T.C.
SELÇUK ÜNĠVERSĠTESĠ
SOSYAL BĠLĠMLER ENSTĠTÜSÜ
SĠYASET BĠLĠMĠ VE KAMU YÖNETĠMĠ ANABĠLĠM DALI
KAMU YÖNETĠMĠ BĠLĠM DALI
YEREL YÖNETĠM VE SĠVĠL TOPLUM
KURULUġLARI PAYDAġLIĞINDA YEREL HĠZMET
SUNUMU
Süleyman Erdem KURT
YÜKSEK LĠSANS TEZĠ
DanıĢman
Doç. Dr. Hülya EġKĠ UĞUZ
i
ii
iii ÖNSÖZ
Selçuk Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Siyaset Bilimi ve Kamu Yönetimi Anabilim Dalı Kamu Yönetimi Bilim Dalı Yüksek Lisans programı dahilinde hazırladığım tez çalıĢmam sırasında emeğini hiçbir zaman esirgemeyen danıĢmanım Doç.Dr. Hülya EġKĠ UĞUZ’a çok teĢekkür ederim.
Bu çalıĢmayı, hazırlama sürecinde beni cesaretlendiren, manevi desteğini hiç esirgemeyen eĢim Duygu BAYSAL KURT’a ve biricik kızım Gökçe KURT’a ithaf ediyorum.
iv T. C.
SELÇUK ÜNĠVERSĠTESĠ Sosyal Bilimler Enstitüsü Müdürlüğü
Öğ
renci
ni
n
Adı Soyadı Süleyman Erdem KURT
Numarası 134228001015
Ana Bilim / Bilim Dalı Siyaset Bilimi ve Kamu Yönetimi/Kamu Yönetimi Programı Tezli Yüksek Lisans Doktora Tez DanıĢmanı Doç. Dr. Hülya EġKĠ UĞUZ
Tezin Adı Yerel Yönetim ve Sivil Toplum KuruluĢları PaydaĢlığında Yerel Hizmet Sunumu
ÖZET
Yerel hizmet sunumunda yerel yönetim ve sivil toplum kuruluĢları paydaĢlığı ortaya konurken devlet anlayıĢının geçirdiği değiĢim önemlilik arz etmektedir. Aslında değiĢen devlet anlayıĢı kamu yönetimindeki dönüĢümü beraberinde getirmiĢtir. Bu dönüĢüm sürecinde kamu hizmetinin sunucuları değiĢkenlik göstermektedir. Bu açıdan değerlendirildiğinde yerelleĢmenin önem kazanmasıyla kamu hizmet sunucusunun çoğunlukla yerel yönetimler olduğu öngörülmektedir. Ayrıca bu süreçte katılımcılık ve demokrasi kavramları ön plana çıkmıĢ olup, bu kavramlar kamu hizmet sunumunda sivil toplum kuruluĢlarının aktör olarak ele alınabileceğini ortaya koymuĢtur.
Bu çalıĢmada değiĢim sürecinde söz konusu paydaĢlık, Türkiye açısından ele alınmıĢ olup, kamu hizmeti sunumunda yerel yönetim sivil toplum kuruluĢları iĢbirliğinin teorik izahı yapılmaya çalıĢılmıĢtır.
Anahtar Kelimeler: Yerel Hizmet, Kamu Hizmeti, Sivil Toplum KuruluĢları, Yerel Yönetimler
v T. C.
SELÇUK ÜNĠVERSĠTESĠ Sosyal Bilimler Enstitüsü Müdürlüğü
Öğ renci ni n
Adı Soyadı Süleyman Erdem KURT
Numarası 134228001015
Ana Bilim / Bilim Dalı Siyaset Bilimi ve Kamu Yönetimi/Kamu Yönetimi Programı Tezli Yüksek Lisans Doktora Tez DanıĢmanı Doç. Dr. Hülya EġKĠ UĞUZ
Tezin Ġngilizce Adı Cooperation Between Local Government and Non-Governmental Organizations in Local Service Delivery
SUMMARY
While cooperation between local government and non-governmental organizations in local service delivery is revealed, the changing in the comprehension of the state is important. In fact, the changing in the comprehension of the state brought about the transformation in public administration. In this transformation process, the public service providers vary. From this point of view, with the importance of localization, it is foreseen that the public service provider is mostly local governments. Furthermore, the concepts of participation and democracy came to the forefront in this process and these concepts revealed that non-governmental organizations can be considered as actors in the provision of public services.
In this study, the cooperation involved in the change process is discussed for Turkey and the theoretical explanation of the cooperation of local government and non-governmental organizations in the public services delivery has been tried.
Keywords: Local Service, Public Service, Non-Governmental Organizations, Local Governments
vi
ĠÇĠNDEKĠLER
BĠLĠMSEL ETĠK SAYFASI ... i
YÜKSEK LĠSANS TEZĠ KABUL FORMU ... ii
ÖNSÖZ ... iii
ÖZET ... iv
SUMMARY ...v
ĠÇĠNDEKĠLER ... vi
KISALTMALAR LĠSTESĠ ... viii
TABLOLAR LĠSTESĠ ... ix
ġEKĠLLER LĠSTESĠ ...x
GĠRĠġ ...1
BĠRĠNCĠ BÖLÜM KAMU HĠZMETĠ: KAVRAMSAL ANALĠZ 1.1. Genel Olarak Hizmet Kavramı ...5
1.1.1. Hizmetin Genel Özellikleri ...7
1.1.2. Hizmetin Sınıflandırılması ...9
1.2. Genel Çerçevede Kamu Hizmeti Kavramı ...11
1.2.1. Kamu Hizmetinin Özellikleri ...12
1.2.2. Kamu Hizmetinin Türleri ...13
1.2.3. Kamu Hizmetlerinin Kalitesini Etkileyen Faktörler ...18
1.2.4. Kamu Sektörü-Özel Sektör Ayrımı ve Kamu Hizmeti ...21
1.2.5. Kamu Hizmet Sunumu ve Yöntemleri ...23
1.2.5.1. Kamu Hizmetlerinin Kamu Tüzel KiĢileri Tarafından Sunum Yöntemleri ..24
vii
ĠKĠNCĠ BÖLÜM DEĞĠġĠM BAĞLAMINDA KAMU HĠZMETĠNĠ YENĠDEN DÜġÜNMEK
2.1. Klasik Liberal Devletten Neoliberal Devlete ...34
2.2. Geleneksel Kamu Yönetiminden Yeni Kamu ĠĢletmeciliğine ...40
2.3. Merkezden Yerele ...52
2.4. Kamunun Mülkiyetinden Özel Mülkiyete ...56
2.5. Yönetimden YönetiĢime ...61
2.6. Yeni Kamu ĠĢletmeciliğinden Yeni Kamu Hizmetine ...64
ÜÇÜNCÜ BÖLÜM YEREL HĠZMET SUNUMUNDA YEREL YÖNETĠM VE SĠVĠL TOPLUM KURULUġLARININ ĠġBĠRLĠĞĠ 3.1. Sivil Toplum KuruluĢları ...70
3.2. Sivil Toplum KuruluĢları ve Kamu Hizmeti ...75
3.3. Kamu Hizmeti Sunumunda Kamu STK ĠĢbirliği ...79
3.4. Yerel Yönetimler-Yerel Hizmet Kavramı ...84
3.5. Yerel Hizmet Sunumunda Yerel Yönetim STK PaydaĢlığı ...93
SONUÇ ...105
KAYNAKÇA ...109
viii
KISALTMALAR LĠSTESĠ AB: Avrupa Birliği
AYÖġ: Avrupa Yerel Özerklik ġartı
BELDES: Belediyelerin Altyapısının Desteklenmesi Projesi BĠT: Bilgi ĠletiĢim Teknolojisi
DĠSK: Devrimci ĠĢçi Sendikaları Konfederasyonu
DPT: Devlet Planlama TeĢkilatı
GENEL-Ġġ: Türkiye Genel Hizmetler ĠĢçileri Sendikası IULA-EMME: Uluslararası Yerel Yönetimler Birliği ĠETT: Ġstanbul Elektrik Tramvay ve Tünel ĠĢletmeleri ĠÖĠ: Ġl Özel Ġdaresi
KĠGEM: Kamu ĠĢletmeciliğini GeliĢtirme Merkezi KĠT: Kamu Ġktisadi TeĢebbüsü
KÖYDES: Köylerin Altyapısının Desteklenmesi Projesi
PZB: Parasuraman, Zeithaml ve Berry STK: Sivil Toplum KuruluĢu
TDK: Türk Dil Kurumu
TEAġ: Türkiye Elektrik Anonim ġirketi
TOKĠ: Türkiye Cumhuriyeti BaĢbakanlık Toplu Konut Ġdaresi BaĢkanlığı
TRT: Türkiye Radyo Televizyon Kurumu
TÜBĠTAK: Türkiye Bilimsel ve Teknolojik AraĢtırma Kurumu
YKH: Yeni Kamu Hizmeti YKĠ: Yeni Kamu ĠĢletmeciliği
ix
TABLOLAR LĠSTESĠ
Tablo 1: Fiziksel Mal-Hizmet Kavramları Arasındaki Farklılıklar ... 5
Tablo 2: Hizmetin Özellikleri ... 7
Tablo 3: Hizmet Sınıflandırması ... 11
Tablo 4: YKĠ AnlayıĢında Devlet Modeli ... 45
Tablo 5: YKĠ AnlayıĢının Özellikleri ... 46
Tablo 6: Geleneksel Kamu Yönetimi ile YKĠ AnlayıĢının KarĢılaĢtırılması ... 48
Tablo 7: Sosyal Hizmet Uygulama Alanları ... 52
Tablo 8: Sosyal Kurumlar Bağlamında Sosyal Refah Hizmetleri ... 58
