır. Werner Raporu’na istinaden, 1 Ocak 1971’de “Tüneldeki Yılan” uygulaması başladı. Bu uygulamanın başlamasına paralel olarak 1973’te kurulan Avrupa Parasal İşbirliği Fonu (APİF), üyeler arasındaki ödemeleri kolaylaştırmak suretiyle döviz kuru mekanizmasının işleyişini
44 Roma Antlaşması , 8A/2 maddesi “ İç Pazar, antlaşmanın hükümleri uyarınca içinde malların , kişilerin, hizmetlerin ve sermayenin serbestçe dolaşımının sağlandığı, sınırların olmadığı bir alandır” hükmünü getirmektedir.
45 Malcom Crawford, One Money for Europe? The Economics and Politics of EMU, Macmillan Pres Ltd., London, 1996, s.13.
sağlamakla görevliydi.46 APİF çok fazla etkinlik sağlayamamakla birlikte Avrupa Para Sistemi’nin oluşumuna zemin hazırlamıştır.
Tüneldeki Yılan uygulamasının ilk aşaması o dönemde yaşanan petrol şoku, ekonomik durgunluk ve son olarak Bretton Woods Sisteminin çökmesiyle başarısız olmuştur. Burada bu dışsal sebepler kadar Ortak Pazar aşamasının tamamlanmamış olması gibi içsel sebepler de etkili olmuştur. Aynı dönemde ABD’de ekonomik istikrarsızlık, Avrupa’da istikrarlı bir para bölgesi ve yeni bir uluslararası para yaratma denemelerini yeniden başlattı. Bu süreçte Avrupa Para Sistemi (APS) ortaya çıkmıştır. 13 Mart 1979’da yürürlüğe giren APS, Döviz Kuru Mekanizması (Exchange Rate Mechanism-ERM)47 ve Avrupa Para Birimi (European Currency Unit –ECU) gibi iki önemli unsurdan oluşmuştur.48 Bu süreçteki gelişmeler dünya ticaretinde Avrupa’nın rekabet gücünün sürdürülebilmesi için sermayenin serbest dolaşımı ihtiyacını doğurmuştur. Dolayısıyla sermaye hareketlerinin serbestleşmesi yeni bir bütünleşme aşamasına geçilmesini zorunlu kılmıştır.
1986’da imzalanan ve 1 Temmuz 1987’de yürürlüğe giren Avrupa Tek Senedi (ATS), Roma Antlaşmaları’nda yaptığı önemli değişikliklerle onun uzantısı kabul edilmektedir. ATS ile İç Pazar açıkça tanımlanmış ve bu oluşumun önündeki engellerin kaldırılması için 31 Aralık 1992 tarihinin hedeflendiği ifade edilmiştir. Ekonomik ve Parasal Birliğin (EPB) oluşturulması ise 26 -27 Haziran 1989 tarihindeki Madrid Zirvesi’nde onaylanan Delors Raporu ile üç aşamalı olarak planlanmıştır.49
Bu rapor, daha sonra büyük ölçüde Maastricht Antlaşması’nın (MA) içeriğini oluşturmuştur. MA, parasal yakınlaşma kriterleri ve mali yakınlaşma kriterleri olmak üzere iki gruptan oluşan düzenlemeler getirmiştir. Antlaşmadaki mali yakınlaşma kriterleri
46 Vural Savaş, Çağımızın Deneyi Euro, Siyasal Kitabevi, İstanbul 1999, s.14.
47 Üye ülkelerin paralarının döviz kuru dalgalanmalarını kontrol edebilmek ve parasal istikrarı sağlamak için oluşturuldu. Sabit ve ayarlanabilir döviz kuru sistemidir. Üyeler hem ulusal paraları için ECU cinsinden bir değişim değeri belirledi hem de diğer ulusal paralarla ikili döviz kurları oluşturuldu. Üyeler ulusal paralarını merkezi kur etrafında +/- % 2.25’lik bir dalgalanma bandı oluşturulmuştu (İtalya Lireti, Portekiz Esküdosu ve İspanyol Pesetası için bu bant +/-%6 idi). Merkezi kur etrafında dalgalanma marjı 1993’te dünya döviz piyasasındaki dengesizlikler sebebiyle +/-% 15’e çıkarıldı.
48 Bu mekanizma içerisine Yunan Drahmisi katılmadı. İspanya 1989’da, İngiltere 1990’da, Portekiz ise 1992’de sisteme katıldı.
