T.C.
SELÇUK ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ KAMU YÖNETİMİ ANABİLİM DALI
KAMU YÖNETİMİ BİLİM DALI
YEREL YÖNETİŞİMİN TÜRKİYE’DE UYGULANABİLİRLİĞİ:
KONYA ÖRNEĞİ
YÜKSEK LİSANS TEZİ
DANIŞMAN Yrd. Doç. Dr. Ali ŞAHİN
HAZIRLAYAN Hakan VARKİ
TE EKKÜR
lk olarak ba ndan sonuna kadar tez çal mamda fikir ve önerilerini ald m, gerekli kaynaklarda sürekli yol gösterici olan de erli hocam, tez dan man m Yrd. Doç. Dr. Ali
AH N’e sonsuz te ekkürlerimi ve sayg lar sunar m.
Ayn ekilde fikir ve önerilerini ald m, çal ma için gerekli kaynaklar ve gidilmesi gereken yollar sunan ve baz durumlar anlay la kar layan Kamu Yönetimi Ana Bilim Dal ’n n de erli akademisyenleri Doç. Dr. Akif ÇUKURÇAYIR ve Yrd. Doç. Dr. Hacer Tu ba ERO LU hocalar ma da sonsuz te ekkürlerimi ve sayg lar sunar m.
Tüm süreç boyunca en olumsuz artlarda bile sürekli arkamda duran, beni cesaretlendiren, her ey bitti dedi im anda bile beni tekrar toparlay p adeta yeniden hayata döndüren ve çal mam sonuna kadar ilgiyle takip edip bana en sorunsuz ortam sunmak için hep fedakârl kta bulunan, kendilerine yönelik ihmalkârl ma ra men sab r ve sevgi ile desteklerini sunan sevgili Ailemin her bireyine en içten hislerimle te ekkürü yerine getirilmesi gereken bir borç olarak görmekteyim.
Son olarak ya ad m ve görev yapt m kentin olanca mahrumiyetine kar n, Ankara’da, tezim için gerekli olan kaynaklar ilgili kütüphane ve di er bilgi ve yay n kurulu lar na giderek arama, tarama, kaynak toplama faaliyetlerinde bulunan, bazen bulunmas gereken bir paragraf için bile s nt ya dü tü üm anlarda kendi özel ya ant ndan fedakarl kta bulunarak günlerce kendi i iymi gibi ilgilenen ve gereken her eyi bana ula ran, fiziki emeklerinin yan nda moral ve motivasyon yönünden de sürekli beni azmetmeye yönelten e siz dostum, üniversite ve yurt arkada m, s rda m Canan NÖNÜ’ye özel olarak te ekkür etmek, yapt klar n yan nda ödenemeyecek bir boyun borcu olarak durmaktad r.
NDEK LER Sayfa TE EKKÜR ... I NDEK LER...II ÖZET ... V ABSTRACT ... VI KISALTMALAR ... VII ... VIII NC BÖLÜM
YEN KAMU YÖNET ANLAYI INDAN YÖNET M KAVRAMINA GEÇ
1.1. Yeni Kamu Yönetimi Anlay ... 1
1.2. Yeni Kamu Yönetimi Anlay n Amac ... 5
1.3. Yeni Kamu Yönetimi Anlay Ortaya Ç karan Nedenler ... 7
1.3.1. Yeni Sa Politikalar ... 8
1.3.2. Ekonomik Nedenler ... 9
1.3.3. Bürokratik Örgüt Sistemi’nin De im Kar nda Yetersiz Kalmas ... 10
1.3.4. Sosyal Etkenler ve Vatanda lar n Siyasal Kat lma Yönündeki Talepleri ... 10
1.3.5. Bilgi Teknolojilerindeki Geli meler ... 12
1.3.6. Küreselle menin Etkisi... 13
1.4. Yeni Kamu Yönetimi Anlay n Ortaya Ç ve Geli imi ... 14
1.5. Yeni Kamu Yönetimi Anlay n Kabuk De tirmesi ve Yöneti im ... 17
NC BÖLÜM YÖNET M KAVRAMI 2.1. Yöneti im Kavram n Ortaya Ç ... 20
2.2. Yöneti imin Tan ... 24
2.2.1. yi Yöneti im ... 30
2.2.3. Kurumsal Yöneti im (Corporate Governance) ... 33
2.2.4. Giri imci Devlet Modeli Olarak Yöneti im ... 34
2.3. Yöneti imin Özellikleri ... 36
2.4. Yöneti imin Ölçütleri ... 40
2.4.1. effafl k (Saydaml k) ... 40 2.4.2. Hesap Verebilirlik ... 41 2.4.3. Kat m ... 42 2.4.4. Etkinlik ... 44 2.4.5. Yerinden Yönetim ... 45 2.4.6. Hukukun Üstünlü ü ... 46 ÜÇÜNCÜ BÖLÜM TÜRK YE’DE YEREL YÖNET MLER VE YÖNET N YEREL DÜZEYDE UYGULANAB RL 3.1. Türkiye’de Yerel Yönetimlerde dari Yap lanma ... 49
3.1.1. Siyasi Aç dan Yerel Yönetim ... 50
3.1.2. dari Aç dan Yerel Yönetim ... 51
3.1.2.1. Hizmet Aç ndan Yerel Yönetim ... 51
3.1.2.2. Co rafi Aç dan Yerel Yönetim ... 52
3.2. Yerel Yönetim Kurulu lar ... 53
3.2.1. l Özel dareleri ... 53
3.2.2. Köy Yönetimleri ... 54
3.2.3. Belediye Yönetimleri ... 55
3.3. Yerel Yönetimlerin Temel Sorunlar ... 56
3.3.1. Merkeziyetçi Yap ve Yetki Sorunu ... 56
3.3.2. Yönetimde Gizlilik ve D a Kapal k ... 58
3.3.3. Mali Kaynaklar n Devredilmesi Sorunu ... 59
3.3.4. Nitelikli Personel Sorunu ... 60
3.3.5. Hizmet Talebindeki Art lar ... 62
3.4. Yerel Yönetimlere lgi, Demokrasi ve Kat m ... 63
3.5. Türkiye’de Yöneti imin Yerel Düzeyde lkeler Baz nda Uygulanabilirli i ... 71
3.5.1. effafl k (Saydaml k) ... 72
3.5.3. Kat m ... 76
3.5.4. Etkinlik ... 77
3.5.5. Yerinden Yönetim ... 79
3.5.6. Hukukun Üstünlü ü ... 80
3.6. Türkiye’de Uygulanan Yerel Yöneti im Örnekleri ... 82
3.6.1. Yerel Gündem 21 Program ... 82
3.6.2. Proje Demokrasisi ve Dikmen Vadisi Projesi ... 85
3.6.3. E-Devlet Uygulamalar ... 86
DÖRDÜNCÜ BÖLÜM TÜRK YE’DE B R YEREL YÖNET M ÖRNE : KONYA SELÇUKLU BELED YES KENT KONSEY 4.1. Türkiye Yerel Gündem 21 Program Çerçevesinde Yerel Yöneti im ... 89
4.2. Türkiye’de Kent Konseyleri ... 92
4.2.1. Kent Konseylerinin Olu umu ... 94
4.2.2. Kent Konseylerinin Organlar ... 95
4.3. Bir Kent Konseyi Örne i: Konya Selçuklu Belediyesi Kent Konseyi ... 104
4.4. Selçuklu Belediyesi Kent Konseyi’nin Organlar ... 105
4.4.1. Kent Konseyi Genel Kurulu ... 105
4.4.2. Kent Konseyi Koordinasyon Kurulu ... 106
4.4.3. Bütçe Kurulu... 106
4.4.4. Kent Konseyi Genel Sekreterli i ... 107
4.4.5. Çal ma Gruplar ... 107
4.4.6. Kent Konseyi Meclisleri... 108
4.5. Yöneti im Kapsam nda Çal ma Gruplar nca Al nan Kararlar ... 109
4.5.1. Çevre ve Sa k Çal ma Grubu ... 109
4.5.2. E itim, Kültür ve Sanat Çal ma Grubu ... 110
4.5.3. Engelli Çal ma Grubu ... 110
4.5.4. Sanayici ve Esnaf Çal ma Grubu ... 111
4.5.5. Tüketici Çal ma Grubu ... 112
4.6. Selçuklu Belediyesi’nin Çal ma Gruplar Kararlar Do rultusunda Yapt Çal malar ... 113
SONUÇ ... 118 EKLER ... 121 KAYNAKÇA ... 122
ÖZET
Yöneti im, geli mekte olan ça da bir yönetim yakla r. Yöneti im, geleneksel yönetim sistemlerinin, hizmetlerde verimlili i sa layamamas nedeniyle daha tercih edilen bir konumda yer alm r.
Kamu yönetimi, toplumsal de imlerin bask alt nda ve o de imlere kar k gelecek çözümleri üretme ihtiyac kars nda, hem teorik hem de pratik alanda bir de im ve dönü üm geçirmektedir. II. Dünya Sava sonras nda, Avrupa ve ABD’de ortaya ç kan yeniden yap lanma çabalar , daha merkezci, birlikçi ve ulusal kalk nmay öncelikli hedef gören yakla mlar n etkisi alt nda geli ti. Bu durum, kamu sektörünün toplumsal her alanda ba at aktör olarak toplumsal her konuda etkili oldu u bir kamu yönetimi anlay öne kard . 1973 petrol krizi ile fark na var ld ki, kamu sektörü a derecede büyümü , toplumun üzerinde çok a r maliyet üreten hantal bir yap olmu tur. Bu sürecin devam etmesi halinde, kamu yönetimi, toplumun sorunlar çözen bir yap dan, topluma sorun ve maliyet üreten bir yap ya dönü ecektir.
Bat Avrupa’da ve ABD’de ba layan kamu yönetimi tart malar , Kamu tercihi teorisi, yeni kamu yönetimi hareketi ve yeni kamu i letmecili i adlar alt nda ve birbirini izleyen süreçler halinde sürdürüldü. Bu yakla mlar n genelde organizasyon içi, yap sal reformlara rl k veren, maliyet –ç kt dengesini gözeten, kamu sektörünü küçültmeyi hedefleyen ve son tahlilde etkinlik ve verimlili i art rmay amaçlayan bir içerikte oldu u görülmektedir. Ne var ki, ço unlukçu bir yap dan, ço ulcu bir yap ya evrilen toplumsal dinamikler, daha kat mc ve yükselen sivil toplum örgütlenmelerini dikkate alan bir yap zorunlu k lm r. Yöneti im kavram ve yaklas , bu ihtiyaca bir yan t olmak üzere, 1980’lerin ikinci yar ndan itibaren kamu yönetimi tart malar n merkezine yerle meye ba lam r.
Bu çal mada yöneti imin Türkiye’de yerel düzeyde uygulanabilirli i incelenmi tir. Konuyla ilgili teorik bilgiler verildikten sonra Türkiye’deki yerel yöneti im örneklerine de inilmi ve yerel yöneti imle ilgili Konya örne i incelenmi tir.
