Bat toplumlar ndaki ekonomik ve sosyal hayat n yönetiminde ortaya ç kan yeni yakla mlar, neo-liberalizm ve geli mi liberalizm gibi de ik ba klar alt nda tan mlanmakta ve analiz edilmektedir. Liberalizm, yeni kamu yönetimi anlay do rudan ve yeni sa politikalar dolayl bir ekilde etkileyen ak mlardan birisidir. Yeni kamu yönetimi anlay n öngördü ü devletin küçültülmesi, piyasa yönelimi, özelle tirme, kat ml yönetim, yönetimde aç kl k ve mü teri odakl k gibi yakla mlar n olu mas nda liberalizmin büyük etkisi olmu tur. Küreselle menin yan nda yeni dönemi ekillendiren faktörlerden birisi de liberalizmdir. Kamu yönetiminin geni lemesine ve refah devleti teori ve uygulamalar na yönelik en büyük ele tiri liberal dü ünürlerden gelmi tir. Fukuyama’n n ifadesiyle günümüzde liberalizm kesin zaferini ilan etmi durumdad r. O, bunu Bat liberalizmine alternatif oldu u varsay lan sistemlerin bütünüyle çökü üne ba lamaktad r.38
Piyasa mant n tüm dünyaya yay ld kapitalist küreselle me sürecinde piyasan n devlete kar zaferi taçland lm , geleneksel kamu yönetimi anlay yerine devletin piyasa mekanizmalar na dayal bir i letme gibi yönetilmesini öngören “Yeni
36
Hamza Al, Kamu Yönetiminde Paradigma De imi, Sakarya Üniversitesi, Sosyal Bilimler
Enstitüsü, Yay nlanmam Doktora Tezi, Sakarya, 2002, s. 112 37
M. Akif Özer, a.g.e., s. 223 38
Kamu Yönetimi Anlay ” da bu zaferin kamu yönetimi alan ndaki yans malar ndan biri olmu tur. Yeni kamu yönetimi anlay piyasan n üstünlü ünü savunan neo-liberalizmin kamu yönetimi alan ndaki temel savlar ndan birini temsil etmekte, piyasa mekanizmalar kamu hizmetlerine yerle tirmeyi amaçlamaktad r. Devlet ve toplum aras ndaki kurulu dengeyi kamu sektöründen özel sektöre do ru geni leten bu e ilim, düzenleme d b rakma, özelle tirme, piyasala rma, fiyatland rma, performansa göre ödeme uygulamalar ile somutluk kazanmaktad r. Yap sal uyarlama politikalar n da bir gere i olarak ön plana ç kan i letmecilik e ilimi, özellikle az geli mi ülkelerin kamu sektörlerini yap sal, örgütsel, personel sistemleri ile dönü türerek küresel rekabete haz rlayacak bir model olarak zorunlu görülmü tür.39
Ancak 1990’l y llarda neo-liberalizmin s rlar na ula na ili kin ciddi savlar ortaya at lm r. Ekonomik alanda büyüme ve enflasyon sorunlar çözemeyen neo- liberalizm, Bat devletlerden ba layarak toplumsal alanda ortaya ç kan sorunlar - refah harcamalar nda k nt lara gidilmesi, e itim ve sa k sistemlerinde bozulma, i sizlik, yoksulla ma- ve yükselen muhalefet kar nda me ruiyet krizleri ile kar kar ya kalm r. 1980’lerden bu yana uygulanan neo-liberal politikalar 1990’l y llarda y etkilerini – ekonomik krizler, i sizlik, yoksulluk gibi- göstermeye ba lam , bu dönemde ya anan mali krizler de (Meksika’dan ba layarak Uzak Do u’ya ve en son Arjantin ve Türkiye’ye uzanan) uluslar aras alanda belirleyici olan neo-liberal politikalar n ba ar zl n i aretleri olmu tur. Ancak, tüm bu geli meler neo-liberalizmin ideolojik hegemonyas n y ld anlam na gelmemi tir. Neo-liberal ideolojinin yeniden gözden geçirildi i ve politik söylemlerin yeniden tan mland bu dönemde vurgunun devlet üzerine kayd görülmektedir. 1980’lerin minimal devlet söylemi yerini bu dönemde “yöneti im” söylemine b rakm r.40