49 Birinci aşamada, tüm ulusal paraların APS’nin döviz kuru mekanizmasına katılmasıdır.İkinci aşamada, Avrupa Merkez Bankaları sistemi oluşturulacaktır. Üçüncü aşamada, ulusal paraların yerini alacak bir
“Avrupa Parası”nın yaratılmasıdır.
başlığı altındaki hükümler, genel özellikleriyle EPB’de olması gereken maliye politikası kurallarını düzenlemektedir. Bir ekonomik ve parasal birlikte, on kuralın bulunması gerekmektedir. Bu on kural; basit olması, ülkenin borçlarını ödeyebilme gücünü sağlaması, merkez bankasının ve genel hükümetin ikisiyle de ilgili olması, kamu sektörünün büyüklüğü konusunda tarafsız olması, maliye politikası araçlarının dönüşümlü kullanılmasından sakınması, uzun dönemde de uygulanabilir olması, başlangıçtaki koşullarda ve ekonomik yapıda önemli farklılıkları tolere edebilmesi, bir bütün olarak Topluluk düzeyinde uygulanan politikaları birleştirmesi, güvenilir olması ve devamlı olması ve yaptırım gücü olması şeklinde sıralanmaktadır.50 EPB’de maliye politikası, Antlaşmalarda öngörülen hükümler ve diğer hukuk kaynakları olan AB Konseyi kararlarıyla, tüzüklerle ve yönetmeliklerle biçimlendirilmektedir.
B. Antlaşmalarda EPB’nin Maliye Politikasının Düzenlenmesi
AB’de maliye politikasının oluşumu AB’yi kuran Roma Antlaşması’na kadar dayanmaktadır. Roma Antlaşması (RA) ile başlayan süreç; Roma Antlaşması’nda tadilat yapan Avrupa Tek Senedi (1987), Maastricht Antlaşması (1993) ve Amsterdam Antlaşması (1999) ile devam etmiştir. AB’de maliye politikasının oluşum süreci de bu sırayla incelenecektir.
1. Roma Antlaşması
Avrupa Birliği’nin temel hedeflerini ve kuruluş esaslarını belirleyen Roma Antlaşması (RA), 25 Mart 1957 tarihinde imzalanmıştır. RA’nın gözden geçirilmemiş ilk halinde yalnızca ekonominin tüm sektörlerini kapsayacak bir entegrasyon oluşturma yönünde çalışmalar ve “ortak pazar” hedefi öngörülmekteydi.51 RA’yı tadil eden Antlaşmalar ile ekonomik hedefler, ekonomik bütünleşmenin ileri aşamalarına taşınmıştır.
50 W. H. Buiter, “Ten Commandments for a Fiscal Rule in the E(M)U”, Oxford Review of Economic Policy, Cilt 19, No 1, 2003, s.84-99.
51 Roma Antlaşması’nın yeniden düzenlenmemiş, orijinal halinde bu terim “Ortak Pazar” olarak yer almaktaydı. RA, esas olarak ortak pazarın kurulması hedefini öngörmektedir. Ancak 1960-1970 yılları arasında yaşanan siyasi, hukuki ve ekonomik engeller, sadece gümrük birliğinin tamamlanmasının ve serbest dolaşımın teminin bir iç pazar kurulmasına yetmediğini göstermiştir. Bu süreçte 2-3 Aralık 1985’te düzenlene Zirve’nin ardından imzalanan Avrupa Tek Senedi ile Roma Antlaşmasındaki Ortak Pazar hedefi, “İç Pazar” adı altında yeniden tanımlanmış ve iç pazarın aşamalı olarak gerçekleştirilmesi için 31 Aralık 1992 tarihi hedef olarak tespit edilmiştir.