ABSTRACT
Governance is an ongoing modern administration approach. Because the old administration systems could not provide efficiency in the public services, governance system is given preference.
Public administration is in a continuous change and evolution in order to cope with social changes and generating solutions corresponding those changes both theoretical and practical. After the II. World War, restructuring efforts in Europe and the USA developed under national development aims in the first hand, thus centralist and corporatist. Public administration in that sense was hegemonic at every social policy and issue. What realized was the monstrous structure of public administration by 1973 oil crisis. Public administration would create problems and costs rather than solutions to social problems in case of going on with the same machine.
Debates on public administration followed subsequent and sometimes overlapping processes, as public choice theory, new public administration and new public management movements in Europe and the USA. Those debates mainly focused on intra-organizational structural reforms, input-output balance, shrinking public sphere size and in the end rising efficiency and effectiveness. Whatsoever have those reforms been, evolving social dynamics from majoritarian to plural, necessitated a structure taking participatory and civil societal networks into consideration. Governance, in that sense, has been a central tenet in public administration debates after late 1980s.
In this study governance is investigated of local grade applicable in Turkey. After the informations that have been given it dealed local governance samples in Turkey and Konya sample about local governance is investigated.
KISALTMALAR
AB : Avrupa Birli i
a.g.e. : Ad Geçen Eser
a.g.m. : Ad Geçen Metin
AK : Avrupa Komisyonu
AÜSBFD : Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Dergisi
BM : Birle mi Milletler
Der: : Derleyen
Ed: : Editör
IMF : Uluslar Aras Para Fonu
IULA-EMME : Uluslar Aras Yerel Yönetimler Birli i HB : nsan Haklar Ba kanl
KAYA : Kamu Yönetimi Ara rma Projesi
md. : Madde
OECD : Ekonomik birli i ve Kalk nma Te kilat
s. : Sayfa
ss. : Sayfa Say lar
STK : Sivil Toplum Kurulu lar
TODA E : Türkiye Ortado u Amme daresi Enstitüsü UNDP : Birle mi Milletler Kalk nma Program
WALD : Dünya Yerel Yönetim ve Demokrasi Akademisi
nsanl k, tarihin ilk dönemlerinden bu yana bugünkü özellikleri ta mamakla beraber çok çe itli idari sistemler ve yönetim örgütleri kurmu lar ve bunlar hem idare etmi ler hem de bu yap lar sayesinde çe itli hizmet al m ve sunumunda bulunmu lard r. Yönetim tecrübesi ilk olarak ailede kazan lm ve sosyalle me süreci içerisinde yönetim anlay ve yap geni leyerek tüm toplumu kavrayacak ekilde büyümü tür. Tarihi süreç içerisinde aileden ba layarak a iret, kabile, boy, site, krall k, imparatorluk ve ulus-devlet biçimlerinde ortaya kan sosyal ve siyasi kurumlar, toplumlar n yönetim ihtiyaçlar kar lamaya yönelik olarak olu turduklar belli ba yap lard r. Bu bak mdan yönetim olgusu insanl k tarihi ile birlikte ortaya ç km be eri ve sosyal ihtiyaçlar n bir gere idir.
nsanlar aras ndaki sosyal, siyasi ve iktisadi ili kiler yönetim yap meydana getirmi tir. Bu yap n temelinde, ba nda ve sonunda hiç ku kusuz devlet yer almaktad r. Ülkelerin sosyal, kültürel ve ekonomik konulardaki farkl klar , onlar n yönetim yap ve
leyi i üzerinde de farkl klar olu mas na neden olmu tur.
Yönetim, çok çe itli geli melerden geçerek geldi i bu son dönemde, özellikle son çeyrek yüzy lda ya ad kadar, yo un bir de ime konu olmam r. Bu süreçte ortaya ç kan sosyal, siyasal ve ekonomik geli meler, yönetimi de me ve geli me yönünde güçlü bir bask alt na alm r. Dünyadaki yönetim modellerinde ya anan fikri ve gerçekle tirilmesi zorunlu yeni yönetim anlay lar özellikle geli mi bat ülkeleri, yönetim sistemlerinde de iklik yapmaya yöneltmi ve bu de im dalgas tüm dünyay sarm r. Bu de imler hem yönetim biliminin kavramsal yap nda hem de yönetim uygulamalar nda ya anmaktad r. Ancak de imin ba ar ve uygulanmas çe itli toplumsal farkl klar nedeniyle ülkeden ülkeye göre farkl klar göstermektedir.
Yönetimde meydana gelen bu de im ve geli meler siyasi ve akademik çevrelerin ilgi oda haline gelmi tir. Bu ilginin birbiriyle ba lant çe itli sebepleri vard r. Bir yandan 1970’lerdeki “petrol krizleri”ni takip eden ve dünyay saran a r ekonomik bunal m, di er yandan ise kinci Dünya Sava sonras Keynesyen karma ekonomi ve refah devleti aray lar temelinde yerle mi olan sosyal demokrat fikirleri sorgulayan ve reddeden liberal-muhafazakâr siyasal hareketin etkisiyle, devletin ekonomik ve sosyal hayattaki rolü ve a rl 1980’li ve 1990’l y llarda yeniden tart ma konusu haline gelmi tir. Kamu harcamalar ndaki sürekli art ve özellikle sosyal refah hizmetlerine olan talebin önlenemez yükseli i, Bat refah devletlerinin içine dü tükleri mali krizi ortaya ç karm r. Böyle bir ortamda siyasal ve akademik çevreler hem daha s rl bir devlet (limited government) hem de daha ekonomik,
etkin ve verimli (economic, efficient, effective) hizmet sunumunu sa layabilecek kurum ve mekanizmalar içeren bir yönetsel yap aray içerisine girmi bulunmaktad rlar.
Bu de im dalgas ; her alanda oldu u gibi devletin yap nda, rolünde ve i leyi inde de kapsaml ve h zl dönü ümlere yol açmaktad r. Bu de imi anlamak güçlü olman n temel unsuru olarak görülmektedir. Bu aç dan bak ld nda klasik yönetim anlay n de im ve geli melere ba olarak evrimle mesi kaç lmazd r. Bu nedenle klasik kamu yönetimi anlay ndan Yeni Kamu Yönetimi Anlay ’na do ru h zl bir de im gerçekle mektedir. Yeni kamu yönetimi anlay piyasan n üstünlü ünü savunan neo-liberalizmin kamu yönetimi alan ndaki temel savlar ndan birini temsil etmekte, piyasa mekanizmalar kamu hizmetlerine yerle tirmeyi amaçlamaktad r.
Ancak bir yandan ülkelerde (özellikle az geli mi ya da geli mekte olan ülkelerde) devletin uluslar aras finans kurulu lar kar nda kendi ekonomik güçlerini yitirmesi bir yandan da yap sal uyarlama politikalar n olu turdu u toplumsal tahribat ve kamu letmecili i uygulamalar n ortaya ç kard yeni sorunlar yeni tart malara zemin haz rlam ve bu geli meler Yeni Kamu Yönetimi Anlay ndan “Yöneti im”e do ru yöneli i beraberinde getirmi tir. Dolay yla 1980’lerden bu yana, devletçi müdahale araçlar tasfiye eden neo-liberalizm 1990’lar n ortalar ndan itibaren düzenin kendini yeniden kurmas sürecinde devlete yönelik söylemlerini de tirmi tir. Neo-liberal stratejinin kendine özgü devlet projesi “yöneti im modeli” üzerine in a edilmektedir. Bu modelde bir yandan kamu yönetimi alan nda örgüt içi düzenlemelerle Yeni Kamu Yönetimi Anlay n temel önermelerine sahip ç rken, di er yandan da klasik yönetim anlay yerine devletin her düzeyi için geçerli olacak ve devlet ili kisini yeniden düzenleyecek yeni bir model önerilmektedir.
Kavramsal zenginlik ve geni kapsama sahip olan yöneti im kavram çok çe itli anlamlarda kullan lmaktad r. Yöneti im, bir ülkenin idaresi için tüm düzeylerde ekonomik, siyasi ve idari yetkilerin kullan lmas olarak tan mlanabilir. Bu ba lamda yöneti im, bir ülkedeki vatanda lar n ve toplumdaki gruplar n, kendilerini aç k bir ekilde ifade etmelerini, yasal haklar kullanmalar , yükümlülüklerini yerine getirmelerini ve farkl klar ortaya koymalar sa layan mekanizma, süreç ve kurumlar kapsamaktad r. Yöneti im, ayr ca kamu kurumlar n kamusal i leri yürüttükleri, kamu kaynaklar idare ettikleri ve insan haklar gözettikleri bir süreç olarak tan mlanmaktad r. Bunun d nda kamusal alan denetleme ve yönlendirme gücüne sahip olabilmeyi anlatan yöneti im (governance) kavram , bireyle devlet aras nda geli en yeni bir ili ki biçimi, yöneten ve yönetilen aktörlerin kar kl etkile imi üzerine kurulmu devlet düzene ini ifade etmek üzere kullan lm r.
Yöneti im kavram kat hiyerar iye dayanmayan, kar kl etkile imle aktörlerin ve birimlerin ortak dü ünce ve harekete geçtikleri süreci içermektedir. Bu model içinde sadece hükümet birimlerinin ve görevlerinin de il, ayn zamanda hükümet d örgütlerin, özel ve gönüllü kurulu lar n, bilim adamlar n, uzmanlar n ve vatanda lar n kat söz konusudur. Yöneti im mekanizmas , devlet faaliyetlerindeki de meye, devletin eyleme geçme kapasitesindeki göreli azalmaya, kamu alan ndaki mevcut me ruiyet krizine, kamu sektöründeki etkinlik ve verimlilik dü üklü üne dikkati çekerken, hükümet d kurulu lar , sivil toplum örgütlerini, özel ki i ve kurulu lar ve pazar mekanizmas öne ç karmaktad r. sacas yöneti im ba ta devlet olmak üzere özel sektör ve sivil toplum kurulu lar da dahil üç aktörü bünyesinde bar nd rmaktad r. Bu üç aktörün de güçlü ve zay f yönleri bulundu undan, etkin yöneti imin gerçekle tirilmesi için üç aktör aras ndaki etkile imin art lmas gerekmektedir.
Yöneti im makro ölçekte uygulanabilece i gibi mikro yani yerel ölçekte de uygulama alan bulmaktad r. Esasen yöneti imin etkinli inin temeli mikrodan makroya do ru birbirini etkileyen s ralar eklinde dizilmesi ve her üst basamakta netice al nmas r. Gerçekten yöneti im sadece yönetimin merkezinde, merkezdeki resmi yönetim birimleri ve di er gruplar aras nda bir etkile imden ibaret olursa al nacak neticenin sonucu tart ma götürür. Yöneti im hem ülkeyi kapsayacak ekilde hem de yerel düzeyde hayata geçirilmelidir ki yerel yönetimlerde kazan lacak yöneti im ba ar lar toplumsal kalk nmada etkili olabilsin. te yerel düzeyde yerel aktörlerin birbirleriyle etkile im halinde bulunmalar ortaya “yerel yöneti im” kavram ç karmaktad r.