1990’l y llarda devlet ve piyasa aras ndaki ili kinin de ti i, piyasalar n de ime ve bir tür düzenleyiciye ihtiyaç duydu u ileri sürülmeye ba lanm r. So uk Sava n “planlamaya kar piyasa” retori ini bir yana b rakman n zaman n geldi ini ileri sürenler için kalk nman n ba ar lar tarihi de piyasa ve devletin ya amsal olarak birbirine ba oldu unu göstermektedir. Böylelikle, devletle piyasa aras nda kurulacak
39
Yunus Emre Öztürk, a.g.e., s.25 40
Selime Güzelsar , “Neo-Liberal Politikalar ve Yöneti im Modeli”, Amme daresi Dergisi, Cilt 36, Say 2, Ankara, 2003, s. 20
ortakl k ili kisinin önemine vurgu yapan yöneti im söylemi alt nda devletin rolü de yeniden tan mlanmaktad r. Çok aktörlü bir sistemin kar kl etkile imlere dayand sav ndan hareketle yöneti im, kamu ve özel, devlet ve devlet-d , ulusal ve uluslar aras kurumlar ve uygulamalar n geni bir çe itlili i ile gerçekle tirilebilecektir. Bu anlamda, yöneti imin maddi temelleri birlikte düzenleme veya birlikte yönlendirme deneyimleri ile kamu ve özel sektörün ve sivil toplum örgütlerinin ulusal, bölgesel ve yerel düzeylerde bir araya gelmesine dayand lmakta, bunun da devlet ve toplum aras ndaki
r çizgisi üzerinde yeni bir yönetme tarz ortaya ç kard ileri sürülmektedir.41 Bu bölümde yöneti ime uzanan yolda yeni kamu yönetimi anlay genel hatlar yla özetledikten sonra, ana konumuz olan yöneti im hususuna bir sonraki bölümlerde daha kapsaml olarak girilecektir.
41
NC BÖLÜM
YÖNET M KAVRAMI
2.1. Yöneti im Kavram n Ortaya Ç
Türkçeye “yöneti im” olarak çevrilen governance teriminin kökeni ve ortaya ile ilgili olarak farkl dü ünceler vard r. Kavram n geçmi te “government” ile anlaml oldu u; buna kars n 18. yüzy la kadar geri götürülebilece i ve kökenlerin “sivil topluma dayal ayd nlanma yönetimi” ruhunda bulunabilece i; Eski Yunan sözcükleriyle ba lant olarak ele al nabilece i; yöneti im kavram n kökeni ile ilgili dü üncelerden baz lar r.42
Kavram n günlük dilde ve siyaset çevrelerinde yayg nla mas son on be y n ürünüdür.43 Bu kavram ilk olarak 1980’lerde Dünya Bankas taraf ndan, ard ndan IMF ve Birle mi Milletlerin çe itli kurulu lar ve uluslar aras sivil toplum kurulu lar (NGOs) taraf ndan kullan lm ve söylemlerinin merkezine yerle mi tir.44
Yönetme süreci ve yöntemindeki bir de ikli i ifade eden yöneti imin ortaya haz rlayan ko ullar 1980’li y llar n sonlar na denk gelmektedir. Jessop yöneti imin ortaya ç nda belirleyici olan geli meleri su ekilde ortaya koymaktad r: Anglo-Sakson kapitalizmine kars di er kapitalizm modellerinin tak nd kar rekabetçi tav r; So uk Sava sonras nda ABD hegemonyas n sars lmas ve krizi; küresel sorunlar kar nda “post-hegemonik veya “post-ulusalc devlet” modellerinin yeni çözüm aray lar ; Keynesyen refah devletinin krizi; kimlik politikalar n yükseli i ve yerle ik toplumsal ö eleri ve siyasi egemenli i tehdit eden yeni toplumsal hareketlerin yükseli i.45
42
Birgül Ayman Güler, “Yöneti im: Tüm ktidar Sermayeye”, Praksis Yay , Say 9, K s-Bahar, Ankara, 2003, ss.93-116.