RA, ilk kez ATS ile tadil edilmiştir. Bu haliyle RA, bir ortak pazarın kurulmasını, üye devletlerin ekonomi politikalarının giderek birbirine yakınlaştırılmasını ve üye ülkeler arasındaki ve refah düzeyi farklılıklarının ölçülü ve sürekli şekilde giderilmesini hedeflemiştir.52 ATS ile yapılan değişiklikle RA’nın 2.maddesinde düzenlenen bu hedefe göre, “Topluluğun görevi, bir ortak pazarın kurulması ve üye devletlerin ekonomi politikalarının giderek birbirine yaklaştırılmasıyla Topluluğun tümünde, ekonomik çabaların uyumlu gelişmesini, bir araya getirdiği devletler arasındaki sıkı ilişkilerin ve yaşam düzeylerinin dengeli ve devamlı olarak genişlemesini ve sağlamlığının arttırılmasını gerçekleştirmektir.”53 RA’nın 3.maddesinde ise “bu hedeflere ulaşmak için.... Üye devletler arasında gümrük vergileri ile malların ithalatındaki ve ihracatındaki miktar kısıtlamaları ve eş etkili diğer tüm tedbirlerin ortadan kaldırılması, Üçüncü ülkelere karşı ortak bir gümrük tarifesi ve ortak bir ticaret politikasının oluşturulması, üye ülkeler arasında kişilerin, hizmetlerin ve sermayenin serbest dolaşımına ilişkin engellerin ortadan kaldırılmasını, tarım ve taşımacılık alanında ortak politikalar oluşturulmasını, ortak pazarda rekabetin bozulmamasını sağlayan bir rejimin konulmasını, üye devletlerin ekonomi politikalarını düzenlemeye ve onların ödemeler dengesindeki uyumsuzlukları gidermeye yardımcı olan yöntemleri uygulamayı, Ortak Pazar’ın işleyişinin gerektirdiği ölçüde, ulusal mevzuatların yaklaştırılmasını...yeni kaynakların yaratılmasıyla Topluluğun ekonomik yayılmasını kolaylaştırmak amacına yönelik bir Avrupa Yatırım Bankası’nın kurulmasını ve alışverişleri arttırmak ve ekonomik ve sosyal kalkınma çalışmalarını birlikte yapmak amacıyla deniz aşırı yurt ve ülkeleri ortak etmeyi” öngörmektedir.54 Ancak bu hedef gerektiği biçimde sağlanamadığından yeniden düzenlenme ihtiyacı doğmuştur.
Roma Antlaşması ile maliye politikası konusunda yapılan ilk düzenlemeler, büyük ölçüde vergilendirme konusunu kapsamaktaydı. Vergilendirme konusu, RA’da esas olarak Topluluk Politikaları başlığını taşıyan üçüncü kısım içinde altıncı başlıkta düzenlenmiştir (m.81-97).55 Üye ülkelerin ekonomi ve sosyal politikaları gibi kamu maliyesi de büyük ölçüde ulusal yetki alanı içindeki politikalardan biridir. Vergilendirme, kamu maliyesinin
52 Bu çalışmada “Roma Antlaşması’nda düzenlenen maddeler” ifadesiyle, Avrupa Tek Senedi ile yeniden düzenlenmiş biçimleri işaret edilmektedir. Roma Antlaşması üzerinde Maastricht Antlaşması ve Amsterdam Antlaşması ile yapılan düzenlemeler ise ait oldukları antlaşma başlıkları ile ifade edilecektir.
53 Single European Act , Official Journal of the European Communities, L 169, 29 06.1987.
< http://eur-lex.europa.eu/en/treaties/index.htm > ( 12.08.2008).
54 Haluk Günuğur, Avrupa Ekonomik Topluluğunu Kuran Antlaşma (Roma Antlaşması), Barışcan Yayıncılık, Ankara, 1988, s.8.
55 Nurettin Bilici, Türkiye-Avrupa Birliği İlişkileri, Seçkin Yayıncılık, Ankara, 2005, s.145.
araçlarından biri olması bağlamında ikincil bir politika olmaktadır. Bu nedenle de vergi politikası, AB’nin ortak politikaları arasında yer almamakta, ikincil politikalar arasında
“rekabet, vergilendirme ve mevzuatın yakınlaştırılmasına ilişkin hükümler” başlığında düzenlenmektedir.
Buna göre ayırımcı vergileme ve vergi iadeleri konularında, 87.madde devlet yardımlarının yasaklanmasını, 90.madde ayrımcı vergilemenin önlenmesini, 91.madde vergi iadesi konusunu, 92.madde dolaysız vergileri, 93.madde dolaylı vergilerin uyumlaştırılmasını, 94.madde dolaysız vergilerin uyumlaştırılmasını ve 99.madde muamele vergisi, özel tüketim vergisi (ÖTV) ve diğer dolaylı vergiler alanında mevzuat uyumlaştırılmasını ve 293. madde çifte vergilendirmenin önlenmesini düzenlemektedir.