Yöneti im, Türkiye gibi geli mekte olan ülkeler için daha çok yönetim sistemine yönelik yeni reform araçlar sunmaktad r. Ancak Türkiye’deki merkezi ve yerel yönetim yap , reform ve yeniden yap lanma kavramlar sürekli gündemde oldu u halde de memektedir. Bunda ülkemizin tarihi süreç içerisinde gelen yönetim kültürünün etkisi ba rol oynamaktad r. Türk kamu yönetimi tarihi, Max Weber taraf ndan ortaya at lan klasik ve kat bir bürokratik yap ya sahip olmu tur. Bu bürokratik yap , yöneti imin öngördü ü di er aktörlere fazla fikir ve uygulama hakk vermemekte ve de ime kar sürekli direnmektedir. Her ne kadar yönetim sistemimiz kat olsa da dünyadaki de imlere paralel olarak ülkemiz formel yönetim sistemi, de en dünya sistemlerine ayak uydurmak için özellikle 1980’lerden itibaren bir dizi reform çal malar na ba lam r. Ancak tüm çal malar genelde mevzuat ve fikir düzeyinde kalm ya da kalmaktad r çünkü gerek merkezde gerekse yerel düzeydeki bürokrasi s bu de ime sürekli olarak direnmektedir. Yerel yönetimlerde etkile im, ileti im, ortak hareket, sonuç ve etkinlik eylemlerine toplumsal yarar aç ndan
yakla lmamakta, kurumsal ve bireysel resmi güç yakla nedeniyle yerel yöneti ime olumsuz bak lmaktad r. Yöneti im hem genel yönetim kapsam nda hem de yerel düzeyde sürekli olarak engellerle kar la maktad r. Bu durumda, bir yandan yayg nla an sivil toplum kurulu lar kendi kurumlar güçlendirerek yeni bir toplumsal i bölümü talebiyle ortaya karken, di er taraftan, Türkiye’deki bir k m yerel yönetim yeni alternatif yap lar kurarak ve di er aktörlerle ortakl klar olu turarak yöneti im çabas içine girmektedirler. Böyle bir ortamda Türkiye’de yöneti im ve özellikle yerel yöneti imin uygulanabilirli inin, yöneti imin ölçütleri aç ndan de erlendirilmesi gerekmektedir.
Bu amaçla bu çal mada, birinci bölümde Yeni Kamu Yönetimi hakk nda yeterli bilgilere de indikten sonra Yeni Kamu Yönetiminden yöneti ime geçi ele al nacakt r. kinci bölümde yöneti im kavram etrafl ca ele al nacak ve yöneti ime dair gereken tüm bilgilere de inilecektir. Üçüncü bölümde Türkiye’de yerel yönetimler, özellikleri, yerel yönetim birimlerine de inildikten sonra yerel yönetimlerde yöneti im uygulamalar ilkeler baz nda ele al nacakt r. Son olarak dördüncü bölümde Türkiye’de yerel yöneti im örnek uygulamalar na de inilecek ve Konya ilinden örnek bir uygulamaya de inilecektir.
NC BÖLÜM
YEN KAMU YÖNET ANLAYI INDAN YÖNET M KAVRAMINA
GEÇ
1.1. Yeni Kamu Yönetimi Anlay
Yönetim sistemi, toplumsal sistem içinde yer alan bir alt sistemdir. Ça da sistemlerde de iklik, geli me, düzenleme ve iyile tirme çal malar sürekli ve olumlu bir seyir izlemektedir. Bu yap ya uyum sa lama, yönetimin kar la sorunlar n çözümü ile ba ba a gitmekte, yönetim uyum sa layamad dönemlerde sorunlar ortaya kmaktad r. Yönetimin bu sorunlarla kar la mamas için düzenlenmesi ve iyile tirilmesi gerekmektedir.1
Yönetim, ilke olarak belli bir süreklilik, düzenlilik ve önceden tahmin edilebilirlik gereksinimindedir. Ancak, bu gereksinme yönetimin hiç de memesi anlam na gelmez. Aç k bir sistem oldu u kabul edilen yönetim, çevresi ile sürekli bir etkile im içindedir. Bunun sonucunda çevresindeki de ime ba olarak yönetim de sürekli bir de im gösterir. Bu de im yönetimin süreklilik, düzenlilik ve önceden tahmin edilebilirli ini bozmaz, aksine yeni taleplere uyarlanmas sa lar ve de im kapasitesini art rarak ona katk da bulunur. Yönetimin kendini çevresindeki de ime uyarlamas ya bir etkile im süreci içinde küçük, rutin ama kal düzenlemelerle gerçekle ir. Bu yakla m “denge modeli” olarak adland r. Yönetimde ve toplumsal alanda yap lan küçük de imlerin dengeyi sürdürece i kabul edilir. Yönetim biliminde bu yakla m ayn zamanda yönetimi geli tirme ile kavramla r. Ya da bir uyar -tepki süreci ile var olan n geni ölçüde bir kenara b rak p, yeni nitelikler ve biçimler bulmaya yönelmesi, köklü bir de ime gidilmesi, yani reform biçiminde ortaya ç kar. H zl de im ve belirsizlik sonucu sistem yeni davran lara, etkile im ve yap lara yönelir.2
Kamu yönetimi disiplini ise yo un bir yans mac (reflexive) özelli e sahip bulunmaktad r. Ku kusuz, bütün bilim dallar ya da disiplinler için yans mac olmak
1
Cemil Oktay, Yükselen stemler Kar nda Türk Siyasal Sistemi ve Kamu Bürokrasisi, .Ü.S.B.F.
Yay nlar , No: 13, stanbul, 1983, ss. 209–210 2
Birkan Uysal Sezer, “Büyük Devlet-Küçük Devlet Tart mas ”, Amme daresi Dergisi, Cilt 25, Say 2, Ankara, 1992, s. 3
ortak bir özellik say labilecektir. Bunun d nda kamu yönetimi disiplini belli bir alanda ortaya ç kan gereksinmelere ba olarak arzulanan insan ili ki ve davran kal plar n bilgisi olarak da tan mlanmaktad r. nsanlar n bilgi sahibi olmalar için güdülenmeleri artt r ve bu güdüleme genel olarak insano lunun kar kar ya kald bir sorunu çözme iste inden kaynaklanmaktad r. Buradan hareketle kurumla iktidar ili ki ve süreci alan nda e er önemli bir de im ya da dönü üm ya an yorsa, bunun kamu yönetimi disiplinini etkilememesi mümkün de ildir.3
kinci Dünya Sava ’n n ard ndan 1970’lere kadar uzanan dönemde alt n ça ya ayan dünya kapitalizmi, 1970’lerden itibaren dü en kar oranlar yla birlikte ekonomik ve toplumsal dengeleri derinden sarsan yeni bir bunal ma girmi tir. Kapitalist sistemin ya ad bu bunal m, neo-liberal ideolojiyi do urmu tur. Böylece, geli mi kapitalist ülkelerde Keynezci ekonomik politikalar ve refah devleti anlay na, az geli mi ülkelerde ise ulusal kalk nmac devlet politikalar na ve bunlar uygulayan kurumlara kar bir cephe aç lm ve neo-liberalizm, dünya çap nda yeni bir siyasal ve ideolojik hegemonyan n kurulu una yönelmi tir. Kapitalist ili kilerin dünya ölçe inde giderek daha fazla belirleyici hale geldi i bu a amada, devlet bu de ime uygun bir yeniden yap lanma sürecine girmi tir. Bu yeniden yap lanma sürecinde ekonomik ili kiler, siyasal ve ideolojik ili kilerle desteklenmekte ve bu durumda devletin rolü de dönü üme
ramaktad r. Kriz ve yeniden yap lanma süreci kapitalist ekonomilerin yap de tirdi i gibi kamu yönetimi yap lar ve örgütlenmelerini de de tirmi tir. Dünya kapitalizminin ya ad krize yan t olarak özelle tirmelere, deregülasyon, liberalizasyon ve piyasala rma süreçlerine h z verilmi tir. Kamu yönetimi alan nda gerçekle en bu uygulamalar n genel ad da “reform” olarak sunulmaktad r.4 Gerçekten de 1980’lerden bu yana gerek geli mi gerekse az geli mi kapitalist ülkelerde kamu yönetimi alan köklü reform uygulamalar na sahne olmaktad r. Geli mi kapitalist devletlerden ba layarak devletin yeniden yap land lmas yönünde at lan radikal ad mlar, kamu yönetimi alan ndaki tart malar “paradigma” dönü ümlerinden s kl kla söz etmeye yöneltmi tir.
3
Gencay aylan, “Kamu Yönetimi Disiplininde Bunal m Ve Yeni Aç mlar Üzerine Dü ünceler”,
Amme daresi Dergisi, Cilt 33, Say 2, Ankara, 2000, ss. 2-3
4
1980’li y llar n ba ndan itibaren yönetim paradigmas nda önemli de iklikler ya and . Geleneksel kamu yönetimi, teorik ve pratik yönleri itibariyle itibardan dü tü ve onun yerini yeni bir kamu yönetimi anlay almaya ba lad . Bu de iklik, basit bir reform ya da ihmal edilebilir bir dönü üm de ildi. Yeni yönetim paradigmas , devletin toplumdaki rolünü; hükümet, bürokrasi ve vatanda lar aras ndaki ili kileri yeniden tan mlamaya ve biçimlendirmeye yönelikti. Amaç, devleti küçültmek ya da büyütmek de il, onu asli klasik fonksiyonlar na çekerek daha etkin hale getirmek, vatanda lar n devlet ve kamu yönetimi kar ndaki konumunu ve yönetime kat lma olanaklar geli tirmekti. Ba ta yerel yönetimler olmak üzere, tüm kamu kurumlar bu sanc de im sürecinden etkilendiler.5
Dünyam zda meydana gelen de im dalgas ; her alanda oldu u gibi devletin yap nda, rolünde ve i leyi inde de kapsaml ve h zl dönü ümlere yol açmaktad r. Bu de im dalgas anlamak ve sistemi uyarlamak güçlü olman n temel unsuru olarak görülmektedir. Bu aç dan bak ld nda klasik yönetim anlay n de im ve geli melere ba olarak evrimle mesi kaç lmazd r. Dolay yla klasik kamu yönetimi anlay ndan yeni kamu yönetimi anlay na do ru h zl bir de im gerçekle mektedir. Nas l ki klasik kamu yönetimi anlay belli bir tarihi süreç içerisinde, dönemin beklentilerini kar layabilmek için, birbiriyle iç içe kurumsal geli melerle ortaya ç km ve temel niteliklerini geli tirmi ise Yeni Kamu Yönetimi anlay da, ortaya ç kan ekonomik, teknolojik, yönetsel, siyasal ve kültürel de ime paralel olarak belli teorik temeller etraf nda kendi kriterlerini geli tiren bir yakla md r.6
Son y llarda akademik çevrelerde tart lan, baz ülkelerde ise uygulama alan bulan Yeni Kamu Yönetimi Anlay , teorik geli imini sürdüren bir anlay olmaktad r. Bu nedenle literatürde Yeni Kamu Yönetimi Anlay ile ilgili birden fazla tan mlama yap lm r.
