pwc Revisionsrapport

(1)

PerÄke Brunström Certifierad kommunal revisor

Anders Färnstrand Auktoriserad revisor Certifierad kommunal revisor

Februari 2017

pwc

www.pwc.se

Revisionsrapport

(2)

Landstingsstyrelsens ekonomiska styrning och kontroll, del Il

Innehåll

Sammanfattning ... 2

1. Inledtting ...... 3

1.1. Inledande information om organisationsförändring ... 3

1.2. Bakgrund ... 3

i.3. Syfte··· ... 4

i.4. Revisionskriterier ... 4

i.5. Kontrollmål ... 4

1.6. Avgränsning ... 4

i.7. Metod ... 4

2. Iakttagelser och bedömningar ....... 6

2.1. Kontrollmål 1 -Ansvar och befogenheter är tydligt beskrivet för ekonomiskt ansvariga ... 6

2.i.1. Iakttagelser ... 6

2.i.2. Bedömning ... 7

2.2. Kontrollmål 2 - Resurstilldelningen är känd, förankrad och accepterad ... 7

2.2.i. Iakttagelser ............ 7

2.2.2. Bedömning ......... 8

2.3. Kontrollmål 3 -Uppföljning och rapportering fungerar på ett tillfredsställande sätt ... 8

2.3.L Iakttagelser ......... 8

2.3.2. Bedömning ...... 8

2-4. Kontrollmål 4 -Åtgärder vidtas för att anpassa verksamheten till tilldelade resurser ... 9

2.4.1. Iakttagelser ... 9

2.4.2. Bedömning .......... 9

2.5. Kontrollmål 5 - Feedback/stöd erhålls från överställd chef eller annan vid ekonomiska underskott ... 9

2.5.1. Iakttagelser ............ 9

2.5.2. Bedömning ... 9

3. Revisionell bedömning ......... 10

3.i. Rekommendationer ... 10

Februari 2017

Norrbottens läns landsting PwC

1av11

(3)

Sammanfattning

På uppdrag av landstingets revisorer har PwC granskat styrelsens ekonomistyrning. Bak- grunden till granskningen är att landstingsverksamheterna inte har lyckats effektuera de senaste årens sparpaket. Tidigare gjorda granskningar visar också att landstingsstyrelsens ekonomiska styrning och kontroll varit otillräcklig.

Med anledning av den nu genomförda granskningen bedöms styrelsens ekonomiska styrning och kontroll som otillräcklig.

Vi grundar vår bedömning främst på att:

• Det saknas ett tillräckligt tydligt internt regelverk för den ekonomiska styrningen.

• Det är otydligt hur stora resurser som i praktiken sätter gränsen för verksamhet- ens omfattning.

• Organisationskulturen inte påbjuder att enhetschefer nyttjar sina befogenheter för att nå anvisad budget.

Med anledning av granskningsresultaten rekommenderas landstingsstyrelsen ta fram och besluta om ekonomistyrregler för förvaltningsorganisationen som visar vilket ansvar i form av befogenheter och skyldigheter som åvilar chefer på olika nivåer i organisationen.

Februari 2017

2 av 11

(4)

1. Inledning

1.1.

Inledande information om

organisations.förändring

Vi inleder denna granskning med följande förtydligande information:

Riksdagen röstade i oktober 2016 igenom regeringens förslag att skriva in Norrbotten i den lag som reglerar det regionala utvecklingsansvaret. Norrbottens läns landsting bytte den i januari namn till Region Norrbotten. Detta innebär att från den i januari 2017

betecknas landstingsfullmäktige och landstingsstyrelsen i stället regionfullmäktige och regionstyrelsen.

Denna granskning genomfördes inom ramen för ²⁰¹⁶års revision, innan ovan beskrivet lagrum trätt i kraft. Med anledning av detta används benämningen landsting, och inte region, i denna granskningsrapport.

1.2.

Bakgrund

Landstingets revisorer har med hänsyn till risk och väsentlighet bedömt det angeläget att göra en fördjupad granskning avseende landstingets ekonomistyrning.

Revisorerna har bl.a. i samband med granskning av årsredovisningar och delårsrapporter bedömt landstingsstyrelsens aktiva åtgärder för att nå en ekonomi i balans. Granskning- arna visar att styrelsen aktivt arbetar med anpassningsåtgärder och säkerställt en uppfölj- ning och rapportering av dessa. Trots att flertalet åtgärdspaket arbetats fram och beslutats de senaste åren lyckas inte verksamheterna effektuera dessa besparingar.