43
M. Akif Çukurçay r, “ Çok Boyutlu Bir Kavram Olarak Yöneti im”, Ça da Kamu Yönetimi-I, Der: Muhittin Acar, Hüseyin Özgür, Nobel Yay nlar , Ankara, 2003, s. 259
44
Hamit Palab k, “Yönetimden Yöneti ime: Yöneti im, Kentsel Yöneti im ve Uygulamalar le Yöneti imde Ölçülebilirlik Üzerine Aç klamalar”, Yerel ve Kentsel Politikalar, Ed: M. Akif Çukurçay r, Ay e Tekel, Çizgi Kitabevi, Konya, 2003, s. 231
Yöneti im neo liberalizmin giderek kendini gösteren sorunlar na bir yan t olarak gündeme getirilmi tir. Jessop yöneti imin ortaya ç devlet ve piyasan n ba ar zl na ba lamaktad r. 1970’ler devlet müdahalesinin ba ar z oldu unu ve devletin kendisinin krizde oldu unu göstermi tir. 1980’lerde ngiltere’de bu krize hâkim neo liberal cevap büyük ölçüde piyasaya, daha küçük ölçüde toplum ya da ailenin kendi-kendine yard na geri dönmek eklinde olmu tur. Bu proje genel olarak ngiltere’de liberal, gittikçe daha da küçülen ve dengeli bütçeli bir gece-bekçisi devlet ortaya ç karm r. Ancak bu neo liberal program n sürdürülmesi ve yo unla mas na kars n, piyasaya geri dönmenin vaat edilenleri gerçekle tirmedi i görülmü tür. Piyasa ba ar zl klar ve yetersizlikleri kars nda devlete geri dönü ideolojik ve politik olarak kabul edilebilir de ildir. Bu durumda kamu-özel ortakl klar piyasala maya alternatif olabilecektir. “Hissedar-payda toplum” bu dü üncenin aç klamas olmu tur. Bu nedenle yöneti im sadece geçmi in örgütlü i gücünün de dâhil oldu u bir tür üçlü korporatizme dönmek de ildir. Bunun yerine çe itli karma k ekonomik, politik ve sosyal konular n çözümü konusunda devlet, piyasa ve karma ekonominin gerçek
rl klar na cevap olacakt r.46
1970’lerden itibaren, Anglo-Amerikan ç olan yeni liberal politikalar n dünyan n geri kalan bölgelerinde de yayg nla lmaya çal ld na tan k olmaktay z. Yeni liberalizm, geli mekte olan ülkelerde, istikrar ve yap sal uyum politikalar ad alt nda uygulamaya konulmu tur. Ancak yap sal uyum program n siyasi maliyeti yan nda ekonomik maliyeti de Üçüncü Dünya Ülkeleri için a r olmu tur. Sürekli yükselen borçlar, yoksulluk ve gelir adaletsizli i grafi i, yap sal uyum programlar n toplumsal maliyetlerinin ne denli dramatik oldu unu ortaya koymu tur. Bunun için özellikle Dünya Bankas , bu politikalar , sürdürülebilir kalk nma ya da insan merkezli kalk nma ad alt nda toplumsal boyuta vurgu yapar hale getirmi tir. Çünkü Dünya Bankas ’n n yap sal uyum programlar n ba ar zl n nedenleri üzerine ç kard sonuç as l olarak, ekonomik reformlar n siyasi reformlar ile desteklenmesi
45
Bob Jessop, “The Regulation Approach, Governance and Post-Fordism: Alternative Perspectives on Economic and Political Change?”, Economy and Society, Vol: 24, N:3, August 1995, s. 311-312’den aktaran Ferhunde Hay rsever Topçu, Küreselle me ve Uluslar aras Çevre Politikalar : Yönetimden
“Yöneti im”e Geçi Sorunu, Ankara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Yay nlanmam Doktora
Tezi, Ankara, 2007, ss. 88-89 46
Ferhunde Hay rsever Topçu, Küreselle me ve Uluslar aras Çevre Politikalar : Yönetimden
“Yöneti im”e Geçi Sorunu, Ankara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Yay nlanmam Doktora
gereklili iydi. Bir ba ka deyi le, ekonomik liberalle menin siyasal liberalle me ile desteklenmesi gerekti i görü ü hâkim olmaya ba lam r. Ekonomik büyüme ile demokratikle me aras nda do rusal bir ili ki olup olmad sorunu, sadece Banka’n n gündemine girmekle kalmad , akademik çevrelerde de bu konuda ara rmalar belli bir z kazand . Hem programlar n me rulu u için toplumsal olana hassasiyet gösterme çabas hem de siyasal ve hukuksal yap daki reformlar için siyasi iktidarlar harekete geçirmek ve daha yak ndan izlemeye almak gereksinimi, yap sal uyum program na yeni bir kavram n eklenmesini beraberinde getirdi: “Yöneti im”. Dünya Bankas bu terimi ilk kez 1989’da Afrika’n n kalk nmas yla ilgili bir raporda kullanmaya ba lad ktan sonra, küresel sistemin etkin uluslar aras kurulu lar taraf ndan da hemen benimsenmi ve kullan lmaya ba lam r. Dünya Bankas asl nda yap sal uyum ya da ekonomik liberalle me program n, belirlenen biçimde uygulanmas sa layacak bir “kurumsal çerçeve” yaratmay hedeflemi tir. Nitekim 1992’de “Yöneti im ve Kalk nma Raporu”ndan sonra 1997 Dünya Kalk nma Raporu, do rudan devlete ili kin kurumsal düzenlemeler üzerinde odaklanmakta ve kurumsal çerçevenin ana hatlar çizmektedir. Bu son raporda 1992 raporunda geli tirilmi olan dört tema (kamu sektörünün yönetimi, hesap verebilme, yasal reform ve effafl k) yeniden i lenmi tir ve her ülkenin sahip oldu u misyonun özü olarak tan mlanan be temel ö e içerisine yerle tirilmi tir. Bu eler, sürdürülebilir, payla lm ve yoksullu u azalt kalk nman n be temel bile enini olu turmaktad r. Bunlar:
- Bir hukuk temeli
- Makro ekonomik istikrar içeren uygun bir siyasa ortam - Halka ve alt yap ya yönelik yat m
- Savunmas z olanlar n korunmas - Do al çevrenin korunmas .