Yeni Kamu Yönetimi Anlay ilk kullanan Christopher Hood, Yeni Kamu Yönetimi Anlay yedi elementten olu an bir bütün olarak ele alm ve aç klam r. Bunlar;
a. Aktif kat ml yönetim,
5
Bilal Ery lmaz, Kamu Yönetimi, Erkam Matbaac k, stanbul, 2002, s. 22 6
Hamza Al, Bilgi Toplumu ve Kamu Yönetiminde Paradigma De imi, Bilim Adam Yay nlar ,
b. Sonuç odakl yönetim,
c. Kaynak kullan nda disiplin, d. Rekabetin artt lmas ,
e. Özel sektör yönetim tekniklerinin kullan ,
f. Büyük organizasyonlar n optimum büyüklükte birimlere bölünmesi g. Performans n ölçülmesi, olarak özetlenebilir.
Bu elemanlar n nihai hedef ve sunulu tarz na bak ld zaman, yedisinin de belli noktalarda birbirleriyle kesi en bir yap ya sahip olduklar anla lmaktad r. Bunlar bir formül çerçevesinde bir araya getirildi inde, bu birliktelik uyguland anda ba ar da sa lanm olacakt r.7
Ery lmaz’a göre Yeni Kamu Yönetimi Anlay , vizyon sahibi yetkiyi payla an, risk almakta arzulu, çal anlarla ili kilerde profesyonelce, yenili i ve de ikli i arayan, çal anlar sürekli e itmeye çal an, yönetim kanallar çal anlara yakla ran yönetici tipinin bir foto raf resmetmektedir. Sistem olarak yeni yönetim, ba ar ödüllendiren, ekip çal mas destekleyen, mü teri ve kalite merkezli, kendini sürekli yenilemeye çal an, kitlesel üretime de il, farkl a dayal küresel üretime ve standartlara yönelmi bir modeli simgelemektedir.8
Naschold ve Bogumil ise yeni yönetim anlay u ekilde tan mlam r.9 “Fonksiyonel anlamda yönetim genel olarak karma k örgütlerin sevk ve idaresi eklinde anla rsa, yeni yönetim anlay kamu örgütlerinin yönetim problemlerinin belirgin hale getirilmesiyle ilgilenmektedir. Yeni yönetim anlay yönetim sürecinin olu umunu ve analizini aç klamaktad r. Bu hem kamu yönetimi hem de kamu letmeleri için bir tecrübe ve biçimlenme örne idir. Devlet görevlerinin yeniden tan mlanmas ve merkezi ya da yerel kurumlarca görevlerin yerine getirili lerinin yeniden örgütlenmesi dikkat çekmektedir.”
Osborne ve Gaebler’e göre ise yeni yönetim anlay on temel prensipten olu maktad r. Buna göre bu anlay benimseyen yönetimler, hizmet sa lay lar
7
Önder Kutlu, Geli mi Ülkeler ve Türkiye’de Kamu Reformu ve Yönetimin Yeniden
Düzenlenmesi, Nobel Yay nlar , Ankara, 2004, ss. 47-48
8
Bilal Ery lmaz, “De im ve letme Yönetiminde Yeni Yakla mlar”, Sakarya Ekonomi Dergisi, Y l 3, Say 12, Sakarya, 2000, s. 31
9
Veysel Eren, Yeni Kamu Yönetimi Anlay (Büyük ehir ve l Belediyeleri Üzerinde Bir Ara rma), Yay nlanmam Doktora Tezi, Adapazar , 2001, s. 59
aras nda rekabet sa larlar; kontrolü bürokrasiden toplumlara kayd rarak vatanda lar güçlendirirler; girdilerden çok ç kt lar üzerine yo unla arak kurumlar n performans ölçerler; kurallar ve düzenlemelerden çok amaçlarla/misyonlarla yönlendirilirler; hizmetten faydalananlar mü teri olarak yeniden tan mlarlar ve onlara tercih hakk sunarlar; problemleri ortaya ç kt ktan sonra gidermeye çal mak yerine ortaya
kmalar önlerler; enerjilerini sadece para harcamak için de il para kazanmak için harcarlar; otoriteyi merkezden uzakla rlar ve yönetimde kat sa larlar; bürokratik mekanizmalar yerine piyasa mekanizmalar tercih ederler ve sadece kamu hizmetlerinin sunumuna odaklanmay p, toplumun problemlerini çözmek için tüm sektörleri –kamu, özel ve gönüllü- harekete geçirirler.10
Yukar daki tan mlardan da anla laca üzere Yeni Kamu Yönetimi Anlay , yönetim reformlar n dünya çap ndaki görece yeknesak toplu çabalar anlatan önemli bir kavram olarak görülmektedir. K saca Y.K.Y.A kamu yönetimi ve devletin görev ve rollerini yeniden tan mlayan, kamu kurumlar n yap ve i leyi lerinin modernize edilmesini amaçlayan bir anlay r. Ayr ca Y.K.Y.A sadece belli bir ülkeye ya da bölgeye özgü de ildir. Y.K.Y.A ile ortaya ç kan de im geli mi ülkelerde oldu u kadar az geli mi ülkelerde de ortaya ç kmaktad r.
1.2. Yeni Kamu Yönetimi Anlay n Amac
Yeni Kamu Yönetimi Anlay n temel amac yönetilebilir, etkili ve verimli bir kamu yönetimi geli tirmektir. Günümüzde kalk nm n göstergesi, sadece ki i ba na gelirle de il, strateji geli tirme, organizasyon kurabilme, bu organizasyonlar de en artlara adapte edebilme, sürekli ö renebilme ve tak m halinde çal arak sonuç alabilme gibi özelliklerle belirlenmektedir. Belirsizliklerin ve rekabetin yo unla bir ortamda de imi takip edemeyenler, bugün sahip olduklar çok k sa sürede yitirme riski ile kar kar yad r. Bu durum, tek defaya mahsus bir çaba yerine, yönetim zihniyetinde, stratejisinde ve organizasyonunda sürekli bir geli imi ve yeniden yap lanmay gündeme getirmektedir. ABD, ngiltere, Kanada, rlanda, Yeni Zelanda gibi birçok geli mi ülkede küreselle me ve bilgi toplumu artlar taraf ndan ana çerçevesi çizilen bu yeniden yap lanma sürecinde öncü rol oynam r. Geli mekte olan ülkelerden birço u
10
da bu sürece kat lm ve yönetim yap lar nda köklü reformlar yapma yönünde ad mlar at lm r. Bu kapsamda kamu yönetim zihniyeti ve yap ;11
a. Tek tarafl ktan veya tek aktörlükten çok tarafl a ve çok aktörlülü e, kat mc ve yöneti imci bir anlay a
b. Tepkisel ve geçmi yönelimli bir anlay tan, sorunlar ortaya ç kmadan önce önlemeye dönük pro-aktif ve gelecek yönelimli bir anlay a
c. Girdi odakl olmaktan sonuç ve hedef odakl olmaya d. Vatanda “hedef kitle” ve “mü teri” olarak alg lamaya
e. Temin eden ve sunan bir anlay tan, kolayla ve katalizör rolü üstlenen bir anlay a
f. Ayr nt lara bo ulmaktan asli i levlere yo unla maya do ru
Köklü bir de ime u ramaya ba lam r. Bu yeni anlay içinde 21. yüzy l kamu yönetimi
- Saydam olmak - Kat mc olmak - Hesap verebilir olmak - Etkili ve verimli olmak
- nsan hak ve özgürlüklerine sayg olmak
- Belirsizli i ve ayr mc azaltacak ekilde hukuka dayanmak - Öngörebilir, esnek ve süratli olmak zorundad r.
Yeni Kamu Yönetimi Anlay kamu yönetiminin ekonomik ve politik rasyonelli inin güçlenmesini amaçlamaktad r. Halk n r zas na dayal olmayan bir yönetim; insanlar mutsuz k lmakta, nitelikli insan gücünü ba ka ülkelere kapt rmakta, buna kar n artan yabanc sermaye yat mlar ndan faydalanmamakta ve sonuçta ba ka yönetimlerle rekabette ülkenin nispi konumunu kötüle tirmektedir.
Yeni Kamu Yönetimi Anlay ile Max Weber’in bürokrasi modeli reddedilmekte, devletin faaliyet alan n küçültülmesine, performans hedeflerine ç kt lara, hizmetlerde niteli e, etkinli e, verimlili e, mü teri merkezli hizmet anlay na ve piyasa sistemlerinin önemine vurgu yap lmakta, yönetimin sadece siyasilere kar de il, ayn
11
Kamu Yönetiminde Yeniden Yap lanma:1 De imin Yönetimi çin Yönetimde De im, T.C.
zamanda vatanda lara kar da sorunlu olmas gerekti i savunulmaktad r. Bu ba lamda önem verilen ilkeler ise, yerinden yönetimle tirme ve hizmetlerde yerellik, piyasa sisteminin olanaklar ndan artan oranda yararlanma, vatanda mü teri olarak görme, esnek örgütlenme yap , giri imci ve i letmeci ruha sahip yönetici tipi gibi ilkelerdir.12
Yukarda belirtti imiz ilkeleri u kriterlerle ortaya koyabiliriz:
- Piyasaya sayg ve mümkün oldu unca piyasa araçlar kullanmak
- Hukukun güvencesi alt nda, sivil toplum kurulu lar na ve bireylere geni bir alan tan mak
- Yerel ve yerinden yönetim yap lar öne ç karmak
- Stratejik yönetim anlay içinde öncelikli alanlar belirleyerek performans ve kaliteye dayanmak
- Bilgi teknolojilerini yönetimin bütün süreçlerine yayarak kullanmak - Mevzuat k sa ve sade haz rlamak
- Yatay organizasyonu ve yetki devrini yayg nla rmak
- Kat n geni lemesi için gerekli ortam ve mekanizmalar olu turmak - Hesap verebilir olmak
Görüldü ü gibi Yeni Kamu Yönetimi Anlay kamusal hizmetlerin yerine getirilmesinde yüksek performans amaçlamakta ve bunu gerçekle tirebilmek için yönetimin süreç, yap , kültür ve personeline ili kin içyap sal düzenlemeleri ortaya koymaktad r.
1.3. Yeni Kamu Yönetimi Anlay Ortaya Ç karan Nedenler
Klasik kamu yönetiminin 1970’li y llardan itibaren tüm dünyada etkisini güçlü bir ekilde hissettiren de im rüzgâr na kar n, gereken de im ve dönü ümü sa layamamas , de im kar nda daha esnek, daha demokratik, etkin ve verimli bir yönetim anlay n olu turulmas zaruri bir hale getirmi tir. Yeni Kamu Yönetimi Anlay i te böyle bir model olma iddias yla gün yüzüne ç kmaya ba lam r.
