Türkiye’de yerel yönetimlerin ya ad sorunlar her üç yerel yönetim birimi için genel sorunlar ve yerel yönetim birimlerinin kendi niteliklerinden kaynaklanan özel sorunlar biçiminde ele almak mümkündür. Türkiye’de yerel yönetimlerin ya ad sorunlar temelde merkeziyetçi anlay ve uygulamalardan kaynaklanmaktad r. Merkezi yönetim ile yerel yönetimler aras nda, Anayasada belirtilen biçimde bile görev ve yetki bölü ümü yap lamam r. Geli mi ve geli mekte olan ülkelerin hemen hepsinde yerel hizmetler, gittikçe artan bir biçimde merkezi yönetimden yerel yönetimlere aktar rken Türkiye’de bunun tam aksi uygulanmakta, merkeziyetçi yönetim, son geli melere ra men a rl korumaktad r.122 Bu durum ve di er sorunlar a daki ba klar alt nda daha aç klay bir biçimde aktar lacakt r.
3.3.1. Merkeziyetçi Yap ve Yetki Sorunu
Merkeziyetçilik, kamusal yetkilerin ve kaynaklar n ba kent örgütlerinin elinde toplanmas ve onlar taraf ndan kullan lmas r. Merkeziyetçilik, iki biçimde ortaya kmaktad r. Birincisi “co rafi merkeziyetçilik”, di eri ise “örgütsel merkeziyetçiliktir”. Co rafi merkeziyetçilik, merkezi yönetimin ta ra kurulu lar na ve yerel yönetimlere karar alma ve bunlar uygulama konular nda çok az yetki verilmesidir. Örgütsel merkeziyetçilik ise, bir kurumda karar alma ve uygulama yetkisinin en üst otorite ve organlarda toplanmas r. Merkeziyetçilik, hem idari hem de mali alanda kendini göstermektedir. Merkezi yönetim, ço u görevi zamanla kendi bünyesinde toplamaktan ötürü geni lemi ve etkinli i azalm r.123
Bu durum genel olarak Türk devlet gelene inde mevcut olan bir yap r. Mümkün olan her konuda üstler astlar na güvenmemekte ve onlar n kendi ba lar na rak ld klar nda hata yapma olas klar n yüksek olaca dü ünmektedirler. Bunun yan nda merkeziyetçilik konusunda yasalardan kaynaklanan yetki merkeziyetçili i de ihmal edilemeyecek boyutlardad r. Yetkilerin merkezile mesi, yaln zca belli kurumlar n
122
Turgay Uzun, Hüseyin Kurt, “Avrupa Birli i’ne Giri Sürecinde Türkiye’de Yerel Yönetimler ve Sorunlar ”, Avrupa Birli i le Bütünle me Sürecinde Türkiye’de Yerel Yönetimler, Ed: Bekir Parlak, Hüseyin Özgür, Alfa Yay nlar , stanbul, 2002, ss. 81-82
123
tepesinde olmamakta, genel olarak yönetimin her kademesinde ortaya ç kmaktad r. Kamu yönetiminde merkezile menin, yerel yönetimler aleyhine Ankara’da olu mas buna bir örnektir. Zira yetkilerin, bakanl klar n tepesinde bulunan kimselerde yo unla mas bir ba ka gerçektir. Ta raya bakt zda da ayn durum söz konusu olmaktad r. Bakanl klar n il müdürleri de önemli yetkileri astlarla payla maktan çekinmektedirler.124
Merkeziyetçi yap da personel, araç-gereç, tesis, laboratuar ve mali kaynaklar belirli merkezlerde yo unla makta yani sözü edilen kaynaklar n da konu ve mekân baz nda fonksiyonel olarak yap lamamaktad r. Devletin bu yap ve i leyi i “bünyesi kin di er organlar zay f ve güçsüz, beyni ise yüksek tansiyonla kar kar ya kalan bir insan yap na” benzemektedir.125
Anayasam za göre Türkiye’de idarenin kurulu ve görevleri merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslar na, illerin idaresi de yetki geni li i esaslar na dayanmaktad r. Bu durum uygulamada anayasaya uygun olarak yürütülmektedir. Ancak, realitede Türkiye’nin tüm geçmi inde merkeziyetçi yönetim egemen olmu tur. Son y llarda bu yönetim biçimini hafifletmeye yönelik baz çal malar olmas na ra men bugün de merkezden yönetim sistemi çok büyük a rl kla i lerli ini korumaktad r.126
Merkeziyetçi yap ile ilgili olarak belirtmemiz gereken son husus “vesayet denetimi”dir. Vesayet denetimi, yerinden yönetim kurulu lar n, merkezi yönetim kurulu lar ya da makamlar taraf ndan denetlenmesidir. Vesayet denetimi, anayasal bir kurumdur ve mahalli hizmetlerin idarenin bütünlü ü ilkesine uygun bir ekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birli in sa lanmas , toplum yarar n korunmas ve mahalli ihtiyaçlar n gere i gibi kar lanmas amac ile yap r.127 Bu say lan yönleriyle Türk idari yap n yerinden yönetime, yetki devrine ve siville meye fazla aç k olmayan kat bir yönü bulunmaktad r.