Fördjupade granskningar av landstinget ekonomistyrning har gjorts 2004 och 2009. Båda dessa granskningar landar i bedömningen att landstingets ekonomiska styrning och kontroll är otillräcklig.

I ²⁰⁰⁴års granskning ansågs att den svagaste länken i landstingets ekonomiska styrning och kontroll utgjordes av enhetschefernas funktion. En stor grupp enhetschefer saknade kunskap om vilka förväntningar som åvilade dem som chefer och rollfördelning mellan dem och överställda chefer var otydlig när det gällde den ekonomiska styrningen.

I ²⁰⁰⁹års granskning noterades att ekonomin inte utgjorde en tydlig restriktion för verksamheten eftersom årliga underskott inte innebar några konsekvenser. Den ekonomiska utvecklingen berodde mer på händelser i omvärlden än den egna styrningen. Ansvar och befogenheter för att hantera målkonflikter mellan ekonomi och verksamhet ansågs inte vara tillräckligt tydliga för ekonomiskt ansvariga. Deras delaktighet och påverkansmöjlig- heter i budgetprocessen bedömdes vidare som låga och anslagstilldelningen ansågs bygga på föregående års budget mer än något annat.

Februari 2017

3 av 11

(5)

1.3. Syfte

Granskningen syftar till att bedöma om landstingsstyrelsens ekonomiska styrning och kontroll är tillräcklig.

1.4. Revisionsk1iterier

Bedömningsgrunder för granskningen utgörs av

• Strategisk plan 2015-2017

• Fullmäktige- och styrelsebeslut enligt protokoll

• Budgetutfall avseende 2014 och 2015

• Landstingets internbudget 2015

• Interna regler och riktlinjer för chefer med budgetansvar.

1.5. Kontrollmål

Inom ramen för syftet ska följande kontrollmål besvaras:

• Ansvar och befogenheter är tydligt beskrivet för ekonomiskt ansvariga.

• Resurstilldelningen är känd, förankrad och accepterad.

• Uppföljning och rapportering fungerar på ett tillfredställande sätt.

• Åtgärder har vidtagits för att anpassa verksamheten till tilldelade resurser.

• Feedback/stöd erhålls från överställd chef eller annan vid ekonomiska underskott.

1.6. AvgJ·änsning

Granskningen avgränsas till division Närsjukvård och division Länssjukvård och i huvud- sak till år 2014 och 2015. Avgränsning till kostnadsställen i de båda divisionerna har gjorts efter ekonomisk analys av kostnadsställenas ekonomiska utfall 2014 och 2015.

1.7. Metod

Granskningen har genomförts med ett "bottom-up-perspektiv" i stället för ett traditionellt

"top-down-perspektiv" innebärande att den tagit sin utgångspunkt i organisatoriska enheter med ekonomiskt ansvar på lägsta nivå.

I ett första steg har procentuellt stora budgetavvikelser 2014 och 2015 på lägsta möjliga ansvarsnivå inom de två divisionernas verksamheter kartlagts och analyserats. Registera- nalys har använts för att identifiera vilka verksamheter och enheter som har störst budgetavvikelser.

Utifrån denna registeranalys har ett styrt urval av enheter granskas djupare för att be- döma orsaker till avvikelserna. Särskild vikt har lagts vid att bedöma vilka styrsignaler (ansvar och befogenheter, resurstilldelning, uppföljning/rapportering, åtgärder samt feedback/stöd av överställd chef etc.) som når fram till enheternas chefer och om signa- lerna inte nått fram, var i organisationen styrningen brister. Denna del av granskningen omfattar 27 kostnadsställen på de två divisionerna. De två granskade divisionerna har

Februari 2017

4 av 11

(6)

drygt 1 300 kostnadsställen. De 27 som har varit föremål för granskningen är inte repre- sentativa utan har valts med anledning av att den ekonomiska redovisningen indikerar brister i den ekonomiska styrningen och kontrollen.

Med utgångspunkt från denna granskning har därefter intervjuer genomförts högre upp i organisationen (enhetschef, verksamhetschef, länschef närsjukvårdschef etc.). Revisions- rapporten har sakgranskats av divisionsekonom, närsjukvårdschefer och länschefer. Vi- dare har granskningen omfattat avstämningsmöten med regiondirektörens stab samt led- ningsgrupp.

Februari 2017

5 av 11

(7)

2. Iakttagelser och bedömningar

Divisionernas resultat i förhållande till budget de senaste tio år samt innevarande års prognos visas nedan.