12
Bilal Ery lmaz, “Yeni Yönetim Anlat n Yerel Yönetimler Üzerindeki Etkileri”, Yerel Gündem 21 çinde, 1999, s. 44
Bu noktada Yeni Kamu Yönetimi Anlay ortaya ç karan nedenleri anlamak, modelin anla lmas daha da kolayla raca ndan bu bölümde, bu modelin ortaya
kmas na neden olan çok çe itli etmenler ele al nacakt r.
1.3.1. Yeni Sa Politikalar
Yeni sa dü üncesinin kamu sektörüne yans hali, Yeni Kamu Yönetimi Anlay r. Devletin toplumsal ve sosyal alana çok daha az kar mas ve iktisadi faaliyetlerden olabildi ince kaç nmas yeni kamu yönetimi anlay ndan önce yeni sa n savundu u temel tezlerdir.
Özelle tirme uygulamalar , YKY ile yeni sa ideolojisi aras ndaki ba lardan en önemlisi olarak dikkat çekmi ve sadece geli mi ülkelerde de il, geli mekte olan ülkelerde de 1980’ler itibariyle hükümet politikalar n ana konular aras nda yer alm r. 1970’lerin ikinci yar nda kendini gösteren ekonomik durgunluk ve mali darbo az, kamu harcamalar n k lmas ya da vergilerin yükseltilmesi gibi iki seçene i ön plana ç karm r.13
1970’li y llarda iktisadi alanda problemlerin kronikle mesi, petrol fiyatlar n a derecede yükselmesi, ciddi bir ekonomik krizin olu mas na neden olmu , buna tepki olarak da bir de im ve dönü üm ya anm r. ktisadi alanda ba layan bu dönü üm, sosyal, politik ve idari alanlarda da etkili olmu tur.
“Bu dönü ümün temel ö esi ekonomik kalk nma stratejisinin serbest piyasa ekonomisi ko ullar na dayand larak, kalk nma dinamizminin özel sektöre kayd lmas olarak belirtilebilir. Bu ise 1920’li y llardan beri yürürlükte oldu u kabul edilen, devletin ekonomideki rolü ve müdahalesinin kurumsalla ld Keynesgil Politika Birli i’nin sona erdirilmesi demek olmaktad r.”14
Yeni sa ideolojisi, sosyal refah devlet dü üncesine tepki olarak do mu tur. Yeni sa , serbest piyasa ekonomisinin meziyetlerine ve yeniliklerine vurgu yaparak bireycilik, bireysel özgürlük ve e itsizli i öne ç kar r. Kamu hizmetlerinin üretiminde
13
Gonca Bayraktar, “Yeni Sa Dü üncenin Kamu Yönetimindeki Yans mas Olarak Yeni Kamu Yönetimi Anlay ”, KÖK Sosyal ve Stratejik Ara rmalar Dergisi, Cilt 1, Say 2, Ankara, 1999, s.5
14
inasi Aksoy, “Yeni Sa ve Devletin De imi”, Kamu Yönetimi Disiplini Sempozyumu Bildirileri, TODA E Yay , Ankara, 1995, s. 162
devletin rolünün en alt düzeyde olmas gerekir. Çünkü bu görü e göre, serbest piyasa k t kaynaklar n tahsisinde verimlilik sa lad için ekonomik zenginli e ula may kolayla r.15
1.3.2. Ekonomik Nedenler
1970’ li y llarda, iktisadi alanda, krizlerin a lmas için de im ve dönü ümler ya anm ; ekonominin devletten ba ms zla mas noktas nda önemli ad mlar at lm r. Ekonomi dü üncesindeki dönü üm, kamu yönetimini de etkilemi tir. Ekonomik dü ünce bürokrasinin üst düzeylerinde, kamu yönetiminin ba ml klar özellikle YKY ve kamu teorileri, sorumluluk ve i lem maliyeti teorilerini kapsayan ekonomik teoriyi kullanarak de tirmi tir.16
1970’lerden itibaren iktisadi alanda ya anan durgunluk ve buna paralel olarak sosyal refah hizmetlerine giderek artan oranda talebin olmas hükümetleri çok zor durumda b rakm r. Bu dönemde, sosyal refah politikalar sorgulanmaya ba lanm r. Kamu harcamalar n k lmas , devletin asli fonksiyonlar na dönmesi, iktisadi alanda devletin müdahalesinin minimize edilmesi gibi görü ler yüksek sesle dile getirilmi tir.
Keynesyen ekonomi politikalar adeta iflas etmi ; parasalc model ise yükselen de er haline gelmi tir. Sosyal refah devleti politikalar n yerini de yeni sa dü üncesi almaya ba lam r. Bu dönemde, kamu harcamalar azaltma, verimlili i artt rma, devleti minimize etme dü ünceleri ön plandad r.
Bu dü üncelerin yo un olarak dile getirildi i dönemde, hükümetler, mevcut ekonomik, siyasi ve toplumsal problemleri çözümleyebilmek için YKY reformlar uygulamaya ba lam r. Devlette verimlilik ve etkinlik aray nda, i letme yönetimi tekniklerinin ve uygulamalar n transfer edilmesi öngörülüyordu. Çünkü i letme yönetiminin kamu yönetiminden üstün oldu u, ekonomik ve sosyal sorunlar çözme yolunun iyi yönetimden geçti i kabul ediliyordu.17
15
Süleyman Sezen, Teori ve Uygulamada Yeni Kamu Yönetimi, Seçkin Yay nc k, Ankara, 2006, s. 43
16
M. Akif Özer, Yeni Kamu Yönetimi, Platin Yay nc k, Ankara, 2005, s. 214 17
1.3.3. Bürokratik Örgüt Sistemi’nin De im Kar nda Yetersiz Kalmas
Yeni kamu yönetimi anlay , geleneksel kamu yönetimine tepki olarak ortaya kt için, geleneksel anlay n örgüt tipi olan bürokrasiyi de ele tirmi tir.
Örgütler sadece içyap lar yla (sosyal ve fiziksel yap ) aç klanmamal r. Ayn zamanda bir organizma olarak görülmeli ve nas l organizma bir sisteme sahip ve bu sistem yoluyla çevresiyle yak n ili ki içinde oluyorsa, örgütler de aynen öyle kendi içlerinde çal anlar n davran lar ndan, di er harici örgütlerle kar kl etkile im ve ili kilerden etkilenir.18
Oysaki bürokratik örgüt yap zamanla kapal bir sistem haline dönü mekte ve verimsizle mektedir. Bürokraside orijinalli e ve yenili e kapal bir i leyi düzeni egemendir. Ehliyetsiz yöneticilerin, bürokratik örgütün üst basamaklar na kadar k sa zamanda yükselmesi ise ola an ve yayg n hadiselerdir.19
Ancak bürokrasinin gerek içyap ve gerekse kamu hizmetlerini sundu u kitlelere olumsuz bak n yan s ra, bizatihi devletin dahi ciddi ele tirilere muhatap olmas korkutucu bir h zla geli en ileti im ve ula m teknolojileri ve dolay yla bilgi üretiminin saklanmas n ve kullan n hem niceliksel olarak artmas , hem de bürokratik yap lar n d nda da son derece kolayl kla yayg nla mas gibi etmenler bürokrasinin a lmas ve yeni örgütlenme modellerinin güçlü bir ekilde ortaya konulmas na neden olmaktad r.20
1.3.4. Sosyal Etkenler ve Vatanda lar n Siyasal Kat lma Yönündeki Talepleri
Kamu yönetimlerinin, tarihsel olarak sanayi ça ndan bilgi ça na geçi , siyasal alanda duvarlar n y lmas ve temel hak ve özgürlüklerin yayg nla mas , ekonomik alanda tüketim odakl yenidünya düzeninin kurulmas biçiminde kendisini gösteren ve “bireyin yeniden ke fi” anlam ta yan küresel de im kar nda, sürekli artan hak ve
18
Hasan Hüseyin Çevik, Türkiye’de Kamu Yönetiminin Sorunlar , Seçkin Yay nevi, Ankara, 2001, s. 74
19
Bilal Ery lmaz, Kamu Yönetimi…, a.g.e., s. 210 20
Hamza Ate , “Postbürokratik Kamu Yönetimi”, Kamu Yönetiminde Ça da Yakla mlar, Ed: As m Balc , Ahmet Nohutçu, Seçkin Yay nc k, Ankara, 2003, s.57
özgürlük talepleri ve kaliteli hizmet beklentilerinin bask alt nda kalmalar ; kat hiyerar ik yap lanmaya, gözetim ve denetim anlay na dayanan klasik yönetim modellerini terk etmelerinde ve bireyin gücünden ve etkinli inden yararlanmay esas alan yönetim modellerine yönelmelerinde etkili olmu tur.
Vatanda lar n daha fazla hak, daha fazla özgürlük ve daha kaliteli kamu hizmeti elde etme konusunda kamu yöneticileri üzerinde demokratik yollar ve kamuoyu arac yla kurduklar bask lar ve bunlar n sonucunda bürokratik yap daki hantall n sorgulanmas , ister istemez kamu yönetiminin yeni bir anlay la, vatanda lar n ve çe itli kar gruplar n tercih ve beklentileri do rultusunda daha fazla seçenek sunmaya yönelik olarak ele al nmas gerekli k lmaktad r. Öte yandan kamu örgütlerinin kat bürokratik yol ve yöntemlerle sunduklar kamu hizmetlerinin halk n çok büyük bir bölümünde memnuniyetsizli e yol açmas ve bu konudaki ikayetlerin sürekli artmas , özellikle Avrupa ülkeleri ile A.B.D., Avustralya ve Yeni Zelanda gibi ülkelerde yürütülen reform uygulamalar nda görülebilece i gibi kamu kurulu lar , hizmet etkenli ini artt rmada rekabetçi piyasa düzeninde egemen olan mü teri odakl yönetim kültürünü benimsemeye yöneltmi tir.21
Küreselle menin çok yönlü etkilerinin siyasal de er yarg lar , temel haklar ve özgürlükler, kamu hizmetleri ve tüketim tercihleri alanlar nda yol açt de imin sonuçlar olarak;22
a. Tüm dünya ülkelerinde ya ayan insanlar n otoriteye, iktidar olgusuna, temel hak ve özgürlüklere, bir bütün olarak siyasal sisteme ve devlet yönetimine olan bak lar de mi , insani de erlerin ve ki ilik haklar n önemi daha aç k bir biçimde ortaya
km r.
b. Ki ilerin kamu hizmetlerine ili kin beklentileri büyük ölçüde de mi , devletin mutlak olmad , kamu örgütlenmesinin toplumun ihtiyaçlar ndan do du u, kamu hizmetinin bir lütuf olmay p devletin varl k nedeni ve esas amac ki ileri mutlu etmeye yönelik olmas gerekti i inanc herkesçe payla lmaya ba lanm r.