Tablo 9: Yönetim ve YönetiĢim KarĢılaĢtırılması ... 63
Tablo 10: YKĠ ile YKH AnlayıĢlarının KarĢılaĢtırılması ... 66
Tablo 11: Klasik Yerel Yönetim-Yerel YönetiĢim ... 90 Tablo 12: Geleneksel Kamu Yönetimi, YKĠ AnlayıĢı ve Yerel YönetiĢimin Farkları . 91
x
ġEKĠLLER LĠSTESĠ
ġekil 1: Kamu Hizmetlerinin Görülme Usulleri ... 24 ġekil 2: YKĠ’yi Ortaya Çıkaran Nedenler ... 40 ġekil 3: Yerel Hizmet BileĢenleri ... 92
1 GĠRĠġ
1970’lerde geleneksel makroekonomik ve iĢsizliği azaltmaya yönelen istihdam politikalarının yetersizliği ve sosyal hizmetlere yönelik gittikçe artan talebe cevap verilememesi, refah devletlerinde bir meĢruiyet krizini de beraberinde getirmiĢtir. Refah devletlerinde yaĢanan krizle birlikte ekonomide yapısal değiĢiklikleri de içeren geniĢ çaplı reform uygulamaları gündeme gelmiĢtir. Kamu hizmetlerinin bütçe üzerindeki etkisini azaltmayı ve en azından teoride kullanıcıların ihtiyaçlarına uygun hizmet sunabilmeyi amaçlayan reformlar, sosyal politikalara iliĢkin karar alma ve uygulama gücünün yerel yönetimlere aktarılması, bazı hizmetlerin özelleĢtirilmesi, pasif istihdam politikalarından aktif istihdam politikalarına geçiĢle sonuçlanmıĢtır. Kamu hizmetlerinin özelleĢtirilmesi politikaları, hem mali sorumluluğun hizmet sunumundan ayrılmasıyla (özel sektöre sözleĢme karĢılığı hizmetin gördürülmesi) hem de bazı hizmetlerin kamu tarafından sunumuna son verilmesiyle uygulanmıĢtır. Bu değiĢiklikler ile sosyal hizmetlerin sunumunda özel sunuculara olan talepte bir artıĢın yanı sıra sivil toplum kuruluĢları (STK’lar) için de yeni alanları beraberinde getirmiĢ, STK’lar özellikle kamu sosyal politikalarının kapsamadığı ve ekonomik krizden etkilenen gruplara sosyal hizmetler sunmaya baĢlamıĢlardır. BaĢlangıçta STK’ların eylemleri kamu politikalarından otonom ve kamu politikalarına karĢı olsa da kamu politikalarındaki değiĢimin bir sonucu olarak 1980’ler ve 1990’larla birlikte STK’ların kamu otoriteleri ile iĢbirliği artmaya baĢlamıĢtır.
1980’lerle birlikte baĢlayan süreçle beraber kamu hizmeti sunumunda devletin yanı sıra STK’ların da rol üstlenmesinin, yani iki farklı meĢruiyete dayanan kamu hizmetlerinin üretilmesine birlikte yer verilmesinin demokrasinin kalitesinin artıracağı varsayılmaktadır. Demokratik siyasal sistemlerde kollektif malların sunumunun temel aracı olan devlet, yalnızca çoğunluk tarafından dile getirilen kollektif ihtiyaçları karĢılayacak, azınlık tarafından dillendirilen talepleri ise dikkate almayacaktır. Bir baĢka deyiĢle, temsili sistemlerde devletler genel olarak kamusal mal ve hizmetleri, bu mal ve hizmetlere yönelen tercihlerin yayılımını dikkate almaksızın, evrensel ve tek düze bir biçimde sunmak zorundadırlar. Dahası devletler, hemen hemen her zaman hizmetlerin arzını sınırlayan bütçe kısıtlarıyla da yüz yüzedirler. Bu durumda devletler, ortalama seçmenlerin tercihlerini ya da egemen
2
siyasi görüĢün kamu hizmetlerinin sunumu, kalitesi ve tipi ile ilgili seçimlerini takip etme eğilimindedirler. Oysaki yurttaĢlar, kamu mallarının tipi, kalitesi ve düzeyi hakkında kiĢisel tercihlere sahiptirler. Yani yurttaĢların yaĢam zevkleri, gelir farklılıkları ve vergi yükleri, devletin ideal harcama düzeyi ile ilgili farklı düĢünceleri de beraberinde getirecektir. Bu durumda yurttaĢlar, homojen olmayan yani ortalama seçmenlerin ifade ettiklerinden daha yüksek nitelik ve nicelikteki tercihlere sahiplerse ya da alternatif çözüm yollarının geçerliliğine inanıyorlarsa tatmin olmayacaklar ve bu tüketicilerin talepleri-ihtiyaçları karĢılanmadan kalacaktır. Yani devlet, mal ve hizmetleri ortalama seçmenlerin beklenti ve taleplerine uygun sunduğu ancak daha farklı ve yüksek beklentilere sahip olanların beklentilerine cevap veremediği zaman baĢarısızlığa uğrayacaktır. BaĢarısızlık halinde, kamu mallarına yönelik karĢılanmayan bu talep, kamusal malların nitelik ve niceliğini artırmak amacıyla gönüllü yurttaĢlar tarafından kurulan STK’lar tarafından giderilecektir. Bir taraftan temsili demokrasi kalıpları içinde üretilen hizmetler, diğer taraftan da STK’larca üretilen hizmetlerin varlığı, devlet için anlamlı ve gereklidir. Devlet bu ortaklıkların kendi hizmet açıklarını, yenilikçilik eksikliklerini kapatmaya yardımcı olabileceğini düĢünebilir. Tüm bunlardan daha önemlisi, çoğulculuğu benimsemiĢ bir devletin, STK’larla ortaklığa, çoğulculuğu yaĢama geçirmenin bir yolu olarak bakabilecek olmasıdır.
Bu nedenlerle devletler gittikçe artan bir Ģekilde, hem özel sektör kuruluĢlarıyla hem de STK’larla çeĢitli Ģekillerde bir araya gelerek hizmet sunma iĢini bir arada yerine getirmektedirler. Ekonomi alanında hangi amaçla olursa olsun (kalkınma, hizmet sunumu, yoksullara yardım gibi) devlet ve STK’lar arasındaki ortaklıkların, “katılımı sağlayacağı”, katılımın da hem kamu hizmeti politikalarının oluĢturulmasında hem de hayata geçirilmesinde etkinliği artıracağı düĢünülmektedir. Kamu ve STK’lar arasındaki iĢbirliği kamu hizmeti politikalarının daha sağlıklı belirlenmesine de imkan tanıyacak, katılım, hizmetten yararlananların ihtiyaç ve taleplerinin daha net bir biçimde öğrenilmesini mümkün kılacaktır. Bu da, hizmetten yararlananların ihtiyaç ve talepleri ile politik hedefler ve politik usuller arasındaki uyumu artıracaktır. Böylece kamu hizmeti politikaları da daha etkin ve daha düĢük bir maliyetle gerçekleĢtirilecektir. Kamu STK iĢbirliği, ayrıca politik çözümlerin,
3
hizmetten faydalananlarca sahiplenilmesi duygusunun inĢa edilmesine de yardımcı olacaktır ki bu sahiplenme durumu, hem bakım hem de iĢletim maliyetlerini düĢürücü bir etki yaratacaktır. Ayrıca katılım, toplumdaki sinerjiyi ortaya çıkarma ve devletin sosyal problemleri çözebilme kapasitesini artırması adına da faydalı görülmektedir. Yine söz konusu iĢbirliği, zamanla program ve politikaların sürdürülebilirliğini de artıracaktır. Bu suretle katılımla etkinlik arasında kurulan bağa göre, STK’ların kamu hizmeti politikalarının oluĢturulmasına ve hizmetin sunum sürecine katılması; hem devleti tek aktör olmaktan çıkarma iddiası taĢımakta hem de toplumdaki diğer aktörleri yapabilir kılmayı amaçlamaktadır. Bu noktada karĢımıza yönetiĢim olarak isimlendirilen demokrasinin farklı bir görünümü çıkmakta, STK’ların bu Ģekilde kamu hizmeti alanındaki aktörlerden biri haline gelmesi ya da getirilmesi Ģeffaflık, hesap verebilirlik ve sorumluluk vaadini de beraberinde getirmektedir (EĢki, 2009).