124
Kutlu, a.g.e., ss. 152-153 125
Mustafa Keten, Türk dare Sisteminde Nas l Bir Reform Yap lmal , Seçkin Yay nevi, Ankara, 1995, s. 10
126
Ziya Çoker, “Bugünkü Uygulama çinde Merkezden Yönetim-Yerinden Yönetim”, Türk dare
Dergisi, Y l 63, Say 393, Ankara, 1991, ss. 2-3
127
3.3.2. Yönetimde Gizlilik ve D a Kapal k
Gizlilik ve kapal k, yönetimin elindeki bilgi, belge ve di er verilerin aç klanmamas ; yine yönetimin d etkilere kapal olmas ; eylem ve i lemlerinin tan görülememesini ve bunlar n gerekçelerinin aç klanmamas ifade etmektedir.128
Gizlilik ve d a kapal k bir madalyonun iki yüzü gibidir. D a kapal bir yönetim, esasen gizlili i de faaliyet alanlar na göre geni letmekte ve bu tercih öncelikle halkla ili kileri etkilemektedir. Kamuoyunun bilgilendirilmedi i konular n ilgi alan na al nmas çok zordur. Yönetilenler, gizlilik nedeniyle kendilerini do rudan sa k vb. ekillerde etkileyen konular ileti im kanallar arac yla tesadüfen ö rendi inde de yöneticilerin karar gerekçelerini bilememektedir. Bilgilendirmeme ve bilginin idareyle
rl kalmas ülkemizde çok s k görülen bir durumdur.
Gizlili in sebeplerini; siyasi rejimin özelli i, devlet güvenli i, otoritenin korunmas , yönetimin etkinli i ve tarafs zl , kötü yönetim, denetim riskinden korunma ve özel hayat n korunmas gibi ba klar alt nda toplamak mümkündür. Bu sebeplerin birkaç bazen birle mektedir.129
Kamu yönetiminde gizlilik kural n i lemesi, yönetimin i leyi inde ve toplumsal ili kilerde göz ard edilemeyecek baz sonuçlar ortaya ç karmaktad r:130
Bunlardan birincisi, yönetimin topluma kar güçlü gözükmesidir. Gizlilik, yönetimin gücünü artt rman n yan nda kamu görevlilerinin gücünü de artt rmaktad r. Bu durumda görevliler, her türlü otoritenin denetiminden ve halk n demokratik kontrolünden kurtulmakta ve birçok keyfi i lerini gizleyebilmektedir. kincisi; gizlilik yönetim ile yönetilenler aras nda güvensizlik ortam olu turabilir ve yönetimin daha totaliter hale gelmesine neden olabilir. Üçüncü olarak yönetimde gizlilik yaln zca idareyi korumaz, bazen yönetilenleri de korur. Gizlilik özel ki ilerin haklar korumaktad r. Dördüncüsü; gizlilik yönetimin tarafs zl ve karar verme serbestîsini
128
Musa Eken, “Gizlilik Gelene inden effaf Yönetime Do ru”, Amme daresi Dergisi, Cilt 38, Say 1, TODA E, Ankara, 2005, s. 114
129
Zerrin Toprak Karaman, ermin Atak, “Kamu Yönetiminde Gizlilik Faktörünün Çevre Korumac Politikalara Etkisi”, Türk dare Dergisi, Y l 11, Say 412, Ankara, 1996, ss. 111–112
130
Musa Eken, “Kamu Yönetiminde Gizlilik ve Aç kl k htiyac ”, D, Cilt 27, Say 2, TODA E,
Ankara, 1994, s. 26’dan aktaran smail Sevinç, 1980 Sonras Türk Kamu Yönetiminin Merkez
Te kilat nda Yap lan Reformlar Ve Reform Çal malar , Selçuk Üniversitesi, Sosyal Bilimler