21
Alparslan Kartal, Yeni Kamu Yönetimi Anlay n Türkiye’ye Yans mas Olarak Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasar , Kocaeli Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü, Yay nlanmam Yüksek Lisans Tezi, Kocaeli, 2006, s. 23
22
c. Kamu hizmetlerinin kararla lmas , planlanmas ve sunulmas ile ilgili süreçlere vatanda lar n demokratik mekanizmalar arac yla kat lmalar n temel siyasal bir hak oldu u bilinci yayg nla r.
d. Ekonomi liberalle mi ; uluslar aras ticaret yayg nla lm ; rekabet ulusal düzeyden bölgesel ve uluslar aras düzeye ta nm r.
e. Vatanda lar n ya da mü terilerin sürekli de en ve çe itlenen talepleri kar nda i letmelerin ve kamu yönetimlerinin kalite iste ine ve tüketici tercihlerine duyarl klar artm r.
1.3.5. Bilgi Teknolojilerindeki Geli meler
1980’li y llar ve sonras ndaki özellikle bili im dünyas ndaki ba döndürücü geli im, hemen her alanda etkisini göstermi tir. Kamu kesiminde, kronikle en problemlerin çözümü için ortaya konan reformlar n uygulanabilmesi için, gerekli araç ve gereçlerin bilgi teknolojileri taraf ndan sa lanmas , bu reformlar n ba ar yla uygulanabilmesini sa lam r.
Hizmet sözle mesi, performans yönetimi, kalite yönetimi, desantralizasyon, stratejik yönetim gibi birçok yeni kamu yönetimi stratejileri, geli mi bili im sistemlerinin varl na ba r. Örne in uygulamac birimler olu turma yoluyla yönetimin desantralizasyonu, geli mi yönetim bilgi sistemlerinin varl na ba r.23
Bilgi ve ileti im teknolojilerindeki geli meler sonucunda, kurumlar n birbirleriyle ili kileri, ileti imleri daha sa kl bir yap ya bürünmü tür. Bilgi ve ileti im teknolojilerine h zla intibak eden kamu kurumlar , Weberyen bürokrasi modelinin en çok ele tirilen kusurlar ndan biri olan gereksiz evrak y nlar n olu mas n önüne geçmeye çal ; önceleri kâ t üzerinde yürütülen birçok idari i lem sanal ortamda yürütülmü tür. Bilgilere çabuk ula ma, veriler üzerinde de erlendirme yapma olana da artm r.
Bilgi teknolojileri, Weberyen bürokrasi modelinin en önemli ilkelerinden biri olan çal lan yer, yani ofisi de, ofis yönetimini de de tirmi tir. Kay tlar elektronik ortamda tutulmu , çal anlar, ofislere gitmek yerine evlerinden bilgisayar kullanarak i lerini yapmaya ba lam lard r.
23
Sonuç olarak teknolojik alanda görülen de im, hem özel sektörü hem de kamu yönetimini etkilemi tir. Kamu yönetimindeki verimlilik ve etkinli kayg lar , de im sürecinden en fazla pay n al nmas için önemli bir kamuoyu bask olu turmaktad r.24 Teknolojik geli meler, YKY’nin uygulanmas kolayla rmaktad r.
1.3.6. Küreselle menin Etkisi
1970’lerde kapitalist ekonomilerdeki daralma ve iktisadi durgunla ma ile birlikte büyük sermayelerin kar hadlerinde büyük dü ler gözlemlenmi tir. Bu durum mevcut ulusal ekonomiler aras nda bölünmeye son verilmesini ve dünya çap nda aç kl k politikalar na geçilmesini gündeme getirmi tir.25
“Bu süreçte küreselle me, iktisadi, siyasi, sosyal ve kültürel alanlarda baz ortak de erlerin yerel ve milli s rlar a arak, dünya çap nda yay lmas ” ifade eden bir kavram olarak kar za ç kmaktad r.26
Yeni kamu yönetimi anlay n ortaya ç ve yayg nla mas sa layan küreselle me ile birlikte, devletin küçültülmesi ve asli fonksiyonlar na döndürülmesi, letmeci anlay n kamu yönetiminde etkili olmas gibi ilkeler tüm dünya devletlerini etkilemeye ba lam r. Küreselle menin amac da ekonomik kriz esnas nda en ak lc kriz yönetimi politikalar olarak nitelendirilen ve uygulanan yeni kamu yönetimi reformlar n dünya çap na yay lmas olarak ifade edilmektedir.27
De im bütün h yla devam ederken, ekonomik, ileti imsel… vb s rlar n kalkmas anlam nda küreselle me de h zlanmaktad r. Dolay yla geli mi ülkelerdeki yeni kamu yönetimi anlay çok h zl bir ekilde dünya çap nda yay lmaktad r. Örne in, yeni sa ve sonras nda yeni kamu yönetimi anlay n ilkeleri, çok k sa bir zamanda, Turgut Özal döneminde Türk kamuoyu yönetiminde de etkisini göstermi tir.
24
Sezen, a.g.e., s. 219 25
Yasemin Özdek, “Globalizmin deolojik Hegemonyas ”, Amme daresi Dergisi, Cilt.32, Say 3, Ankara, 1999, ss. 26-27
26
Co kun Can Aktan, Müdahaleci Devletten S rl Devlete, Yeni Türkiye Yay nlar , Ankara, 1999, s.
120 27
Uluslararas Para Fonu, Dünya Bankas ve Dünya Ticaret Örgütü gibi uluslar aras kurulu lar, bu dönemde ve daha sonras nda, ulus devletlerin yönetim sistemlerini etkileyen ba lay kararlar alm r.28
Yukar da zikredilen AB, OECD, IMF, Dünya Bankas … vb uluslar aras kurulu lar n, yeni kamu yönetiminin yayg nla mas nda katk lar vard r. Örne in OECD’nin Kamu Yönetimi Komitesi’nin haz rlad çal malar, piyasa tipi mekanizmalar gibi yeni kamu yönetimi reformlar n üye ülkeler aras nda uygulanmas kolayla rmay amaçlamaktad r.29
1.4. Yeni Kamu Yönetimi Anlay n Ortaya Ç ve Geli imi
Kamu yönetiminde yeniden yap lanma sorununa yönelik olarak önce ngilizce konu an ülkelerde, yani ABD, ngiltere, Kanada, Avustralya ve Yeni Zelanda’da ba lay p sonra di er ülkelere do ru etki alan geni leten Yeni Kamu Yönetimi Anlay ’n n tohumlar , 1970’lerde at lm r.30
kinci Dünya Sava ’ndan sonra ortaya ç kan ve 1960’l y llara kadar süren, “tekelci kapitalist düzenleme” veya “fordizm” dönemi olarak da adland lan döneme sosyal refah devleti dönemi denir. Bu dönemde devlet, gelir kaynaklar ve toplumsal ya am n di er alanlar düzenleyerek üretim ve talep dengesini kurmak zorunda kalm ; bu sebeple sadece ekonomik süreçlerin düzenleyicisi de il, ayr ca bu süreçlerin bir parças olarak da kabul edilmi tir. Bir ba ka ifadeyle, refah devletinin olu mas ve kurumsalla mas devlet eliyle gerçekle tirilmi tir.31
Refah devleti, devletin her eye cevap verebildi i ve herkesin ihtiyac kar layabildi i sav na dayanmaktayd ve s rs z bir program üzerine kuruluydu. Buna göre devlet muhtaç olan ki ilere müdahale etmeli ve onlara yard mc olmal r. Ancak Refah devleti uygulamalar baz yap sal ve konjonktürel sorunlar n çözümünde etkili olsa da, e itsizliklerin giderilmesinde ve yoklu a çözüm bulmada pek ba ar
28
M. Akif Özer, a.g.e., s. 353 29
Sezen, a.g.e., s. 52 30
Kutlu, a.g.e., s. 45 31
inasi Aksoy, “Yeni Sa ve Kamu Yönetimi”, Kamu Yönetimi Disiplini Sempozyumu Bildirileri, TODA E Yay , Ankara, 1995, ss. 159-173
sa layamam r. Ayr ca 1970’li y llarda Bat da ortaya ç kan krizin çözümünde de bu politikalar ba ar sa layamam ve bu yöntemler tart lmaya ba lanm r.32
Refah devletinin kuram ve uygulama alan nda evrensel bir geçerlilik kazanmas , kapitalizmin 1920’li y llarda ortaya ç kan evrensel bunal ve bu bunal mdan ç için söz konusu olan yeniden yap lanma süreci içinde olmu tur. Kapitalizmin, 1929 y nda tepe noktas na ula an bunal n nas l a laca , kuramsal çerçeve içinde Keynesçi paradigman n geçerlik kazanmas ile mümkün olmu tur. Keynesçi çözümleme, bunal mdan kaç nmak için devlet eli ile “toplam talep yönetiminin” gerçekle tirilmesi gere ine dayanmaktad r. Bu ayn zamanda devletin gerek düzenleyici olarak gerek üretici ya da harcamac olarak ekonomiye kapsaml müdahalesi anlam na gelmektedir. Devlet bunal mdan kaç nmak için faizleri, kredileri, para arz denetleyecek; toplam talebin dü mesi için harcamalar yapacak ve gerekirse bizzat üretim alan na girecektir. Keynesçi çözümleme içinde refah devleti uygulamas , do al olarak salt teknik bir düzenleme olarak kalmamakta, bunun yan nda politik alanda toplumun temel grup ya da
flar aras nda bir politik uzla may da zorunlu k lmaktad r.
Refah devleti uygulamas , hiç ku kusuz kamu yönetimi aç ndan önemli sonuçlara yol açm r. Bunlar n ba nda, kamu yönetiminin giderek büyümesi, çe itli hizmetler üreten ve da tan büyük örgütlenmelerin ortaya ç kmas ve kamu yönetiminin giderek daha büyük kaynaklar kullanmas r. Ancak bu geli melerin geleneksel kamu yönetimi paradigmas ile uyumlu oldu u söylenebilir. Zira kamu hizmetlerinin kapsam ve içeri i yine siyasal süreç taraf ndan belirlenmekte, siyasetçiler topluma hesap vermekte, liyakat ve uzmanl k ilkeleri üzerine oturmas gereken kamu örgütleri ya da kamu bürokrasisi verimlilik ve etkinlik ölçütleri içinde kamu hizmetlerini üretip toplum içinde da tmaktad r.33
Geleneksel Keynesçi yakla m 1970’li y llara gelindi inde sorunlar n çözümünde yetersiz görülmeye ba lanm r. Dolay yla Keynezci paradigma ve buna ba olarak Refah devleti anlay önemli oranda zay flamaya ba lam r. öyle ki durgunluk, artan bütçe aç klar ve enflasyon, i sizlik oranlar nda çarp art gibi sorunlar beraberinde ta yan küresel rekabet ortam , iç pazarda Keynesyen ekonomi teorisine dayal olarak
32
Acar Örnek, Kamu Yönetimi, Meram Yay n Da m, stanbul, 1998, s. 53 33
geli tirilen Refah devleti yakla ve talep yönetimini büyük ölçüde etkisiz hale getirmi tir. Bu kapsamda devletin ekonomideki rolü de sorgulanmaya ba lanm , piyasa çarp kl klar giderirken ortaya ç kan yönetim çarp kl klar ve bu dönemde rekabet gücünü azalt etkisi vurgulanmaya ba lanm r. Özel sektörün dinamizmini ve piyasalar n kaynak tahsisinde rasyonel sonuçlar üretme gücünü vurgulayan liberal yakla m ekonomik refah ve bireylerin özgürlü ünü koruma aç ndan devletin ekonomideki rolünün s rland lmas ve küçültülmesi yönünde hâkim söylem haline dönü tü.