Prognos

ao14I 20l31 aoul

mnkr ao16 2015 aou 2010 aoo9 aoo8 aoo7 aoo6

-410 -359 -284 -210 -138 -242 -94 -23 -2 21 -207 -180

Beslutade sparpaket samt utfallet av dessa de senaste tio åren samt innevarande års prognos framgår av tabellen nedan. Den negativa budgetavvikelsen uppgår i genomsnitt till

215 mnkr per år. Den kraftiga resultatförbättringen ²⁰⁰⁹och ²⁰¹⁰kan förklaras med att dåvarande divisionerna opererande respektive medicin 2009 sammantaget fick en utökad budgetram med ¹⁵²mnkr.

Prcisaw

mnkr 2016 2015 2014 2013 2012 20U 2018 2009 2008 2007 2006

Beslutade sparätgärder 197 141 84 9- 135 90 147 131 59 49 ;-6

Effe'l..-t a,· sparätgärder 71 69 17 9 99 43 -o ₁₀₃ 3i 37 54

96 3696 4996 2096 996 -396 4896 4896 -996 6396 /696 7196

Effekten av sparåtgärderna uppgår till ⁵⁰% sett över hela perioden.

Tidigare granskning visar att det har saknats incitament för budgetansvariga att anpassa verksamheten till resurserna. Ett budgetöverskridande har inte fått några negativa konsekvenser utan har kunna fortgå år efter år. Den pedagogiska effekten av detta blir att de ekonomiska resurserna i praktiken inte upplevs begränsade. Med verksamhetsanpass- ningar till budgeterade resurser är förhållandet det omvända och reaktionerna kommer från fler håll, både från politiken, medarbetarna, befolkningen och pressen. En "doktrin"

för hur målkonflikten mellan behov och resurser är därför nödvändig.

2.1.

Kontrollmål

¹

- Ansvar och befogenheter är tydligt beskri.vetfår ekonomiskt ansvariga

2.1.1.

Iakttagelser

Då landstingets verksamheter styrs av behov samtidigt som de ekonomiska resurserna är begränsade handlar ekonomistyrningen om att på olika sätt matcha dessa behov och resurser samt hantera de målkonflikter som uppstår. Hur det ska ske bör tydligt anges i ekonomistyrregler där det framgår vilka skyldigheter och befogenheter olika befattningshavare har för att själv vidta åtgärder, alternativt föreslå överordnad åtgärder för att hantera befarande underskott. Vidare bör ekonomistyrreglerna innehålla bestämmelser om:

• Acceptans av budget

• Anslagsbindningsnivåer

• Omdisponering av anslag

Februari 2017

6 av 11

(8)

• Resultatöverföring

• Ekonomiska mål som avviker från budget

• Uppföljning och rapportering

Granskningen av landstingets styrande dokument visar att det i planer, strategier, policys, riktlinjer, regler och reglementen etc. inte tydligt finns beskrivet vilket ekonomiskt ansvar och befogenheter olika befattningshavare har. En genomgång av landstingets styrande dokument i den så kallade VIS:en, som innehåller 114 styrande dokument, har gjorts.

Dessa innehåller inte några ekonomistyrregler som tar sikte på ekonomiskt ansvar för förvaltningsorganisationens olika enheter.

Avsaknaden av dokumenterade regler gör att det finns en otydlighet, bl. a. om vem som har ansvaret för att vidta åtgärder när resurserna är otillräckliga.

2.1.2. Bedömning

Vi bedömer att kontrollmålet: Ansvar och befogenheter är tydligt beskrivet för ekonomisk ansvariga ej är uppfyllt.

2.2.

Kontrollmål

2 -

Resu1·stilldelningen är känd, förankrad och accepterad

2.2.1. Iakttagelser

Granskningen visar att resurstilldelningen i form av budget är känd för de kostnadsställe- ansvariga på de två divisionerna. Budgetens indelning i olika poster bedöms också i allt väsentligt vara anpassad till verksamheterna.

Avskrivningar och internränta på investeringar som genereras av kostnadsställenas verksamhet budgeteras inte på kostnadsställena utan högre upp i organisationen. Motivet anges vara att enhetscheferna inte har ansvar för kapitalbindningen och kan påverka dessa kostnadsposter.

Division Länssjukvårds divisionsplan har ekonomiska mål som innebär att den tilldelade budgetramen överskrids med 67 mnkr. Beloppet är "utlagt" på VO-nivå och några enhetschefer anger att de muntligt har tillåtelse att överskrida sin budget med ett angivet belopp.

Dessa målsatta budgetöverskridanden finns ej inlagda som poster i budgeten.