Bu çalıĢma kamu hizmet sunumunun aslında en eski ama modern devletlerin pek çok alanda kamu hizmeti sunumunda çeĢitli nedenlerle tek aktör haline gelmesiyle birlikte dıĢarıda tutulan, Ģimdilerde ise bazen daha etkin hizmet sunduğu bazense daha demokratik hizmet sunumunu garantilediği gerekçesi ile iyi bir paydaĢ olarak görülen STK’lar üzerinedir. STK’lar ile kamu arasındaki iĢbirliğinin analizinin amaçlandığı çalıĢmanın, ilk bölümünde kavramsal bir analize gidilmiĢ ve kamu hizmetinin günümüzde kazandığı anlamı kavrayabilmek adına öncelikle kamu hizmeti kavramının klasik tanımına, klasik sınıflandırma yöntemlerine ve kamu hizmet sunumunun kanıksanmıĢ geleneksel usullerine değinilmiĢtir. Ġkinci bölümde ise Fransız Devrimi ile birlikte dıĢsal/ikincil bir güç olarak algılanmaya baĢlayan ve devletle bireyler arasındaki üçüncü kesimi temsil ettiği gerekçesi ile küçültülmeleri gündeme gelen STK’ların günümüzde neden yeniden hizmet sunumunun önemli bir aktörü olarak görüldüğü hususu üzerinde durulmuĢtur. Bu husus; “klasik liberal devletten neoliberal devlete”, “geleneksel kamu yönetiminden yeni kamu iĢletmeciliğine”, “merkezden yerele”, “kamunun mülkiyetinden özel mülkiyete”, “yönetimden yönetiĢime”, “yeni kamu iĢletmeciliğinden yeni kamu hizmetine” olmak üzere altı temel faktörle gerekçelendirilmiĢtir. Ve bu faktörlerin (i) kamu hizmeti kavramını (ii) kamu hizmetinin niteliğini, (iii) kapsamını ve (iv) sunuluĢ
4
yöntemini dönüĢtürdüğü ileri sürülmüĢtür. Neticede tüm bu değiĢimin kamu hizmetlerinin sunumunda devleti temel aktör olmaktan çıkardığı, kamu hizmetlerinin büyük ölçüde yerelleĢtirildiği, özelleĢtirildiği ve sunumunda da özel sektör ve gönüllü sektörle iĢbirliğine gidildiği Ģeklinde çalıĢmanın temel varsayımına ulaĢılmıĢtır. Üçüncü bölüm bu temel varsayım üzerine kurulmuĢ, günümüzde hizmetlerin yerelde sunumuna yapılan vurgu nedeniyle yerelde kamu hizmetlerinin STK’larla iĢbirliği içinde yürütülmesine yönelik bir analize giriĢilmiĢtir. Bu bölümde öncelikle yerel hizmetten ne anlaĢılması gerektiği vurgulanmıĢ, sonrasında Türkiye özelinde yerel yönetimlerle STK’lar arasındaki iĢbirliğinin alt yapısını oluĢturan geliĢmelere odaklanılmıĢtır.
5 BĠRĠNCĠ BÖLÜM
KAMU HĠZMETĠ: KAVRAMSAL ANALĠZ
Kamu hizmeti alanındaki değiĢim sürecini analiz ederken, kamu hizmetine iliĢkin birden fazla anlayıĢın var olduğu gözlerden kaçırılmamalıdır. Tarihin farklı kesitlerinde kamu hizmetine iliĢkin farklı anlayıĢlar birbirilerinin alternatifi olarak ileri sürülmüĢ, alternatif anlayıĢlardan hangisinin egemen olup uygulamaya geçirileceği ise her zaman siyasal mücadelelerce belirlenmiĢtir. Kamu hizmetine iliĢkin anlayıĢlardaki farklılaĢmayı ortaya çıkaran bir baĢka husussa “kamu yararı” konusundaki farklı kavrayıĢlardır. Bu durum, kamu hizmetlerinin üretici ve bu suretle kamu yararının gerçekleĢtiricisi olan devletin meĢruluk temelini de oluĢturmaktadır (Ataay, 2005). Bu bölüm, daha sonraki bölümlerde netleĢecek kamu hizmeti alanındaki değiĢimleri anlayabilmek için gerekli olan kavramların analizine iliĢkin olup, bölümde alana iliĢkin temel kavramlar ele alınarak tanımlanmıĢ, niteliksel boyutları ortaya koyulmuĢ ve sınıflandırılmıĢtır.
1.1. Genel Olarak Hizmet Kavramı
Hizmet kavramı ile ilgili olarak literatürde genel kabul görmüĢ ortak bir tanım yer almamaktadır. Bunun en belirgin nedeni ise hukuksal açıdan hizmet kavramının soyut nitelikli bir anlam taĢıması; bununla birlikte ekonomik alanda fiziksel mal kavramı ile hizmet kavramının birbirinden ayrı tutulmasıdır.
Fiziksel mal ve hizmet kavramları arasındaki farklar Tablo 1’de verilmiĢtir.
Tablo 1: Fiziksel Mal-Hizmet Kavramları Arasındaki Farklılıklar
Fiziksel Mallar Hizmetler
Somuttur. Soyuttur.
Standardizasyon ve hep aynı biçimde
üretmek hedeflenir. Hedef benzersizlik olup, müĢterilerin hepsi özel ve kendilerine özgüdürler.
Stok yapılabilir. Stok yapılamaz.
MüĢteri, kullanıcı ya da tüketici olarak görülür üretim sürecinin dıĢında tutulur.
MüĢteri, üretim sürecine dahil olur. Hatayı düzeltmek mümkündür. Hatanın telafisi güçtür.
MüĢteriye ulaĢtırılır. MüĢteriler, hizmeti almaya gider. Sahipliğin değiĢmesi mümkündür. Sahiplik, el değiĢtiremez.
6
Hizmet kavramının en genel tanımı Türk Dil Kurumu (TDK) tarafından yapılmıĢ olup, hizmet sözlükte “birinin iĢini görme veya birine yarayan iĢi yapma” Ģeklinde ifade edilmiĢtir (TDK, 2018). Ġnsanlar ya da teknolojik araçlar vasıtasıyla gerçekleĢtirilen hizmet, fiziksel bir varlığı olmayan ve bireylerin ihtiyaçlarını karĢılamaya yönelik eğitim, sağlık, iletiĢim, bankacılık, havayolu, sigortacılık ve turizm gibi sektörlerde yer alan faaliyetlerin tamamını kapsamaktadır (Bayuk, 2006: 2).
Hizmet, soyut bir kavram olduğu için kullanıcılar tarafından fayda veya tatmin olarak algılanmaktadır. Bundan dolayı hizmet bir gruptan diğerine sunulduğu andan itibaren herhangi bir nesnenin mülkiyeti ile sonuçlanmayan bir faaliyettir. Ayrıca hizmet, elle tutulamayan, koklanamayan, kolay tüketilebilen, bir standardı bulunmayan, fayda sağlayan soyut faaliyet olup; hizmetin bireylerin gereksinimleri için piyasada belirli bir karĢılığı bulunmaktadır (Sayım ve Aydın, 2011: 245).
Hizmet kavramının tanımlanmasında birçok etken bulunmaktadır. Bu etkenlerden bir tanesi ekonomik değiĢkenlerdir. Örneğin; klasik ekole mensup iktisatçılardan olan Adam Smith hizmeti, “maddi çıktısı bulunmayan faaliyetler” olarak ifade ederken, Jean Baptiste Say, “mallara belli bir yarar sağlayan bütün üretim dıĢı faaliyetler” olarak tanımlamaktadır. Tarımı tek üretken endüstri olarak gören fizyokratlarsa hizmeti, “tarım dıĢında kalan tüm faaliyetler” olarak hizmeti tanımlamaktadırlar. Alfred Marshall ise hizmeti, “üretildiği anda tüketilen faaliyetler” olarak ifade etmiĢtir (Ġpekgil Doğan ve Tütüncü, 2003: 1).
Grönroos (1984: 38)’e göre hizmet, “üretim ve tüketimin büyük ölçüde aynı zamanda gerçekleĢtiği bir faaliyet” olarak tanımlanmaktadır. Yani hizmet, alıcı ve satıcı etkileĢimlerinde müĢteriye sunulan faaliyetlerdir. Solomon vd. (1985), hizmet kavramını ortaya koyarken hizmet pazarlaması olgusuna dikkat çekmiĢlerdir. Hizmet pazarlaması, sabun tozu ve araba gibi malların pazarlanmasından ziyade sağlık hizmeti, eğlence ve hava ulaĢımı gibi faaliyetlerin ve süreçlerin pazarlanmasını kapsamaktadır.
7
Literatürde yapılan hizmet tanımına farklı bakıĢ açıları ve yaklaĢımlar mevcuttur. Bu bakıĢ açıları ve yaklaĢımlara göre hizmet (Özer ve Özdemir, 2007: 12-13);
Bir grubun yaptığı faaliyetler ile diğerine bir fayda sağlaması ve karĢı tarafın ihtiyaçlarını karĢılamasıdır.
Faaliyetlerin belli bir bilgi birikimi ve beceriye dayanmasıdır. Yapılan bir eylem olması sebebi ile soyut nitelik taĢımaktadır. Mallarla genelde iç içe girmiĢ bir kavramdır.
Eylem, süreç ve etkileĢimler sonucu ortaya çıkmaktadır. Üretildiği anda tüketilmektedir.
Maddi çıktıları bulunmayan eylemlerdir.
1.1.1. Hizmetin Genel Özellikleri
Hizmet tanımlaması yapılırken genel itibariyle ortaya konulan özellikleri soyutluk, ayrılmazlık, değiĢkenlik, dayanıksızlık, sahipsizlik olmak üzere beĢ baĢlık altında toplamak mümkündür. Bu özellikler Tablo 2’de verilmiĢtir.