2. Avrupa Tek Senedi
17 Şubat 1986 tarihinde imzalanan ve 1 Temmuz 1987 tarihinde yürülüğe giren Avrupa Tek Senedi (ATS), ile artık ekonomi politikalarının uyumundan birkaç adım daha ileri gidilmiştir. Avrupa Tek Senedi ile Kurucu Antlaşmalar’a değişiklik ve ilaveler getirilmiş, Topluluğun kurumsal çerçevesi güçlendirilmiş ve üye ülkeler arasında dış ticaret politikasının birlikte belirlenip yürütülmesi amaçlanmıştır.56 ATS, Roma Antlaşması’nda öngörüldüğü halde gerçekleştirilememiş olan Ortak Pazar hedefini “İç Pazar” adı ile yeniden düzenlemektedir.
İç pazarın, tamamı on iki yıl olan üç eş geçiş dönemi sürecinde 31 Aralık 1992 tarihine kadar tamamlanması öngörülmüştür. Bu düzenleme, ATS’de 8.madde ile düzenlenmiştir. ATS’de yer alan, “Tarım” başlığı altındaki 38. madde, “Kişilerin, Hizmetlerin ve Sermayenin Serbest Dolaşımı” başlığı altındaki 48.madde, “Yerleşme ve Teşebbüs Kurma Hakkı” başlığı altındaki 52.madde, “Hizmetler” başlığı altındaki 59.madde, “Sermaye” başlığı altındaki 67.madde, “Rekabete İlişkin Kurallar” başlığı altındaki 85.madde, “Damping” başlığı altındaki 91.madde, “Devletler Tarafından Yapılan Yardımlar” başlığı altındaki 92.madde, “Mevzuatın Yakınlaştırılması” başlığı altındaki 100.madde, “Ticaret Politikası” başlığı altındaki 110-111.maddeler, “Sosyal Politika”
56 DTM, Avrupa Birliği ve Türkiye, DTM Yayınları, Ankara, 2007, s. 42.
başlığı altındaki 119. madde ve “Genel ve Nihai Hükümler” başlığı altındaki 235. madde iç pazarın oluşturulmasına ilişkin düzenlemeleri kapsamaktadır.
İç Pazar hedefi ile birlikte on iki üye arasında bozulan dengeleri yeniden kurmak ve İç Pazar ile yeni Topluluk beklentileri arasında uyum sağlamak amacıyla sosyal politika, ekonomik ve sosyal bütünleşme, ekonomik ve parasal birlik, teknolojik araştırma ve geliştirme, çevre politikası ve dış politika alanında daha sıkı işbirliği gibi bazı yeni Topluluk politikaları ortaya konulmuştur.57
3. Maastricht Antlaşması
Delors Raporu temelinde, Avrupa Konseyi, EPB’nin ilk aşamasının 1 Temmuz 1990 yılı itibariyle başlatılmasına karar vermiş ve 7 Şubat 1992 tarihinde Maastricht’te imzalanan Maastricht Antlaşması (Avrupa Birliği Antlaşması) ile Avrupa para biriminin oluşturulması için gerekli yöntem ve takvim belirlenmiştir.58 RA’da bazı değişiklikler yapan diğer Antlaşma olan Maastricht Antlaşması’nın (MA), 2.maddesinde “Topluluk ortak bir pazarın, ekonomik ve parasal bir birliğin kurulması ....”59 ifadesi ile ekonomik bütünleşme süreçlerinde bir adım ileri giderek EPB hedefini açıkça ortaya koymuştur.
EPB’nin sağlanması için üç gerekli koşul bulunmaktadır:60
Birlik’e katılan bütün para birimlerinin tam konvertibilitesinin sağlanması,
Sermaye hareketlerinin tam liberalizasyonu ile bankacılık ve diğer mali piyasaların bütünleşmesi,
Ulusal para birimlerinin değerindeki dalgalanma marjlarının kaldırılması ve kurların geri dönülemez şekilde sabitlenmesi.