Flera enhetsansvariga inom länssjukvården anger att det finns resursförbrukning som man inte kan påverka eftersom den är helt behovsstyrd och att det finns en acceptans från närmast överställd chef och organisationen i övrigt att det är så.

Det finns kostnadsställen inom länssjukvården där årets budget upplevs orimlig mot bakgrund av att föregående års kostnad är högre samtidigt som det dessutom tillkommit verksamheter som ökar kostnaderna. Budgeten accepteras ändå tack vare att man upple- ver sig ha "tillstånd" att överskrida den. Likaså uppges prognostiserade överskridanden i år ha accepterats utan krav på åtgärd.

Februari 2017

7 av 11

(9)

I

På nivån över enhetscheferna inom länssjukvården (vårdebet) ges en delvis annan bild.

Man anser inte att det finns ett "tyst medgivande" som medger budgetöverskridanden och att ekonomin är i fokus.

Division Närsjukvård har enligt Divisionsplan 2016 - 2018 ett resultatmål på som avviker mot budget med-122 mnkr. Budgetöverskridandet är kommunicerat med närsjukvårds- områdena och handlingsplaner finns kopplade till dessa. I likhet med situationen för Di- vision Länssjukvård är dessa målsatta budgetöverskridanden ej inlagda som poster i budgeten. Däremot är de fördelade ut från divisionsnivå till berörda kostnadsställen i den interna diskussionen.

Det framförs från en del verksamhets-/ enhetschefer att det påförs nya och utökade uppdrag, interna kostnadsökningar till följd av myndighetsbeslut och produktionsökning utan att detta kompenseras med ökade budgetramar. Det ska istället kompenseras med kost- nadsbesparingar och/eller intäktsökningar vilket bedöms som orealistiskt.

Kommentarer finns om att de årliga överdragen av budgetramen varit accepterade och detta har även förstärkts det senaste året då divisionen fått ett negativt resultatmål. Vi- dare tycker man att det ger fel signaler att resultatmålet är negativt istället för att ramarna anpassas till verkligheten.

Vi bedömer att kontrollmålet: Resurstilldelningen är känd, förankrad och accepterad del- vis är uppfyllt då det finns oklarheter hur stor resursförbrukning som faktiskt tillåts.

2.3. Kontrollmål 3 - UppfO(jning och rapportering.fun- gerar på ett tillfredsställande sätt

Granskningen visar att uppföljningen av ekonomin fungerar tillfredsställande. På enhets- nivå upplevs stödet i form av rapporter ur ekonomisystem samt analyser och feedback från divisionens ekonomer vara tillfredställande. Ingen av enhetscheferna uppger att de själva upprättar rapporter med förslag till åtgärder i sina överställda chefer.

Enligt uppgift pågår ett arbete med att rapporteringen ska ske mer mot uppföljning av kostnadsutvecklingen vilket uppfattas positivt av berörda chefer. Synpunkter finns på att utveckling av rapporter måste ske i samverkan mellan verksamhet och ledning. Chefer i verksamheten har fler parametrar att beakta än enbart de ekonomiska aspekterna.

Vi bedömer att kontrollmålet: Uppföljning och rapportering fungerar på ett tillfredsstäl- lande sätt som delvis uppfyllt.

Saknas gör en formell rapportering om vidtagna åtgärder och förslag på åtgärder till över- ställd chef för att komma till rätta med befarade överskridanden.

Februari 2017

Norrbottens läns landsting

PwC

8 av 11

(10)

Kontrollmål 4 -Ätgärder vidtas för att anpassa verksamheten till tilldelade resurser

Iakttagelser

De enhetschefer som intervjuats inom ramen för denna granskning har haft överskridan- den både 2014, 2015 och prognostiserar överskridanden 2016. De har därmed inte lyckats anpassa verksamheten till tilldelade resurser. Som förklaring till att man inte lyckats anpassa verksamheten anges genomgående att det handlar om att budgeten redan när året startar inte rymmer den verksamhet man ska bedriva. Dessutom medför underbemanning att kostnader för inhyrd personal, övertid, mertid etc. ökar.

På nivån över enhetscheferna inom länssjukvården (vårdchef) ges en delvis annan bild.

Man menar att det delvis råder en ny kultur som innebär att verksamheten får anpassas till resurserna. Exempel på det är att man medvetet låter vårdköer växa.

Vidare pekar man på att åtgärder vidtas för att förbättra flödet i vårdkedjan inkluderande de administrativa systemen som man idag bedömer inte fullt ut är länkade med varandra.

Detta skapar därmed en hel del dubbelarbeten som tar tid från verksamheten.