Tablo 2: Hizmetin Özellikleri
Hizmetin Özellikleri Açıklama
Soyutluk Hizmetler satın alınmadan önce görülemez,
tadılamaz, hissedilemez, duyulamaz ya da koklanamazlar.
Ayrılmazlık Hizmetler aynı zamanda üretilip tüketilirler. Hizmeti sunanların kiĢi veya makine olması fark etmeksizin hizmet sağlayıcıları hizmetten ayrılamaz.
DeğiĢkenlik Hizmet kalitesi hizmetin kimin tarafından ne zaman, nerede ve nasıl sunulacağına bağlı olarak değiĢebilir.
Dayanıksızlık Hizmetler sonra satılmak veya kullanılmak üzere stoklanamazlar.
Sahipsizlik Hizmetler mallar gibi kullanıcısı tarafından bir sahipliğe neden olmazlar. Yani kullanıcılarına belli bir süre kullanım hakkı verirler.
8 (i) Soyutluk
Hizmetler, elle tutulamayan gözle görülemeyen hissedilemeyen soyut faaliyetler olduğundan dolayı hizmetlere fiziksel olarak sahip olmak mümkün değildir. Yani hizmetlerden sağlanan fayda, kullanıma bağlı olarak hizmetin tüketilmesi sürecindeki deneyim ile anlaĢılır (Ġpekgil Doğan ve Tütüncü, 2003: 3). Hizmetin soyutluk özelliği nedeniyle hizmeti tanımlamak, kavramsallaĢtırmak, ölçmek ve anlamak oldukça zordur. Diğer bir taraftan, aynı üretimi gerçekleĢtirmenin güçlüğü hizmetleri standart olarak sunmayı daha da zor hale getirmektedir. Hizmetleri patent ile korumanın güçlüğü ise taklidi beraberinde getirmektedir. Hizmetler mallar gibi sergilenememekte, hizmet sunulan bireyler rakip hizmetleri karĢılaĢtırırken zorlanmakta, kalitenin değerlendirilmesinde objektiflikten uzaklaĢabilmektedir (Özer ve Özdemir, 2007: 18). Bunlara bağlı olarak hizmetlerin fiziksel varlığa sahip olmaması, onları mallardan ayıran en önemli karakteristik özelliğidir (Mucuk, 2009: 307).
(ii) Ayrılmazlık
Hizmetin ayrılmazlık özelliği üretim ve tüketimindeki eĢanlılıktır. Hizmet, sunucusundan ayrılamadığından ve müĢterinin hizmet performansına dahil olduğundan dolayı hizmet sürecinde hizmet sunucusu ve hizmet müĢterisi birbirinden ayrılamazlar (Lewis, 2003: 203). Hizmetler eĢ zamanlı olarak üretilip tüketildiğinden hizmet sunucusu ve ondan yararlanan bireyler arasında karĢılıklı iliĢki söz konusudur. Bundan dolayı hizmet sunanların hizmet sunumundaki davranıĢları, hizmetten fayda sağlayan bireyleri algılayıĢı ve bireylerle iletiĢim becerilerini son derece önemli hale getirir. Ayrıca hizmetten faydalanan ya da faydalanmak isteyen bireylerin, hizmet sunumundaki üretilme süreçlerini gözlemleyerek ya da deneyimleyerek hizmet düzeyini değerlendirebilir. Sonuç olarak hizmeti sunan ve hizmetten fayda sağlayan birey arasında bir etkileĢim söz konusudur (Ġslamoğlu vd., 2006: 20).
(iii) DeğiĢkenlik
Hizmetin zikredilmesi gereken baĢka bir özelliği de heterojen oluĢudur. Çünkü hizmetin farklı zamanlarda farklı yerlerde farklı Ģekil ve farklı kiĢilerce sunulduğuna bağlı olarak hizmet kalitesi değiĢebilmektedir (Bayuk, 2006: 4). Bir hizmeti çoğu
9
zaman aynı Ģekilde sunmak mümkün olmamaktadır. Bundan dolayı hizmet koĢullarının farklılaĢması hizmetin değiĢkenlik özelliğini ortaya koymaktadır. Hizmet sunumu genellikle hizmet sunumunu gerçekleĢtirenler ve ondan fayda sağlayan bireylerin iletiĢimini içermektedir. Hizmet sunucusunun davranıĢı ondan faydalanan bireylerin kalite algısını etkilemektedir (Ghobadian vd., 1994: 45).
(iv) Dayanıksızlık
Hizmetler iĢ, eylem ve faaliyetlerden oluĢtukları için saklanamaz ve depolanamazlar. Hizmet sunumu ile birlikte hizmetlerin nicel olarak sayımı yapılamaz. Çünkü hizmet, soyutluluk özelliği ile mallar gibi fiziksel yapıya sahip değildirler ve kullanılmadığı takdirde değerlerini yitirirler (Karahan, 2006: 55). Dayanıksızlık özelliğinden dolayı hizmetin belirli bir zaman aralığında saklanamaması, sunulan hizmetin nihai bir kaliteye sahip olmadığı anlamına gelir. Ayrıca aynı hizmeti tekrar kullanmak isteyen birey, hizmeti stoklayamadığı için hizmet sunucudan yeniden hizmet talep etmek zorundadır (Ghobadian vd., 1994: 45).
(v) Sahipsizlik
Hizmetlerin sahipsizlik özelliği fiziksel mal ile olan ayrımdan gelmektedir. MüĢterilerin araba ve bilgisayar gibi fiziksel ürünler satın aldıklarında ürünü sınırsız bir kullanım hakkı bulunmaktadır. Yani bireyler fiziksel malları istedikleri zaman kullanıp istedikleri zaman satabilme olanakları bulunurken aksine hizmetlerde bu durum söz konusu değildir. Hizmet kullanıcısı genellikle sınırlı bir süre için hizmete eriĢebilmektedir. Örneğin; bir sigorta poliçesi kullanıcısına sadece primi ödediğinde ve yenilemeye devam ettiğinde kullanım hakkı sunmaktadır (Kotler vd., 2005: 633).
1.1.2. Hizmetin Sınıflandırılması
Hizmetler son derece geniĢ ve değiĢken faaliyetlerden oluĢtuğu için bu faaliyetleri genel anlamda ele almak yerine uygun kategorilerle alt kümelere ayırmak daha faydalı olmaktadır. Hizmetlerin çok çeĢitli faaliyetlerden çok geniĢ bir kategoriyi oluĢturması, aynı zamanda bunların sınıflandırılmasını zorlaĢtıran bir unsurdur. Ana sorun sınıflandırmanın hangi bakıĢ açılarından yapılacağıdır (Aslan, 1998: 48-49).
10 UlaĢım hizmetleri ĠletiĢim hizmetleri Dağıtım hizmetleri Kamu hizmetleri Finans hizmetleri Emlak hizmetleri Turizm hizmetleri Medya hizmetleri Sağlık hizmetleri KiĢisel hizmetler
Mesleki uzmanlık hizmetleri Tamir ve bakım hizmetleri Eğitim hizmetleri
Hizmet türleri ile ilgili bir diğer sınıflandırma DPT (1988: 314) tarafından gerçekleĢtirilmiĢtir. Bu sınıflandırmaya göre hizmet türlerini;
Dağıtım Hizmetleri: HaberleĢme, UlaĢım, Toptan Ticaret, Perakende Ticaret Üretici Hizmetleri: Bankacılık, Sigortacılık, Emlak ĠĢleri, Hukuk,
Mühendislik, MüĢavirlik
Sosyal Hizmetler: Sağlık, Eğitim, Güvenilirlik, Kamu ve Devlet ĠĢleri
KiĢisel Hizmetler: Ev, Otel, Turizm, Spor, Eğlence, Yeme-Ġçme, Onarma, Çevre GüzelleĢtirme olarak sıralamak mümkündür.
11 Tablo 3: Hizmet Sınıflandırması
Hizmet Sınıfı Örnek
Sağlık Hizmetleri Hastaneler
Finansal Hizmetler Perakende Bankalar
Profesyonel Hizmetler DiĢ Hekimliği
Konaklama, Seyahat, Turizm Hizmetleri Oteller
Spor, Sanat ve Eğlence Hizmetleri Golf Eğitim Kursları Kamusal, Yarı Kamusal, Kar Amacı Olmayan Hizmetler ġehir Otobüs Hatları Dağıtım ve Kiralama Hizmetleri Mağaza Depoları Eğitim ve AraĢtırma Hizmetleri Üniversiteler
ĠletiĢim Hizmetleri Telefon ġirketleri
Bakım ve Onarım Hizmetleri Otomobil Tamir ve Onarımları Kaynak: Grove vd. (1996: 60).
1.2. Genel Çerçevede Kamu Hizmeti Kavramı
Kamu hizmet kavramını tanımlarken ilk yapılması gereken “kamu” kavramına odaklanmaktır. Bu bağlamda halk hizmeti gören devlet organlarının tümü ifadesi ile tanımlanan kamu kavramı, ülke vatandaĢlarının tamamı bütünü anlamında, hukuk terimi olarak da “amme” ifadesi ile eĢ anlamlı kullanılmaktadır. Sosyal ortak çıkarlar çevresinde oluĢan ve üyeleri bu ortak çıkarlar konusunda karar birliğine ulaĢmak için etkileĢimde bulunan toplumsal kesim olarak adlandırılan kamu kavramı genel olarak toplum bilimciler tarafından bu Ģekilde tanımlanmaktadır (Selçuk, 2013: 6).