özel ki ilerin etkisinden korumaktad r. Be incisi; gizlilik kamu görevlisini çevreden gelecek bask dan korurken vatanda n yönetim üzerinde üphe ve güvensizlik duymas na neden olmaktad r. Son olarak yönetimin bilgiyi elinde tutmas n kendisi aç ndan bir avantaj oldu u belirtilebilir. Bu ise yönetimin bilgi ve belgeleri istedi i zaman kullanabilmesidir.
Bunlar n sonucunda olarak, yerel yönetimler hizmet sunarken belli ilkelere uygun hareket etmedikleri için yönetsel ve toplumsal sorunlar ortaya ç kmaktad r. Somut olarak a derecede siyasalla ma(partizanl k), arac ya ba vurma, rü vet gibi uygulamalarla ortaya ç kan sorunlar yönetimde “yozla man n” göstergesi olarak ortaya
kmaktad r131.
3.3.3. Mali Kaynaklar n Devredilmesi Sorunu
Merkezi yönetimle yerel yönetimlerin ayn kaynaktan gelir sa lamalar , bu yönetimler aras nda kaynak bölü ümünü de zorunlu k lmaktad r. dari vesayet yoluyla denetim alt nda olan yerel yönetimler, kendilerine yasa ile aç kça yetki verilmedikçe do rudan vergi alamazlar, kendilerine izin verilen s rlar a arak kaynak olu turamazlar. Sadece görevleri ile orant olarak milli gelirden pay al rlar.132
Yönetimler aras ndaki s rlar genel olarak mali etkinlik ve adalet dü üncelerine göre de il aksine büyük ölçüde tarihsel-siyasal ve hizmetlerin sunuldu u yer gibi ekonomik faktörlere göre belirlenmektedir. Bu nedenle bu etkenler etken olmayan tarzda çizilmi yönetim s rlar ile uygun olmayan biçimde payla lm mali görev ve yetkilerle kar kar ya kal nmas sonucunu do urmu tur. Bu nedenle merkezile mi sistemler ve hatta yerel yönetim birimleri, kamu hizmetleri konusunda çok geni bir tercih imkân na sahip nüfuslara hizmet etmek zorunda kalmaktad r. Sonuçta kamu kesiminde al nan kararlar ne de en tercihlere cevap verecek nitelikte olmakta, ne de harcama kararlar bu kararlarla ilgili vergi maliyetleri ile s bir ba lant içinde olmaktad r. Tarihi olarak, belirlenen s rlar n hizmet fayda ve maliyetlerinin, mekânsal rlar ile çak da söylenememektedir. Yerel yönetim düzeyinde, hem kamu ham
131
Cenk T z, Yerel Yönetimde Denetim, Kent Yay nlar , stanbul, 2002, s. 29 132
de özel kesim faaliyetlerinden do an fayda ve maliyet tart malar n olmas söz konusu olmaktad r.133
Kendi kendini yöneten, etkin ve demokratik bir yerel yönetimi yaratman n temel ko ullar ndan birisi, yerel yönetimin kendi kaynaklar geli tirebilece i bir yap ya kavu turulmas r. Bu ise, yerel yönetimin, “vergilendirme” ve kaynak yaratma” konusunda daha geni yetkilerle donat lmas ve bu yetkilerin ya ama geçilmesini sa layacak kurumsal düzenlemelerin yap lmas anlam na gelmektedir.134
Anayasam n 127. maddesinde yerel yönetimlerin mali kaynaklar ile ilgili olarak “Bu idarelere, görevleri ile orant gelir kaynaklar sa lan r” hükmü yer almaktad r. Ancak uygulamada bunun pek gerçekle medi i görülmektedir. Yerel yönetimlerin öz gelirlerini yetkileri çerçevesinde serbestçe harcayabilmeleri mümkün de ildir. Harcamalar , Say tay, Maliye Müfetti leri, Mülkiye Müfetti leri ve çe itli kurulu larca denetlenmektedir.135