Bu ö elerden ilk üçü devletin yerine getirmesi gereken düzenlemelerle ilgilidir. Bir anlamda, devlet eliyle devletin yeniden düzenlenmesi olarak da formüle edilebilir. Son iki ö e ise Dünya Bankas ve IMF’nin haz rlad ve uygulatt yap sal uyum programlar na yönelik geli en ve gittikçe iddetlenen ele tirilere hem bir yan t hem de kendini me rula rma çabas n bir göstergesi görünümündedir.47
47
Filiz Çulha Zabc , “Dünya Bankas ’n n Küresel Pazar çin Yeni Stratejisi: Yöneti im”, AÜSBF
Dünya Bankas ’n n Afrika’da var olan durumu bir yönetim krizi olarak saptamas n ard ndan, yöneti im, 1990’lar boyunca geli en ve di er OECD, Birle mi Milletler gibi uluslararas kurulu larca da benimsenen ve özellikle Dünya Bankas taraf ndan son y llarda “iyi yöneti im (good governance)” olarak da kullan lan anahtar bir kavram oldu. Tan mlama görevi yine Dünya Bankas taraf ndan “Kalk nma ve Yöneti im” adl bir yay nda yap ld ; OECD, Dünya Bankas , Birle mi Milletler, Avrupa Birli i gibi uluslararas ve ulus üstü (supranational) kurulu lar bu terimi yayg n biçimde kullanmaya ba lad lar. Hatta Birle mi Milletler 1997 y nda terimi yeniden tan mlamaya giri mi tir.48
1989 Dünya Bankas , 1999 OECD, 1992’de gerçekle tirilen Rio Zirvesi, Habitat toplant lar ve son olarak Birle mi Milletler, “governance” terimi çerçevesinde 21. yüzy n kat mc devlet modelini netle tirmi lerdir. Bu formül Türkiye gündemine ise 2000 y nda TÜS AD, OECD, Dünya Bankas ve Avrupa Birli i ortakl yla yap lan “AB Yolunda yi Yöneti im” adl bir toplant yla girmi tir. Formül, ilk olarak Kemal Dervi ’in “Güçlü Ekonomiye Geçi ” program nda yer alm r. Ard ndan da Adalet ve Kalk nma Partisi 58. Hükümeti’nin “Acil Eylem Plan ”nda devlet reformunun ad olarak belirmi tir.49
Ülkemizde, 1995 y na gelindi inde kavram n Türkçe kar n bulunmad görülmektedir. lhan Tekeli 1995 y nda yazd bir yaz nda öyle demektedir: “Günümüz siyasal söylemine yeni bir kavram olarak “governance” kelimesi girmeye ba lam r. Türkçe kar henüz geli memi durumdad r.”50 Bu anlamda ülkemizde kavram n Türkçe kar olarak yöneti im kelimesinin önerilmesi ilk kez 1996 y nda
lhan Tekeli taraf ndan yap lm r.
Yöneti im kavram , küresel boyutta yayg nl k kazan p zamanla dünyay daha da etkisine ald bu son dönemlerde birçok akademisyen, ki i, kurum ve örgütlerin ilgi alan olu turmu ve bu da ortaya çok çe itli tan m ve kavram çe itlili ini do urmu tur.
48
Esra Uzel, Küresel Çevresel Yöneti im ( yi Yönetim), Ankara Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü, Yay nlanmam Yüksek Lisans Tezi, Ankara, 2006, ss. 12-13
49
M. Akif Çukurçay r, E.Banu Sipahi, “Yöneti im Yakla ve Kamu Yönetiminde Kalite”, Say tay
Dergisi, Say 50, Ankara, 2003, ss. 44-45
50