Kamu hizmeti, Fransızca “service public” kelimesinden dilimize geçmiĢ ve önceleri “hidemat-ı amme” ve halen günümüzde kullanılan “amme hizmeti” kavramları ile eĢ değer olarak kullanılmıĢtır. Ülkemizde umumi hizmet olarak da kullanılan bu kavram “kamu hizmeti” olarak dilimizde daha çok kullanılır olmuĢtur (EkĢi, 2010: 18). Yine bu kavram, farklı bilim dallarında farklı konuların inceleme alanına girerek bilimsel bir tanım kazanmıĢtır. Kamu hizmeti, “devletin görevleri” olarak kamu yönetimi alanında, “kamu malı veya kamu kesimi” Ģeklinde de iktisat ve kamu maliyesi alanlarında araĢtırılmakta olup; idare hukukunda “devlet iĢlevleri” kapsamında ele alınmaktadır (Karahanoğulları, 2015: 9). Kamu hukuku açısından ele alındığında idare hukuku kamu hizmeti kavramı üzerine inĢa edilmiĢtir. Devlet, bu görüĢe göre kamu hizmetleri teĢkilatının bütünüdür. Hukuksal düzeyde ele alınan
12
kamu hizmeti ile yönetim örgütlenmesi gerçekleĢtirilebilir. Yönetim, kamu hizmeti faaliyetlerini hukuksal zeminde kurallara tabi kılarak devletin iĢlevleri ve görevleri Ģeklinde gerçekleĢtirebilir. Ġdare hukuku ve yönetim bilimindeki bu sentez kamu hizmeti kavramanın yasal netliğini ortaya koymaktadır (Yılmaz, 2008: 1218).
Kamu hizmeti kavramının yasal çerçevede net bir tanımı olmamakla birlikte; genel olarak maddi ve Ģekli olarak iki değiĢik tanımlama yapmak mümkündür. Maddi anlamda kamu hizmeti “faaliyet, iĢ, kamu yararı” Ģeklinde kullanılırken Ģekli anlamda kamu hizmeti kavramı ise “kamu kurum ve kuruluĢları ile teĢkilatları” gibi hususları ifade etmektedir (Gökçe vd., 2004: 40; YavaĢ, 2003: 62). Nitekim 1982 Anayasasının 128. maddesinde yer alan “Devletin, kamu iktisadi teĢebbüsleri (KĠT)’leri ve diğer kamu tüzel kiĢilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevler, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görülür” hükmündeki “faaliyet”, “uğraĢ” anlamında; 70. maddedeki “Her Türk, kamu hizmetlerine girme hakkına sahiptir” hükmündeki kamu hizmeti kavramı ise kamu kuruluĢları anlamını karĢılayacak Ģekilde kullanılmıĢtır (Gökçe vd., 2004: 40; Güngör, 2010: 21).
Kamu hizmeti yapısal olarak değerlendirilirse herhangi bir üretim iĢletmesinden farklı olduğu gözükmektedir. ĠĢletmelerin hizmet sunumu yaptığı müĢteri kar amacıyla üretilmiĢ olan hizmeti bedel karĢılığında satın alırken kamu hizmet sunumunu alan kiĢi ise genellikle bedel ödemeksizin bir yarar sağlamaktadır. Bunun temel sebebi kamu hizmetinin kamusal ve monopol yapısından kaynaklanmaktadır (Ġpekgil Doğan ve Tütüncü, 2003: 16).
1.2.1. Kamu Hizmetinin Özellikleri
Kamu hizmeti olarak kabul edilen faaliyetlerin genel hizmet kavramından ayırt edilebilmesi için bazı özelliklere sahip olması gerekmektedir. Bu özelliklerin baĢlıcaları Ģunlardır (Gökçe vd., 2004: 41; Gözübüyük 2008: 27-28);
Kamu hizmetleri bireylerin çıkarlarına açık etkinliklerden olup kamuya yönelik ve kamuya yararlı hizmetlerdir.
Bir hizmetim kamu hizmeti sayılması için doğrudan topluma yönlendirilmiĢ olması Ģarttır. Kamuya dolaylı olarak yararlı hizmetler kamu hizmeti
13
sayılmaz. Bir hizmetin kamu hizmeti sayılıp sayılmaması toplumun içinde bulunduğu koĢullar ile yakın iliĢkidir, siyasal bir kararla da belirlenebilir. Kamu hizmeti ülkesel ya da bölgesel olabileceği gibi toplumun yerel bir
kesimine yönelik gerçekleĢtirilebilir (belediye hizmetleri gibi).
Kamu hizmetleri kamu kurum ve kuruluĢlarınca bizzat ya da denetimi altında sağlanır. Bir hizmetin kamu hizmeti sayılabilmesi için kamuya yönelik olması yeterli değildir. Ġlgili kamu kurumunun denetimi Ģarttır (büyükĢehir belediyesine ait otobüs/metro/tramvay hizmetleri kamu hizmetidir).
Kamu hizmeti kural olarak sürekli hizmetlerdir. Ancak süreli ya da geçici nitelikte de kamu hizmeti sunumu mümkündür (doğal afetlerde yapılan yardımlar gibi).
Kamu hizmeti sadece kamu kuruluĢlarınca gerçekleĢtirilen hizmetler değildir. Aynı nitelikteki hizmetlerin özel sektör tarafından da yürütülmesi mümkündür.
Kamu hizmetinin sunumu nesnel bir biçimde gerçekleĢtirilir. Tüm ülke vatandaĢları ilgili hizmetten yararlanma ya da ilgili kamu hizmetine katılma hakkına sahiptir.
Genel olarak kamu hizmetinin yürütülmesi yasama organının izni ile olsa da halkın ortak ve yerel ihtiyaçlarını karĢılamak üzere yerel kuruluĢlar bazı hizmetleri kamu hizmetine dönüĢtürebilir.
Kamu hizmetleri genel olarak ücretsiz yapılmalarına karĢılık bazı kamu hizmetleri ücreti karĢılığında yapılabilmektedir. Örneğin; emniyet, güvenlik, eğitim, adalet gibi kamusal hizmetlerin herhangi bir bedeli yok iken ulaĢım, haberleĢme, sağlık gibi bazı kamu hizmetlerinden ücret talep edilebilmektedir.
1.2.2. Kamu Hizmetinin Türleri
Literatürde kamu hizmetlerini tasnif etmeye dönük çabalar incelendiğinde kamu hizmetlerinin, “özelliklerine”, “konularına” ve “diğer” olmak üzere üçlü bir tasnife tabi tutulduğu görülmektedir.
14
Kamu hizmetleri özellikleri açısından da tam kamusal hizmetler ve yarı kamusal hizmetler olarak ikiye ayrılmaktadır.
a) Tam Kamusal Hizmetler
Bu tarzdaki hizmetler özellikleri gereği piyasada üretilmezler. Bu yüzden hizmet sunumu bölünmez bir nitelik kazanarak kamusal hizmetin yararı tüm ülkeye yayılmaktadır. Bu açıdan merkezi yönetim kuruluĢları dıĢında hizmet sunumu mümkün değildir. Milli savunma, iç güvenlik gibi hizmetler tam kamusal hizmetlerdir (Nadaroğlu, 1998: 38-39). Bazı kamusal hizmetlerin sunumu ise bölge düzeyinde gerçekleĢebilmektedir. Hizmetin bölge bazında sunumunda ülke sınırları içinde yaĢayan herkes bu hizmetin faydasından yararlanamaz. Sadece hizmet faaliyetinin gerçekleĢtirildiği bölge çapında yaĢayan birey ya da toplum bu hizmetlerden yararlanabilir (Öztürk, 1997: 37).
Maliye disiplini açısından sosyal mal ve hizmetler olarak da ele alınan tam kamusal hizmetlerde faydanın bölünememesinden ve özel talebe konu olamamasından dolayı rekabet söz konusu değildir. Tam kamusal hizmetlerde sunulan hizmet bedel karĢılığı olmaksızın gerçekleĢtirilir. Buna rağmen hizmetlerin vatandaĢlardan alınan vergi, harç vb. yükümlülükler ile finanse edildiği de düĢünülebilir (DPT, 1991: 27).
b) Yarı Kamusal Hizmetler
Kamu hizmet sunumunda geçerli olan temel düĢünce toplumun ihtiyaçları olduğunu ele alırsak bazı kamusal hizmetlerin özel-yerel kuruluĢlar tarafından yürütülmesi mümkündür. Kısmen devlet ya da tamamen devlet tarafından sunulan yarı kamusal hizmetler, devlete müdahale hakkı tanır. Ekonomi ve maliye disiplini çerçevesinde yarı sosyal (karma) mal ve hizmetler olarak ele alınan yarı kamusal hizmetler piyasada üretilebilir (DPT, 1991: 29).