MA’nın 3.maddesine eklenen madde ile (md.3a) üye devletlerin ekonomi politikalarının koordinasyonu temelinde nasıl bir pazar ekonomisi hedeflendiği, AB’de tek bir paranın (ECU) oluşturulması ve üye ülkelerin ekonomilerini “yönlendiri ilkeler”i kapsamaktadır. MA’nın, 3.maddesine eklenen (md.3b) hüküm, AB’de maliye politikasının
57 Ibid.
58 Ibid., s. 203.
59 Can Baydarol, Avrupa Birliği’ni Kuran Andlaşma, İktisadi Kalkınma Vakfı (İKV) Yayınları, İstanbul, 1999, s.7.
60 DTM, op.cit., s.202.
dayanak noktasıdır. Buna göre “ Topluluk... Kendi münhasır yetkisine girmeyen alanlarda ise, Topluluk, yetki ikamesi ilkesine uygun olarak ve söz konusu faaliyetin hedefleri üye devletler tarafından tatminkar bir ölçüde gerçekleştirilemeyeceği ve dolayısıyla öngörülen faaliyetin boyutları ile etkileri Topluluk seviyesinde daha iyi gerçekleştirilebileceği ölçüde müdahalede bulunur. Bu antlaşma hedeflerine erişmek için gerekli olan (sınırı) aşmaz.”
ifadesiyle maliye politikasının özerkliğini ve MA’da yetki ikamesi (subsidiarite) ilkesinin etkinliğini ortaya koymuştur.61 Müdahalenin ise AB hukukunun temel ilkelerinden ölçülülük ilkesinin tanımladığı sınırlar ölçüsünde uygulanacağını öngörmüştür. Bunun yanında “Rekabet, Vergilendirme ve Mevzuat Yakınlaştırması Üstüne Ortak Kurallar”
başlığı, “Ortak Ticaret Politikası” başlığı, “Tüketicilerin Korunması” başlığı ve “Ekonomik ve Sosyal Bütünleşme” başlığı gibi başlıklarla da çeşitli düzenlemeler öngörülmüştür. 62 Bunlar esas olarak EPB hedefinin gerektirdiği düzenlemelere yöneliktir.
Maliye politikası alanındaki asıl düzenlemeler ise “Ekonomik ve Parasal Birlik”
olarak anılan altıncı başlık altında düzenlenmiştir. Bu başlık kendi içinde dört alt başlığa ayrılmıştır. Ekonomi politikası başlığı altında, 103. maddede, üye ülkelerin ekonomi politikalarının “çok taraflı gözetim mekanizması” nın işlerliğini belirlenirken 104. maddede AMB’nin nezdinde ulusal merkez bankalarının görev ve yetkileri, “aşırı kamu açığı prosedürü”, “aşırı kamu açığına ilişkin yaptırım mekanizması” düzenlemektedir. MA’da yer alan bu aşırı açık prosedürü limitleri ayarladığı gibi uygulanmasında yaptırımı da sağlamaktadır.63
2 Ekim 1997 tarihinde imazalanarak 1 Mayıs 1999 tarihinde yürülüğe giren Amsterdam Antlaşması (AA) ise, mevcut hukuksal yapıyı yeniden düzenleyerek bütünsel ve tek bir hukuk kaynağı oluşturmayı amaçlamaktadır.64 MA ile yapılan değişikliklerin hukuksal çerçevesi, AA ile yeniden düzenlenmektedir. AA ile esas olarak AB’nin Merkez
61 Yetki İkamesi İlkesi: Bu ilke uyarınca AB, ancak kendi girişimi yerel, bölgesel vya ulusal girişimden daha etkin olacaksa harekete geçer. Bu ilke oranlılık ve gereklilik ilkeleri ile sıkı sıkıya bağlıdır. Daha fazla bilgi için bakınız. İktisadi Kalkınma Vakfı (İKV), AB ve Türkiye-AB İlişkileri Temel Kavramlar Rehberi, İKV yayınları, İstanbul, 2005, s.187.
62 Daha fazla bilgi için bakınız. Treaty Establishing the European Community (Consolidated version 1992), Official Journal of the European Communities, C 224, 31.08.1992.
< http://eur-lex.europa.eu/en/treaties/index.htm > (12.08.2008).
63 Martin Weale, “Monetary and Fiscal Policy in Euroland”, Journal of Common Market Studies, Cilt 37, No 1, Mart 1999, s. 153-162.
64 Daha fazla bilgi için bakınız. “Treaty Establishing the European Community (Consolidated version 1997)”, Journal of the European Communities, C 340, 10.11.1997.
<http://eur-lex.europa.eu/en/treaties/index.htm > (12.08.2008).