Bu dönemde Margaret Thatcher, içerisinde kamu yönetiminin esasl bir reformunu da bar nd ran kararl ve köklü bir toplumsal reform paketini uygulamaya koydu. Kanada, Avustralya, Yeni Zelanda gibi di er ülkelerde de eski anavatanlar n uygulamalar izlediler. Buradaki uygulamalara “Westminister System” ad verildi. Bu ülkeleri sveç, Hollanda, Danimarka, sviçre, Finlandiya gibi ülkeler izledi. ABD’nin yerel yönetimleri, Ronald Reogon’ n politikalar yla buna mukabele etti. 1992 y nda Amerikal iki yazar Osborne ve Gaebler, yerel ve federal yönetim reformlar ndan kazan lan tecrübeleri “Reinventing Government” adl kitapta toplad lar. Ayn dönemde bu kitap Westminister ülkelerindekine benzer biçimdeki reformlara ivme kazand rd . Bu geli melere paralel olarak, 1980’li y llar n ba lar ndan beri birçok OECD ülkesinde kamu sektörü yap sal de ime u ramaya ba lad .34
Amerika ve ngiltere gibi ülkelerde bu modelin ortaya ç gerçekle irken, Türkiye’de Turgut Özal, bunlara paralel bir çaba içindeydi. Buna yönelik olarak ba ar lmaya çal lan özelle tirme ve özerkle tirme çabalar yla yap sal dönü üm projeleri, Dünya Bankas n gözetiminde giri ilen “ekonominin ve kamu yönetiminin globalle tirilip, liberalle tirilmesi” giri imleri olarak da ifade edilebilir.35
Yeni Kamu Yönetimi anlay , i letme yönetiminden oldukça etkilenmi , benzer kavramlar kullanm r. letme yönetimi, kamu yönetimindeki gibi, sadece kurallara ve talimatlara göre hareket etmek yerine; hedeflerin ve önceliklerin belirlenmesi, uygulanmas ; planlar n yap lmas , insan kaynaklar n etkin kullan lmas , performans de erlendirme ve yap lan i lerden sorumluluk alma gibi birçok fonksiyonu
34
Yunus Emre Öztürk, Yeni Kamu Yönetimi Anlay Ba lam nda Yöneti im Kavram , Türkiye’de Uygulanabilirli i Ve Bir Yöneti im Arac Olarak Yerel Gündem 21 Uygulamas (Mersin Örne i),
Selçuk Üniversitesi, Sosyal bilimler Enstitüsü, Yay nlanmam Yüksek Lisans Tezi, Konya, 2005, s. 11 35
içermektedir.36 Bu ilkeler yeni kamu yönetimi anlay nda da benzer ekilde bulunmaktad r.
1980 ve 1990’l y llar, Yeni Kamu Yönetimi (YKY) olarak adland lan bu yakla n, kamu yönetimi normatif prosedürlerinden, politika yap m sürecinden ve özel sektör yönetim stratejilerinden etkilenmesine tan k olmu tur. Bu dönemde YKY’nin yükseli i yönetime büyük ve karma k örgütlerin nas l yönetilece i hususunda önemli fikirler sunmu ve katk lar sa lam r.37
YKY anlay ortaya ç kt ilk andan itibaren geli imini devam ettiren bir model olmas yönüyle statik modellerden farkl k arz etmektedir. YKY anlay halen geli imini devam ettirmektedir.
1.5. Yeni Kamu Yönetimi Anlay n Kabuk De tirmesi ve Yöneti im
Bat toplumlar ndaki ekonomik ve sosyal hayat n yönetiminde ortaya ç kan yeni yakla mlar, neo-liberalizm ve geli mi liberalizm gibi de ik ba klar alt nda tan mlanmakta ve analiz edilmektedir. Liberalizm, yeni kamu yönetimi anlay do rudan ve yeni sa politikalar dolayl bir ekilde etkileyen ak mlardan birisidir. Yeni kamu yönetimi anlay n öngördü ü devletin küçültülmesi, piyasa yönelimi, özelle tirme, kat ml yönetim, yönetimde aç kl k ve mü teri odakl k gibi yakla mlar n olu mas nda liberalizmin büyük etkisi olmu tur. Küreselle menin yan nda yeni dönemi ekillendiren faktörlerden birisi de liberalizmdir. Kamu yönetiminin geni lemesine ve refah devleti teori ve uygulamalar na yönelik en büyük ele tiri liberal dü ünürlerden gelmi tir. Fukuyama’n n ifadesiyle günümüzde liberalizm kesin zaferini ilan etmi durumdad r. O, bunu Bat liberalizmine alternatif oldu u varsay lan sistemlerin bütünüyle çökü üne ba lamaktad r.38
Piyasa mant n tüm dünyaya yay ld kapitalist küreselle me sürecinde piyasan n devlete kar zaferi taçland lm , geleneksel kamu yönetimi anlay yerine devletin piyasa mekanizmalar na dayal bir i letme gibi yönetilmesini öngören “Yeni
36
Hamza Al, Kamu Yönetiminde Paradigma De imi, Sakarya Üniversitesi, Sosyal Bilimler
Enstitüsü, Yay nlanmam Doktora Tezi, Sakarya, 2002, s. 112 37
M. Akif Özer, a.g.e., s. 223 38
Kamu Yönetimi Anlay ” da bu zaferin kamu yönetimi alan ndaki yans malar ndan biri olmu tur. Yeni kamu yönetimi anlay piyasan n üstünlü ünü savunan neo-liberalizmin kamu yönetimi alan ndaki temel savlar ndan birini temsil etmekte, piyasa mekanizmalar kamu hizmetlerine yerle tirmeyi amaçlamaktad r. Devlet ve toplum aras ndaki kurulu dengeyi kamu sektöründen özel sektöre do ru geni leten bu e ilim, düzenleme d b rakma, özelle tirme, piyasala rma, fiyatland rma, performansa göre ödeme uygulamalar ile somutluk kazanmaktad r. Yap sal uyarlama politikalar n da bir gere i olarak ön plana ç kan i letmecilik e ilimi, özellikle az geli mi ülkelerin kamu sektörlerini yap sal, örgütsel, personel sistemleri ile dönü türerek küresel rekabete haz rlayacak bir model olarak zorunlu görülmü tür.39
Ancak 1990’l y llarda neo-liberalizmin s rlar na ula na ili kin ciddi savlar ortaya at lm r. Ekonomik alanda büyüme ve enflasyon sorunlar çözemeyen neo-liberalizm, Bat devletlerden ba layarak toplumsal alanda ortaya ç kan sorunlar - refah harcamalar nda k nt lara gidilmesi, e itim ve sa k sistemlerinde bozulma, i sizlik, yoksulla ma- ve yükselen muhalefet kar nda me ruiyet krizleri ile kar kar ya kalm r. 1980’lerden bu yana uygulanan neo-liberal politikalar 1990’l y llarda y etkilerini – ekonomik krizler, i sizlik, yoksulluk gibi- göstermeye ba lam , bu dönemde ya anan mali krizler de (Meksika’dan ba layarak Uzak Do u’ya ve en son Arjantin ve Türkiye’ye uzanan) uluslar aras alanda belirleyici olan neo-liberal politikalar n ba ar zl n i aretleri olmu tur. Ancak, tüm bu geli meler neo-liberalizmin ideolojik hegemonyas n y ld anlam na gelmemi tir. Neo-liberal ideolojinin yeniden gözden geçirildi i ve politik söylemlerin yeniden tan mland bu dönemde vurgunun devlet üzerine kayd görülmektedir. 1980’lerin minimal devlet söylemi yerini bu dönemde “yöneti im” söylemine b rakm r.40
1990’l y llarda devlet ve piyasa aras ndaki ili kinin de ti i, piyasalar n de ime ve bir tür düzenleyiciye ihtiyaç duydu u ileri sürülmeye ba lanm r. So uk Sava n “planlamaya kar piyasa” retori ini bir yana b rakman n zaman n geldi ini ileri sürenler için kalk nman n ba ar lar tarihi de piyasa ve devletin ya amsal olarak birbirine ba oldu unu göstermektedir. Böylelikle, devletle piyasa aras nda kurulacak
39
Yunus Emre Öztürk, a.g.e., s.25 40
Selime Güzelsar , “Neo-Liberal Politikalar ve Yöneti im Modeli”, Amme daresi Dergisi, Cilt 36, Say 2, Ankara, 2003, s. 20
ortakl k ili kisinin önemine vurgu yapan yöneti im söylemi alt nda devletin rolü de yeniden tan mlanmaktad r. Çok aktörlü bir sistemin kar kl etkile imlere dayand sav ndan hareketle yöneti im, kamu ve özel, devlet ve devlet-d , ulusal ve uluslar aras kurumlar ve uygulamalar n geni bir çe itlili i ile gerçekle tirilebilecektir. Bu anlamda, yöneti imin maddi temelleri birlikte düzenleme veya birlikte yönlendirme deneyimleri ile kamu ve özel sektörün ve sivil toplum örgütlerinin ulusal, bölgesel ve yerel düzeylerde bir araya gelmesine dayand lmakta, bunun da devlet ve toplum aras ndaki
r çizgisi üzerinde yeni bir yönetme tarz ortaya ç kard ileri sürülmektedir.41 Bu bölümde yöneti ime uzanan yolda yeni kamu yönetimi anlay genel hatlar yla özetledikten sonra, ana konumuz olan yöneti im hususuna bir sonraki bölümlerde daha kapsaml olarak girilecektir.