Bazı yarı kamusal hizmetlerin faydası koruyucu sağlık hizmetlerinde olduğu gibi ülkenin bütününe yayılabilir. Dolayısıyla bu tür hizmetlerin sadece merkezi yönetim kuruluĢlarınca yerine getirilmesi söz konusu olmaktadır. Ancak elektrik, su, itfaiye vb. hizmetlerin bölünebilir olmasından ötürü hizmet sunumu özel sektör firmalarına bırakılabilir. Ayrıca faydası bölge düzeyine de yayılabilen yarı kamusal
15
hizmetler yerel yönetim birimlerince daha etkin bir Ģekilde sunulabilirler (Öztürk, 1997: 38).
Yarı kamusal hizmetlerin temel özellikleri Ģu Ģekildedir (Gökçe ve Bayrakçı, 2007: 59).
Bu tür hizmetler yönetim birimlerine bölünebilmekte ve piyasa mekanizması içerisinde üretilip satılabilmektedir.
Yarı kamusal hizmetlerin tüketiminde bireyler arası rekabet söz konusu olmaktadır.
Bazı yarı kamusal hizmetlerin tüketiminden fiyatını ödemeyen bireylerin mahrum bırakılması mümkündür
Yarı kamusal hizmetlerin sunumunda, hizmetten fayda sağlayan kiĢi dıĢındaki bireylere da fayda sağlaması söz konusu olmaktadır.
Yarı kamusal hizmetlerin devlet dıĢındaki birimlerce sunulması mümkündür. Fakat bu tür hizmetlerin fiyatına, miktarına, kalitesine devletin müdahalesi söz konusu olmaktadır.
Karma malların (fayda bölünümü, faydadan mahrum bırakılabilme, fiyatlandırılabilme, piyasada üretilebilme vb.) özelliklerini taĢıyan yarı kamusal hizmetlerin, özel/karma mallardan farkı bu mal ve hizmetleri üreten ve tüketen dıĢındakilere de fayda sunmasıdır. Bu tür mallara kamusal özelliği kazandıran unsur sahip olduğu dolaylı faydanın büyüklüğünden gelmektedir. Dolayısıyla devlet, toplum için dolaylı fayda düĢüncesini de ele alarak yarı kamusal hizmetlerin üretimini tamamen özel sektöre bırakmaz. Bu açıdan eğitim ve sağlık hizmetleri yarı kamusal hizmetlere ait en tipik örneklerdir. Özel sektörde eğitim ve sağlık hizmetleri sunulurken topluma dolaylı fayda düĢünülmez. Bireyler bedel karĢılığında yarı kamusal hizmetten faydalanamazlar. Bunun sonucu eğitim ve sağlık hizmetlerinden toplumun bir bölüm yararlanamadığı için eğitimli ve sağlıklı insan oranı düĢecektir. Bu örnekten yola çıkarak yarım kamusal hizmetlerin tüketen dıĢındaki bireylere sağladığı katkı da beĢeri sermaye olarak göze çarpmaktadır (Uysal ġahin, 2014: 27-28).
16
Kamu hizmetleri konularına göre genellikle dört baĢlıkta toplanmaktadır. Bunlar (Günday, 1999: 229-231);
a) Yönetsel Kamu Hizmetleri: Yönetimin geleneksel kamu hizmetlerini ifade eder. Bayındırlık eğitim sağlık tapu ve kadastro gibi.
b) Ġktisadi Kamu Hizmetleri: Bunlar sınai ve ticari nitelikli hizmetler olup, bir yandan özel faaliyetlere benzerler, diğer yandan da kamu hizmeti niteliğini korurlar. Karlılık ve verimlilik esaslarına göre yürütülmesine rağmen bu hizmetlerin asıl amacı kamu yararı sağlamaktır.
c) Sosyal Kamu Hizmetleri: Emeklilik, sağlık, iĢ ve iĢçi bulma, sosyal güvenlik gibi hizmetler bu kategoride yer almakta olup, bu hizmetlerin benzerleri özel kesimce de yürütülmektedir. Fakat sosyal kamu hizmetlerinin kamusal yanı daha ağır basar. Kamu yararı amacı daha belirgin olup karlılık ve verimlilik amacı gütmez.
d) Bilimsel Teknik ve Kültürel Kamu Hizmetleri: Tiyatro, müzik, resim, heykel gibi bilimsel ve teknik konuların yanı sıra, kültür hareketleri de devletin uğraĢ alanına girmektedir. Bu hizmetler, ancak özgürlük ortamı içinde geliĢebileceğinden, bu gibi hizmetleri yürüten kuruluĢlara özerklik tanınmıĢtır. Bu yüzden kamu hukukunun katı kalıpları içinde daha serbest usullerle kamu-özel tüzel kiĢilikleri karması bir hukuki rejim öngörmesi en belirgin özelliğidir.
(iii) Diğer Kamu Hizmeti Türleri
Kamu hizmetleri etkinlik düzeyine göre milli (ulusal) kamu hizmetleri ve mahalli (yerel) kamu hizmetleri olarak ikiye ayırılmaktadır. Yürütüldükleri alana göre değerlendirilen kamu hizmetlerinden ulusal kamu hizmetleri demiryolu gibi tüm ülke düzeyinde tüm ülke yurttaĢlarının yararlanmasına olanak sağlayacak Ģekilde hizmete sunulmaktadır. Buna karĢın yürütüldükleri alana göre belli bir yöre ya da bölge halkının yaralanmasına olanak sağlayan mahalli (yerel) kamu hizmetleri ise belediyenin ulaĢım hizmetleri gibi yerel nitelikte sunulan hizmetlere iĢaret etmektedir (Demir, 2003: 301-302).
17
Konularını oluĢturan faaliyetlere göre kamu hizmetleri, iĢ/eylemlerin özel sektörle birlikte sunumu ya da özel sektörün tamamen hizmet sunumundan mahrum edilmesine göre ayrım yapılmaktadır. Bunlar tekelli kamu hizmetleri ve tekelsiz kamu hizmetleri olmak üzere ikiye ayrılır. Kamu hizmetin sunumuna ait iĢ veya eylemlerde özel sektör tamamen yasaklanmıĢsa veya kamu hizmetleri imtiyaz yöntemi ile yürütülüyorsa (yani kamu sektörü dıĢında özel sektörün kendi baĢına bu hizmeti vermesinin olanağı bulunmuyorsa) tekelli kamu hizmetlerinden bahsetmek mümkündür. Tekelli kamu hizmetlerine en güzel örnek posta ve telgraf hizmetleri ile iĢ ve iĢçi bulma hizmetleridir. Kamu hizmetinin konusunu oluĢturan iĢ veya eylemler özel kesime yasaklanmıĢ ise tekelsiz kamu hizmetlerinden bahsetmek mümkündür. Kamu hizmetinin sunumunda ilgili hizmet hem kamu tüzel kiĢileri hem de özel sektör aynı faaliyette bulunma imkânı vardır. Eğitim, sağlık ve ulaĢım tekelsiz kamu hizmetlerine örnektir (Yıldırım, 2012: 132-133).
Kullanılan usule göre kamu hizmetleri, idari ve sınaî-ticari kamu hizmetleri olmak üzere hukuksal bir bağlamda açıklanmaktadır. Buna göre idari kamu hizmetleri kamu hukukuna tâbi olarak devlet tarafından sağlanan geleneksel kamu hizmetlerini ifade etmektedir. Sınaî- ticari kamu hizmetleri, özel hukuka tâbi olarak hizmetin konusu özel iĢletmelerin faaliyet konusuna benzeyen, hizmeti kullananlar tarafından bedel ödenen, özel sektördeki usullere göre iĢletilen) kamu hizmeti anlamlarına gelmektedir (Kalabalık, 2011: 246).
Kamu hizmetleri, kiĢilerin yararlanma Ģekillerine göre doğrudan doğruya kiĢisel yararlanma sağlayan kamu hizmetleri ile dolaylı ve birlikte yararlanma sağlayan kamu hizmetleri olmak üzere iki çeĢidi bulunmaktadır. Doğrudan doğruya kiĢisel yararlanma sağlayan kamu hizmetlerinden vatandaĢlar idare ile ayrı ayrı iliĢki kurarak direkt olarak faydalanmaktadırlar. Örnek olarak sağlık, öğretim, gaz, posta, elektrik, su gibi kamu hizmetlerini vermek mümkündür. Çünkü bu kamu hizmetlerinden vatandaĢlar bireysel olarak direkt fayda sağlamaktadırlar. KiĢilerin bu tür kamu hizmetlerinden fayda sağlamalarının hukuki bağı ya bir abonman sözleĢmesine ya da idarenin tek yanlı katılma iĢlemlerine bağlı olarak oluĢmaktadır. Dolaylı ve birlikte yararlanma sağlayan kamu hizmetlerinden bireyler idare ile herhangi bir iliĢkiye girmeden ve dolaylı olarak faydalanmaktadırlar. Bu tür kamu
18
hizmetlerine yolların ve köprülerin yapım, bakım, onarım, aydınlatma hizmetleri gibi kamu hizmetlerinden örnek verilebilmektedir. (Yıldırım, 2012: 134).