3.3.4. Nitelikli Personel Sorunu
Bürokrasi teorik olarak, de en siyasi iktidarlara hizmet verebilen bir örgütsel yap olarak kabul edilir. Yans z ve bir siyasi görü ün esiri olmadan görevlerini yapmalar beklenir. Böyle bir bürokrasi, her iktidar de ikli inde bürokratik örgütü yeniden olu turma s nt ve maliyetinden siyasi iktidar kurtar r. Ayr m gözetmeden her siyasi iktidara hizmet verebilen bürokrasiye kar kamuoyu güven duyar fakat günümüzdeki uygulamalar bürokrasinin tarafs z kalmad ve siyasalla yönündedir. Günümüzde her bürokrat n belli bir siyasi e ilimi vard r. Bu da bürokrat siyasal sürece itmektedir. Bir ba ka durum ise bürokratik yap içinde özellikle üst düzey yönetimdeki atamalar n ve icraatlar n siyasal bir nitelik kazanmas bürokratlar siyasal sürece itmektedir.136
133
Ru en Kele , “Belediye Gelirleri ve Mali Denkle me”, Amme daresi Dergisi, Cilt 5, Say 30, Ankara, 2001, s.60
134
Sadun Emrealp, Belediyelerde Mali Yönetim, Kent Yay nlar , stanbul, 2003, s. 35 135
Eyüp Zengin, “Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik art ve Türkiye”, Türk dare Dergisi, Y l 66, Say 403, s. 201
Kurulu larda istikrarl bir yönetim ve verimlili in sa lanmas için, yeni personel al nda, bunlar n de erlendirilmesi, ilerlemeleri ve yükselmelerinde, nesnel kurallar n uygulanmas büyük önem ta maktad r. Personel mevcudunun israfa yer vermeyecek biçimde planlanmas ve gereksiz art lara yer verilmemesi gerekir. As l olan az personel çal rarak çok hizmet üretmektir. E er bütçemiz yeterli de il ise, personel say
rl tutmak ve personel giderlerinin bütçenin belirli ve yasal düzeyini a mamas na dikkat etmek gereklidir. Personel seçimi de büyük önem ta maktad r. Devlet Memurlar Kanunu’nun 3. maddesinde liyakat ilkesinden söz edilmektedir. Yeterlik ilkesi diye çevirdi imiz bu ilkeye göre personel al rken personelin yaln z görev yönünden niteliklerini göz önünde bulundurmak ve bunun d nda hiçbir öznel ölçüt kullanmamak gerekmektedir. Özellikle belediyeler, personel seçerken kendilerinden sonraki ba kanlar n da birlikte çal abilecekleri tarafs z personel seçmeye özen göstermelidirler. Belediye ba kanlar genel olarak bir siyasal partiden seçilmi de olsalar, tüm vatanda lara e it hizmet götürmek zorundad rlar.137
Türkiye’de özellikle belediyelerde bilgili ve yetenekli elemanlar n çal lmas bak ndan; seçme, i e alma, de erlendirme, yükseltme ve insan gücü planlamas gibi konularda ça da insan gücü kayna n yönetimine ili kin uygulamalar n yetersizli i bilinmektedir. Ayr ca belediyelerde siyasal güdülerle gereksiz personel istihdam uygulamalar da yayg nd r.