Vi bedömer att kontrollmålet: Åtgärder vidtas för att anpassa verksamheten till tilldelade resurser delvis är uppfyllt.

Budgetavvikelserna talar dock sitt tydliga språk - åtgärderna är inte tillräckliga. Oklara ansvarsförhållanden gör det dock svårt att utkräva ansvar i tjänstemannaorganisationen för uteblivna åtgärder.

Kontrollmål 5 - Feedback/stöd erhålls från över- ställd chef eller annan vid e konomiska under- skott

Vid uppföljningsmöten diskuteras varlör överskridanden har uppstått och vad som kan göras åt dem. Att kostnader har blivit för höga mot budget på grund av opåverkbara om- ständigheter kan uppfattas som ett "tyst medgivande" av ansvarig enhetschef även om det inte är menat så.

Att överskridanden leder till negativa konsekvenser, eller att följsamhet mot budget belö- nas har inte identifierats. Inte heller att enhetschefer åläggs och ges stöd för att ta fram åtgärdsförslag som ger möjlighet till att nå anvisat utfall verkar förekomma.

Vi bedömer att kontrollmålet: Feedback/stöd erhålls från överställd chef eller annan vid ekonomiska underskott delvis är uppfyllt.

Incitamenten för att budget ska utgöra en restriktion för verksamheten är dock för svaga eftersom budgetöverskridanden inte leder till konsekvenser.

Februari 2017

9 av 11

(11)

3. Revisionell bedömning

Sammantaget bedöms landstingsstyrelsen ekonomiska styrning och kontroll som oti.ll- räcklig.

Vi grundar vår bedömning på:

• Det saknas ett regelverk som tydliggör vad det ekonomiska ansvaret i form av befogenheter och skyldigheter innebär på olika organisatoriska nivåer.

• Vilka resurser som finns tillgängliga för verksamheten upplevs otydligt eftersom de ekonomiska målen medger en högre resursförbrukning än enheternas budgetar och opåverkbara kostnader vars överskridanden inte beaktas.

• Förvaltningsorganisationen präglas inte av en kultur där ansvariga chefer vidtar åtgärder inom sina befogenheter för att nå anvisad budget när avvikelser befaras, alternativt tar fram åtgärdsförslag som ger närmast överställd chef möjlighet att nå budgetmål.

3.1. Rekommendationer

Ett decentraliserat ekonomiskt ansvar kräver tydliga regler för olika befattningshavare.

Därför föreslås Landstingsstyrelsen ta fram ekonomistyrregler för förvaltningsorganisat- ionen där det framgår vilket ansvar i form av befogenheter och skyldigheter som chefer på olika organisatoriska nivåer har. Härvid bör det framgå att alla chefer med ett ekonomiskt ansvar, vid befarad avvikelse mot budget är skyldiga att vidta åtgärder som rapporteras till överordnad chef. Vi behov - om åtgärden ej leder till en ekonomi i balans - ska rapporten innehålla lämpliga åtgärdsförslag som chef med större befogenheter kan besluta om.

Exempel på vad reglerna kan omfatta:

Acceptans av tilldelad budget: En budget som inte är accepterad förlorar sin styrande effekt. Därför bör budgetprocessen innehålla ett moment där respektive chef kvitterar att de erkänner resurstilldelningen som tillräcklig.

Anslagsbindningsnivåer: Normalt ges ramanslag, d.v.s. ett belopp för hela den verksamhet man är ansvarig för. Ibland kan dock friheten att använda anslagen behöva begränsas genom att delar av anslagen binds för att finansiera viss resurs- förbrukning, tex: kapitalkostnader, personalkostnader eller kostnader som är opåverkbara.

Omdisponering av anslag: Verksamhet kan förändras under året och resurser be- höva omfördelas. Hur beslut om omdisponering sker bör framgå av reglerna.

Resultatmål som medger budgetöverskridanden: Om förfarandet fortsatt ska till- lämpas inom landstinget bör det finns regler även för denna ekonomistyrning.

Februari 2017

10 av 11

(12)

Resultatöverföring mellan år: Normalt gäller enheternas ekonomiska ansvar för resursförbrukning för ett år i taget. Att låta det vara gällande över längre tid kan stimulera till effektivare resursanvändning. Reglerna bör omfatta både bestäm- melser om återställning av underskott och rätt att hantera uppkomna överskott.

2017-02-14

Marie Lindblad

Certifierad kommunal revisor Uppdragsledare

Februari 2017

nders Färnstra d k . --,._d • Au torzsera revisor

Certifierad kommunal revisor Projektmedarbetare

11 av 11