1.2.3. Kamu Hizmetlerinin Kalitesini Etkileyen Faktörler
Kamu hizmetleri sunumunda genel olarak bürokratik sebeplerle yavaĢ, kalitesiz veya ulaĢılması zor hizmetler devlete olan güveni sarsmıĢtır. Kamu hizmetlerinin sunumunda kamu ve kuruluĢlarının gerek merkezi yönetim kuruluĢları gerekse yerel yönetim birimleri aracılığıyla hizmet sunulan bireylerin güvenlerini kazanmak için hizmet sunumunu kaliteli Ģekilde gerçekleĢtirmesi gerekmektedir. Bu çerçeve değerlendirildiğinde kamu hizmetlerinin kalitesini olumsuz etkileyen sebepler Ģu Ģekildedir (Ġpekgil Doğan ve Tütüncü, 2003: 17);
Fiyat ve kalite, devletin parası kullanıldığı için göz ardı edilmektedir.
Bürokratlar, politikacılar tarafından istem dıĢı hareketlere zorlandığı için hizmet kalitesi eĢit dağılmamaktadır.
Kamu hizmetlerinin görülüĢ ve iĢleyiĢ biçimlerine ait kanunlar ele alındığında hizmet sunulan bireylerin yaratıcılık ve görüĢlerine yer verilmemektedir. Hata önleyici faaliyetler yerine teftiĢ ve kontrol ağırlıklı bir anlayıĢ kalitenin
ya aynı kalmasına ya da verimsizleĢmesine sebep olmaktadır.
Kamu hizmetlerinde performans ve çıktılar yeterince
değerlendirilmemektedir.
Kamu hizmetinin soyut bir kavram oluĢu hizmet kalitesinin de soyut bir anlam kazanmasına sebep olur. Bu nedenle hizmet kalitesinin öznel bir kavram olduğunu söylemek mümkündür. Bu açıdan gerek ulusal gerek yerel kamu hizmetlerinin kalitesi ile ilgili “algılanan hizmet kalitesi” terimi de kullanılmaktadır (Uysal ġahin, 2014: 202). Kamu hizmetlerinin sunumunda uygun bir algı yönetimi için vatandaĢ beklentileri, eĢitlik, etkinlik, açıklık gibi esaslar dıĢında kalite standartları ile ölçülmesi ve değerlendirilmesi gerekmektedir. Hizmet sunumu aktörleri bu kalite standartları çerçevesinde bireylerin kamusal hizmet ihtiyaçlarına kaliteli, etkili ve eĢit olarak cevap verebilmektedir. Ayrıca algılanan hizmet kalitesinin hangi düzeyde olduğunu görme imkanına sahip olan hizmet sunumu aktörleri bunlara iliĢkin
19
sorunları hızlı tanımlama ile hizmet kalitesi ile ilgili problemlere çözüm bulma Ģansına sahip olacaklardır (Yiğit ve Eken, 2013: 298).
Kamu kuruluĢları özel iĢletmelerin ortaya koyduğu kalite standartlarına ulaĢarak etkin ve verimli hizmet sunumunu amaçlarlar. Bu açıdan tüm kuruluĢların değerlendirildikleri standartlar bulunmaktadır. Kamu hizmetleri ile ilgili tüm boyutlar ele alınmadan sunulan hizmetin kalite kavramından uzak olması kaçınılmazdır (Sezer, 2008: 150). PZB (Parasuraman, Zeithaml ve Berry) kalite ölçümü çalıĢmalarında hizmet kalitesini belirleyen on boyut tespit etmiĢlerdir. Literatürde en yaygın olarak kullanıma sahip hizmet kalite boyutları aĢağıda sıralanmıĢtır (Altan ve Ediz, 2016: 701-702; Uysal ġahin, 2014: 203; Usta ve MemiĢ, 2010: 337);
Somut Özellikler: Binaların, kullanılan teçhizatın, iletiĢim malzemelerinin ve personelin görünümü,
Güvenilirlik: Vaat edilen hizmeti doğru olarak yerine getirme yeteneği, Heveslilik: MüĢterilere yardım etme ve hızlı hizmet verme istekliliği,
Yeterlilik: Hizmeti yerine getirmek için gereken bilgi ve yeteneğe sahip olunması,
Nezaket: MüĢteri ile doğrudan iliĢki kuran personelin nazik, saygılı, düĢünceli ve samimi olması.
Ġnanılabilirlik: Hizmet sunan kiĢinin güvenilir ve dürüst olması,
Güven: ÇalıĢanların bilgili ve nazik olmaları ve müĢterilere güven duygusu uyandırabilme becerileri,
EriĢim: Gerektiğinde iletiĢim kurma kolaylığı ve eriĢilebilirlik,
ĠletiĢim: Anlayabileceği dilden müĢterinin bilgilendirilmesi ve sorunlarının dinlenmesi,
Empati: ÇalıĢanların kendilerini müĢterilerin yerine koyması ve müĢterilere kiĢisel ilgi göstermesidir.
PZB 1985 yılında servequal adı verilen hizmet kalite ölçümünde kullandığı modelde belediye hizmetlerini de ele alarak kamu hizmetleri ile ilgili çalıĢmalar da gerçekleĢtirmiĢtir (Usta ve MemiĢ, 2010: 337).
20
Ekonomik ĠĢbirliği ve Kalkınma Örgütü Kamu Yönetimi Servisi’nin belirlediği ilkelere göreyse, kaliteli kamu hizmetinin Ģu niteliklere sahip olması gerekir (GöküĢ, 2011: 82; Sezer, 2008: 163);
ġeffaflık: VatandaĢlar kamu yönetiminin nasıl yürütüldüğü, kamu görevlilerinin yetki ve sorumluluklarının neler olduğu ve kendilerine sunulan hizmetlerle ilgili hataların nasıl düzeltilebileceği konusunda bilgi sahibi olmalıdır.
Katılım: VatandaĢlar kamu hizmetlerinden sadece devletin kendilerine sunduğu kadarıyla yetinen, edilgen durumdaki kiĢiler olmayıp, bunların niteliklerinin belirlenmesinde ve hizmet sunulmalarında söz sahibi olmalıdırlar.
MüĢteri ihtiyaçlarının karĢılanması: Kamu hizmetlerinin, olabildiğince vatandaĢların hizmet ve beklentilerine göre belirlenmesi ve sunulması sağlanmalı ve bu konuda gereken esneklik gösterilmelidir.
Gerek kamu kurum ve kuruluĢları ile yerel yönetim birimleri tarafından verilen gerekse özel sektör ortaklığı ile gerçekleĢtirilen kamu hizmetinde bireylerin hizmetin kalitesini değerlendirmesindeki unsurlar etkinlik ve verimliliktir. Bu açıdan değerlendirildiğinde kamu hizmeti kullanıcıları için hizmet kalitesi güven ve memnuniyet seviyesine eĢdeğerdedir. Özellikle sosyoekonomik kamu hizmetlerinin yeterli seviyede olmaması hizmet kullanıcılarının memnuniyet seviyesini düĢürür, ayrıca bunu izleyen süreçte kamusal hizmetlere olan güvenini sarsar (Balcı, 2005: 60-66). Örnek vermek gerekirse, belediyelerin sunmuĢ olduğu ulaĢım hizmetleri nüfus, trafik yoğunluğu vb. kriterlere göre gerekli zaman aralıklarında yapılmazsa etkin ve verimli değildir. Hizmetinin kullanan bölge halkı bu durumdan memnun kalmayacaktır ve hizmetin kalitesine olan güven azalacaktır.
Kamu hizmetlerinde kalite kültürü oluĢması için hizmetin kalitesini belirleyen değiĢkenler bulunmaktadır. Bu değiĢkenler hizmet sunumu aktörlerinde bulunması gereken özelliklerdir. Bu özellikleri (Sezer, 2008: 162; Brereton ve Temple, 1999: 457);
21 Dürüstlük ve tarafsızlık,
Topluma hizmet,
TeĢvik edici motivasyon,
Toplum, meslek ve organizasyonlara bağlılık olarak sıralamak mümkündür.
1.2.4. Kamu Sektörü-Özel Sektör Ayrımı ve Kamu Hizmeti
Basit bir Ģekilde kamu sektörü, özel sektör dıĢında kalan kamuya ait olan kesimi vurgulamak için kullanılan bir terimdir (Aslan, 1998: 192). Kamu kurum ve kuruluĢları kamu hizmet sunumunda toplumsal adalet ve kamu yararı gibi ilkelere önem vermektedir. Kamu hizmet sunumunda herhangi bir kar amacı olmasa bile kamu kurum ve kuruluĢları sosyal devlet olmanın verdiği sorumluluk nedeniyle kamu hizmetini yerine getirmek zorundadırlar. Fakat özel sektörün baĢlıca amacı kar elde etmek olduğundan, firma ya da iĢletmelerin karlı görmedikleri ya da yeterince kar elde edemedikleri bir alanda mal üretme veya hizmet sunumu zorunluluğu bulunmamaktadır (Ekici, 2009: 84). Kısacası kamusal nitelikli hizmetler ücrete konu edilebilir ancak kara göre Ģekillenmez. Özel sektörde kar temel hedef haline gelmiĢken, kamu hizmetinin sunumunda ise temel saik kar elde etmek olmayıp kamusal yarardır (Kesgin, 2012: 27). Ayrıca kamu sektöründe kamu yararı gözetilen ya da toplumsal fayda sağlanacağı düĢünülen hizmet sunumunu sağlamak için özel sektör ile birlikte mal ve hizmetlerin üretimi mümkündür. Yine kamu sektörü bu hizmetlerin sunumunda özel kesimden farklı olarak kar amacı gütmez (Demir, 2003: 291-292).