Öte yandan 657 say Devlet Memurlar Kanunu ile Memurin Muhakemat Kanunu’nun yerel yönetimlere uygulanmas , personelden istenen verimin elde edilmesini önleyici etkiler yapmaktad r.
Bu bak mdan yerel yönetimler aç ndan insan kayna yönetimi, buralarda çal an insanlarla genel olarak ve onlar n bir organizasyon olarak, yerel yönetim içinde kendi aralar ndaki ili kileriyle de özel olarak ilgilidir. Yerel yönetimlerde insan kayna yönetiminin ana amaçlar ndan birisi, kad n erkek tüm çal anlar etkin bir çal ma ortam nda bir araya getirmek ve onlar n yerel yönetimin halka götürdü ü hizmetlere en
136
Orhan Gökçe, Mehmet Gökü , Önder Kutlu, Kamu Yönetimi Ders Notlar , Dizgi Ofset, Konya, 2002, s. 93
137
Nuri Tortop, “Yerel Yönetimlerin Sorunlar ve Yeniden Düzenleme Gereksinmeleri”, Ça da Yerel
iyi biçimde ve en yüksek düzeyde katk da bulunarak, çal klar yönetimleri ba ar lmalar na olanak sa layabilmektir.138
3.3.5. Hizmet Talebindeki Art lar
zl nüfus art ve sanayile me sonucu, yerel birimlerin nüfusunun gittikçe artmas dolay yla, yerel birimlerin h zla kentsel bir karakter kazanmas kaç lmaz olmu tur. Yerel yönetimlere bir tak m görev ve yetkilerin verilmesinin dayand mant k; bunlar n, etkinlik aç ndan yarat güçlerini ortaya koymalar na f rsat verecek etkinliklerde bulunabilmeleridir. Ancak bunun da bir s rlamas n ya da çerçevesinin oldu unun kabul edilmesi gerekir. Çünkü e er bir yerel birim, kendine özgü ortak ç kar sahiplerinden söz edilemeyecek kadar küçük, mali güçten yoksun ve merkezi idareye ba ml ise, onun tüzel yetki ve görevlerini artt rmaktan bir sonuç al nmayacakt r. Bu bak mdan, günümüzde ço u yerel yönetimlerin, belirli bir optimal büyüklük s n alt nda kald ve bu yüzden bu gibi birimlerin büyütülmesinin gerekli oldu u görülerek, yerel yönetimlerin ve özellikle de belediyelerin büyüyen hizmetler kar nda büyük birimler haline getirilmesi önerilmektedir.139
Bu noktada halka dönük olmak, ayn zamanda kendisine hizmet sunulan halka de ik biçimlerde yak n olmak ve bunu sürdürmek gerekir. Bu kriter, belde halk n isteklerine duyarl ve cevap verici olmay , hem ehrilerin dilek ve ikayetlerini dikkate almay gerektirir.
Halka dönüklük, hem ehrilerin talep ve e ilimlerinin yerel yöneticilere aktar lmas ve yerel toplulukla yerel yönetim aras nda ileti imin sa lanmas aç ndan büyük önem ta r, yerel yönetim ile hem ehriler aras ndaki ili kilerin geli tirilmesi ve kurumla lmas nda ve hem ehrilik bilincinin güçlendirilmesinde önemli bir rol oynamaktad r. Halka dönüklü ün sürekli olmas ve yaln zca seçim öncesi gibi özel durumlarda de il, sürekli bir biçimde gerçekle tirilmesi ve kurumla lmas gerekir140.
138
Selahattin Y ld m, Yerel Yönetimlerde Ba ar n Yollar , Kent Yay nlar , stanbul, 2002, s. 58
139
Rafet Çevikba , “Yerel Yönetimler, levi ve Türkiye’deki Durumu”, Türk dare Dergisi, Y l 67, Say 407, Ankara, 1995, ss. 80-81
140