41
NC BÖLÜM
YÖNET M KAVRAMI
2.1. Yöneti im Kavram n Ortaya Ç
Türkçeye “yöneti im” olarak çevrilen governance teriminin kökeni ve ortaya ile ilgili olarak farkl dü ünceler vard r. Kavram n geçmi te “government” ile anlaml oldu u; buna kars n 18. yüzy la kadar geri götürülebilece i ve kökenlerin “sivil topluma dayal ayd nlanma yönetimi” ruhunda bulunabilece i; Eski Yunan sözcükleriyle ba lant olarak ele al nabilece i; yöneti im kavram n kökeni ile ilgili dü üncelerden baz lar r.42
Kavram n günlük dilde ve siyaset çevrelerinde yayg nla mas son on be y n ürünüdür.43 Bu kavram ilk olarak 1980’lerde Dünya Bankas taraf ndan, ard ndan IMF ve Birle mi Milletlerin çe itli kurulu lar ve uluslar aras sivil toplum kurulu lar (NGOs) taraf ndan kullan lm ve söylemlerinin merkezine yerle mi tir.44
Yönetme süreci ve yöntemindeki bir de ikli i ifade eden yöneti imin ortaya haz rlayan ko ullar 1980’li y llar n sonlar na denk gelmektedir. Jessop yöneti imin ortaya ç nda belirleyici olan geli meleri su ekilde ortaya koymaktad r: Anglo-Sakson kapitalizmine kars di er kapitalizm modellerinin tak nd kar rekabetçi tav r; So uk Sava sonras nda ABD hegemonyas n sars lmas ve krizi; küresel sorunlar kar nda “post-hegemonik veya “post-ulusalc devlet” modellerinin yeni çözüm aray lar ; Keynesyen refah devletinin krizi; kimlik politikalar n yükseli i ve yerle ik toplumsal ö eleri ve siyasi egemenli i tehdit eden yeni toplumsal hareketlerin yükseli i.45
42
Birgül Ayman Güler, “Yöneti im: Tüm ktidar Sermayeye”, Praksis Yay , Say 9, K s-Bahar, Ankara, 2003, ss.93-116.
43
M. Akif Çukurçay r, “ Çok Boyutlu Bir Kavram Olarak Yöneti im”, Ça da Kamu Yönetimi-I, Der: Muhittin Acar, Hüseyin Özgür, Nobel Yay nlar , Ankara, 2003, s. 259
44
Hamit Palab k, “Yönetimden Yöneti ime: Yöneti im, Kentsel Yöneti im ve Uygulamalar le Yöneti imde Ölçülebilirlik Üzerine Aç klamalar”, Yerel ve Kentsel Politikalar, Ed: M. Akif Çukurçay r, Ay e Tekel, Çizgi Kitabevi, Konya, 2003, s. 231
Yöneti im neo liberalizmin giderek kendini gösteren sorunlar na bir yan t olarak gündeme getirilmi tir. Jessop yöneti imin ortaya ç devlet ve piyasan n ba ar zl na ba lamaktad r. 1970’ler devlet müdahalesinin ba ar z oldu unu ve devletin kendisinin krizde oldu unu göstermi tir. 1980’lerde ngiltere’de bu krize hâkim neo liberal cevap büyük ölçüde piyasaya, daha küçük ölçüde toplum ya da ailenin kendi-kendine yard na geri dönmek eklinde olmu tur. Bu proje genel olarak ngiltere’de liberal, gittikçe daha da küçülen ve dengeli bütçeli bir gece-bekçisi devlet ortaya ç karm r. Ancak bu neo liberal program n sürdürülmesi ve yo unla mas na kars n, piyasaya geri dönmenin vaat edilenleri gerçekle tirmedi i görülmü tür. Piyasa ba ar zl klar ve yetersizlikleri kars nda devlete geri dönü ideolojik ve politik olarak kabul edilebilir de ildir. Bu durumda kamu-özel ortakl klar piyasala maya alternatif olabilecektir. “Hissedar-payda toplum” bu dü üncenin aç klamas olmu tur. Bu nedenle yöneti im sadece geçmi in örgütlü i gücünün de dâhil oldu u bir tür üçlü korporatizme dönmek de ildir. Bunun yerine çe itli karma k ekonomik, politik ve sosyal konular n çözümü konusunda devlet, piyasa ve karma ekonominin gerçek
rl klar na cevap olacakt r.46
1970’lerden itibaren, Anglo-Amerikan ç olan yeni liberal politikalar n dünyan n geri kalan bölgelerinde de yayg nla lmaya çal ld na tan k olmaktay z. Yeni liberalizm, geli mekte olan ülkelerde, istikrar ve yap sal uyum politikalar ad alt nda uygulamaya konulmu tur. Ancak yap sal uyum program n siyasi maliyeti yan nda ekonomik maliyeti de Üçüncü Dünya Ülkeleri için a r olmu tur. Sürekli yükselen borçlar, yoksulluk ve gelir adaletsizli i grafi i, yap sal uyum programlar n toplumsal maliyetlerinin ne denli dramatik oldu unu ortaya koymu tur. Bunun için özellikle Dünya Bankas , bu politikalar , sürdürülebilir kalk nma ya da insan merkezli kalk nma ad alt nda toplumsal boyuta vurgu yapar hale getirmi tir. Çünkü Dünya Bankas ’n n yap sal uyum programlar n ba ar zl n nedenleri üzerine ç kard sonuç as l olarak, ekonomik reformlar n siyasi reformlar ile desteklenmesi
45
Bob Jessop, “The Regulation Approach, Governance and Post-Fordism: Alternative Perspectives on Economic and Political Change?”, Economy and Society, Vol: 24, N:3, August 1995, s. 311-312’den aktaran Ferhunde Hay rsever Topçu, Küreselle me ve Uluslar aras Çevre Politikalar : Yönetimden
“Yöneti im”e Geçi Sorunu, Ankara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Yay nlanmam Doktora
Tezi, Ankara, 2007, ss. 88-89 46
Ferhunde Hay rsever Topçu, Küreselle me ve Uluslar aras Çevre Politikalar : Yönetimden
“Yöneti im”e Geçi Sorunu, Ankara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Yay nlanmam Doktora
gereklili iydi. Bir ba ka deyi le, ekonomik liberalle menin siyasal liberalle me ile desteklenmesi gerekti i görü ü hâkim olmaya ba lam r. Ekonomik büyüme ile demokratikle me aras nda do rusal bir ili ki olup olmad sorunu, sadece Banka’n n gündemine girmekle kalmad , akademik çevrelerde de bu konuda ara rmalar belli bir z kazand . Hem programlar n me rulu u için toplumsal olana hassasiyet gösterme çabas hem de siyasal ve hukuksal yap daki reformlar için siyasi iktidarlar harekete geçirmek ve daha yak ndan izlemeye almak gereksinimi, yap sal uyum program na yeni bir kavram n eklenmesini beraberinde getirdi: “Yöneti im”. Dünya Bankas bu terimi ilk kez 1989’da Afrika’n n kalk nmas yla ilgili bir raporda kullanmaya ba lad ktan sonra, küresel sistemin etkin uluslar aras kurulu lar taraf ndan da hemen benimsenmi ve kullan lmaya ba lam r. Dünya Bankas asl nda yap sal uyum ya da ekonomik liberalle me program n, belirlenen biçimde uygulanmas sa layacak bir “kurumsal çerçeve” yaratmay hedeflemi tir. Nitekim 1992’de “Yöneti im ve Kalk nma Raporu”ndan sonra 1997 Dünya Kalk nma Raporu, do rudan devlete ili kin kurumsal düzenlemeler üzerinde odaklanmakta ve kurumsal çerçevenin ana hatlar çizmektedir. Bu son raporda 1992 raporunda geli tirilmi olan dört tema (kamu sektörünün yönetimi, hesap verebilme, yasal reform ve effafl k) yeniden i lenmi tir ve her ülkenin sahip oldu u misyonun özü olarak tan mlanan be temel ö e içerisine yerle tirilmi tir. Bu eler, sürdürülebilir, payla lm ve yoksullu u azalt kalk nman n be temel bile enini olu turmaktad r. Bunlar:
- Bir hukuk temeli
- Makro ekonomik istikrar içeren uygun bir siyasa ortam - Halka ve alt yap ya yönelik yat m
- Savunmas z olanlar n korunmas - Do al çevrenin korunmas .
Bu ö elerden ilk üçü devletin yerine getirmesi gereken düzenlemelerle ilgilidir. Bir anlamda, devlet eliyle devletin yeniden düzenlenmesi olarak da formüle edilebilir. Son iki ö e ise Dünya Bankas ve IMF’nin haz rlad ve uygulatt yap sal uyum programlar na yönelik geli en ve gittikçe iddetlenen ele tirilere hem bir yan t hem de kendini me rula rma çabas n bir göstergesi görünümündedir.47
47
Filiz Çulha Zabc , “Dünya Bankas ’n n Küresel Pazar çin Yeni Stratejisi: Yöneti im”, AÜSBF
Dünya Bankas ’n n Afrika’da var olan durumu bir yönetim krizi olarak saptamas n ard ndan, yöneti im, 1990’lar boyunca geli en ve di er OECD, Birle mi Milletler gibi uluslararas kurulu larca da benimsenen ve özellikle Dünya Bankas taraf ndan son y llarda “iyi yöneti im (good governance)” olarak da kullan lan anahtar bir kavram oldu. Tan mlama görevi yine Dünya Bankas taraf ndan “Kalk nma ve Yöneti im” adl bir yay nda yap ld ; OECD, Dünya Bankas , Birle mi Milletler, Avrupa Birli i gibi uluslararas ve ulus üstü (supranational) kurulu lar bu terimi yayg n biçimde kullanmaya ba lad lar. Hatta Birle mi Milletler 1997 y nda terimi yeniden tan mlamaya giri mi tir.48
1989 Dünya Bankas , 1999 OECD, 1992’de gerçekle tirilen Rio Zirvesi, Habitat toplant lar ve son olarak Birle mi Milletler, “governance” terimi çerçevesinde 21. yüzy n kat mc devlet modelini netle tirmi lerdir. Bu formül Türkiye gündemine ise 2000 y nda TÜS AD, OECD, Dünya Bankas ve Avrupa Birli i ortakl yla yap lan “AB Yolunda yi Yöneti im” adl bir toplant yla girmi tir. Formül, ilk olarak Kemal Dervi ’in “Güçlü Ekonomiye Geçi ” program nda yer alm r. Ard ndan da Adalet ve Kalk nma Partisi 58. Hükümeti’nin “Acil Eylem Plan ”nda devlet reformunun ad olarak belirmi tir.49
Ülkemizde, 1995 y na gelindi inde kavram n Türkçe kar n bulunmad görülmektedir. lhan Tekeli 1995 y nda yazd bir yaz nda öyle demektedir: “Günümüz siyasal söylemine yeni bir kavram olarak “governance” kelimesi girmeye ba lam r. Türkçe kar henüz geli memi durumdad r.”50 Bu anlamda ülkemizde kavram n Türkçe kar olarak yöneti im kelimesinin önerilmesi ilk kez 1996 y nda
lhan Tekeli taraf ndan yap lm r.
Yöneti im kavram , küresel boyutta yayg nl k kazan p zamanla dünyay daha da etkisine ald bu son dönemlerde birçok akademisyen, ki i, kurum ve örgütlerin ilgi alan olu turmu ve bu da ortaya çok çe itli tan m ve kavram çe itlili ini do urmu tur.
48
Esra Uzel, Küresel Çevresel Yöneti im ( yi Yönetim), Ankara Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü, Yay nlanmam Yüksek Lisans Tezi, Ankara, 2006, ss. 12-13
49
M. Akif Çukurçay r, E.Banu Sipahi, “Yöneti im Yakla ve Kamu Yönetiminde Kalite”, Say tay
Dergisi, Say 50, Ankara, 2003, ss. 44-45
50