Sezer (2008: 151-157), Saran (2004: 68-70) ve Demir (2003: 292)’in çalıĢmalarında özel sektör ile kamu sektörü arasındaki farklar ortaya koyulmuĢtur. Bu farklar;
Kamu hizmetleri, özel kesimde üretilen mal ve hizmetlerde olduğu gibi kar amacıyla değil, vatandaĢların ortak toplumsal ihtiyaçlarını karĢılamak üzere sunulur. Kamu hizmetleri bireylerin ortak toplumsal ihtiyaçları için sunulmaktadır. Kamu sektörü hizmet sunarken vatan sevgisi gibi milli duyguları maddi çıkarlardan daha önde tutmaktadır.
22
Özel sektörde firmalar, üretim alanlarını ve ürün niteliğini belirlerken, belli bir müĢteri grubunu esas almak suretiyle uzmanlaĢmaya gidebilirler. Kamu hizmeti veren kuruluĢlar ise bir hizmeti verirken birden çok hedef grubunu göz önünde bulundurmak zorundadırlar.
Özel kesim, mal ve hizmet üretimini müĢterilerin istekte bulunması halinde ve onun ihtiyaçlarına göre yapar. Topluma sunulan kamu hizmetlerinin kullanımı ve tüketimi ise kamu hizmetlerinin özellikleri dolayısıyla vatandaĢların istek ve beklentilerine aynı oranda uygun düĢmeyebilir.
Özel sektördeki hizmet sunumu rekabet ortamında yapıldığından, hizmet sunumuna taraf olan Ģirket ya da iĢletme rakipleri ile yarıĢmak zorunda iken kamu sektöründe hizmetler tekel nitelikte olduğundan rekabet zorunluluğu bulunmamaktadır.
Genellikle kamu sektöründe hizmetten yararlananlar halk, toplum ya da vatandaĢ olarak anılırken özel sektörde müĢteri olarak görülürler.
Kamu sektöründe hizmet, toplumsal yararı karĢılamaya yönelik olduğundan bölünemez niteliktedir. Özel sektörde ise bireysel yarar ön plana çıktığı için hizmetler bölünebilir niteliktedir.
Kamu hizmetlerinde tarafsızlık ve eĢitlik esastır. Özel sektördeki hizmetlerde ise her vatandaĢın hizmetten eĢit Ģekilde yararlanma hakkı bulunmamaktadır. Özel sektörde yer alan Ģirketler, genellikle bireylerin maddi gereksinimleriyle
ilgili olan ve çeĢitli yönleriyle ölçülebilir somut nitelikli mal ve hizmetler ürettikleri halde; kamu kuruluĢlarının yerine getirmek zorunda oldukları hizmetlerin somut ürünlere dönüĢtürülebilmesi, diğerleri gibi nitelik ve nicelik yönünden ölçümlere konu olabilmesi ve sonuçlarının değerlendirilebilmesi güçtür. BaĢka bir açıdan değerlendirildiğinde kamu hizmetlerinin sunumunda girdi ve çıktıların belirlenmesinin kolay olmamasıdır. Özel sektörde kar kavramı, verimliliğin belirlenmesinde önemli bir unsur olmaktadır. Kamu sektör aktörleri olan devlet kurum ve kuruluĢlarında ise, bireylere kaliteli hizmet sunumu parasal beklentilerin önünde geçmektedir. Örneğin, savunma, eğitim ve yargı gibi kamu
23
giderlerinden sağlanan hizmet ya da ürünün parasal olarak tespiti oldukça zor olmaktadır.
Özel sektörde kararların alınmasında piyasa etkili olmakta iken, kamu kesiminde siyasal sürecin etkin olduğu gözlenmektedir.
Özel sektör sermaye, is gücü ve mal piyasalarında eĢit ve serbest değiĢimi esas alırken, kamu sektöründe gerekli hallerde devletin zor kullanma yetkisi kendisini hissettirmektedir.
Kamu sektörü ve özel sektör arasındaki farklılığa örgütler bazında da bakılabilir. Bu bağlamda kamusal ve özel örgütleri birbirinden ayırırken sahiplik ve finansman unsurları ele alınmaktadır. Kamu örgütleri devlete ait olan örgütler olup, kamu fonları ile finanse edilmektedirler. Buna karĢılık özel örgütler ise özel kiĢilerin sahipliğinde olan, kaynaklarının çoğunu ürün veya hizmet satıĢıyla tahsis eden Ģirketlerdir (Tolay, 2012: 24). Özel sektörün örgüt yapıları kamu kuruluĢları ile kıyaslandığında daha sade, daha basit ve hiyerarĢik olarak daha yumuĢak olup, çalıĢan sayıları da daha azdır. Bu sebeplerle özel sektör kamu sektörüne göre daha esnek ve etkili olabilmekte, karar alma ve uygulamadaki süreç yönetiminde daha etkin hizmet sunumu avantajına sahip olmaktadır (Ekici, 2009: 84-85).
1.2.5. Kamu Hizmet Sunumu ve Yöntemleri
Kamu hizmetleri tam kamusal hizmetler olarak devlet eliyle yürütülebileceği gibi devletin gözetim ve denetim altında bulunmak koĢulu ile özel kiĢiler aracılığıyla da yürütülebilir. Kamu hizmetlerinin nasıl iĢletileceği kanunlarda ifade edilmektedir (Atay, 2006: 246). Kamusal hizmetlerin yürütülmesi ile merkezi yönetim, yerel yönetim ya da yerinden yönetim birimleri görevlendirildiğinden hizmet sunumu tamamen bu yönetim birimlerince kararlaĢtırılır. Kural olarak, kamu hizmetinin örgütlenmesi iĢleyiĢi hizmete uygulanan yöntemler hizmetten yararlanma biçim ve koĢulları yasaların koyduğu sınırlar içinde yönetimce düzenlenir (Gözübüyük, 2006: 301).
Kamu hizmetlerinin tam kamusal hizmet olarak tamamen devlet tarafından yerine getirilmesi denildiğinde merkezi yönetim dıĢında yerel yönetim de kastedilmiĢ olabilir. Kamu hizmetlerinin özel giriĢimcilerle yerine getirilmesi dendiğinde hizmet
24
konusu genel kamu hizmetleri de yerel kamu hizmetleri de olabilir (Karahanoğulları, 2015: 288). Kamu hizmet aktörleri için kamu hizmetlerinin yerine getirilmesinde iki önemli unsur bulunmalıdır. Bunlar; hizmetin kamuya yönetilmiĢ ve kamuya yararlı olması ile hizmetin ya kamu kuruluĢlarınca ya da ilgili kamu kuruluĢun sıkı denetim altında özel kiĢilerce yönetilmesidir (Gözübüyük, 2006: 300). Kamu hizmeti, karĢıladığı toplumsal ihtiyacın bu niteliğini kaybetmesi veya hizmetin yürütülmesinde kamu yararının kalmaması sonucu kamusal hizmet özelliğini kaybeder, ilgili hizmet bu Ģartlarda ancak özel kiĢilere devredilebilir (Çırakman, 1976: 87).
Kamu hizmetlerinin sunum yöntemleri ile ilgili doktrinde genel bir tasnif yapıldığında emanet usulü, müĢterek emanet usulü, ruhsat usulü, iltizam usulü, imtiyaz usulü Ģeklinde sıralanmaktadır. Bunları kendi arasında sınıflandırmak gerekirse kamu tüzel kiĢilerince kamu hizmetini yürütülüĢ biçimi ve özel hukuk kiĢilerince kamu hizmetini yürütülüĢ biçimleri olarak ġekil 1’de gösterildiği gibi sınıflandırılabilir (Gözler, 2002: 208).
ġekil 1: Kamu Hizmetlerinin Görülme Usulleri
Kaynak: Gözler, 2002: 209.
1.2.5.1. Kamu Hizmetlerinin Kamu Tüzel KiĢileri Tarafından Sunum Yöntemleri
Kamu hizmetleri kamu tüzel kiĢileri tarafından iki değiĢik Ģekilde iĢletilebilir (Gözler, 2002: 209); Kamu Hizmetlerinin ĠĢletilme Usulleri Kamu Tüzel KiĢileri Tarafından Emanet Kamu Kurumu Özel KiĢiler Tarafından Tek Yanlı Görevlendirme SözleĢmeyle Görevlendirme 1. Ġmtiyaz 2. Ġltizam 3. MüĢterek Emanet 4. Yap-ĠĢlet-Devret 5. Yap-ĠĢlet
25 (i) Emanet Usulü
Kamu hizmetinin bir devlet ya da diğer bir kamu tüzel kiĢisi tarafından kendi personel, araç gereç ve mal varlığı ile bizzat görülme Ģekline emanet usulü denilmektedir. Yani emanet usulünün belirleyici özelliği kamu hizmetinin bir kamu tüzel kiĢisi tarafından üstlenilip, tamamen kendi olanaklarıyla sunulmasıdır (Kalabalık, 2011: 247-248). Merkezi ya da yerel yönetimler kural olarak kendi görev alanlarına iliĢkin kamu hizmetlerini bu yöntem ile yerine getirmektedir. Dolayısıyla bu usulün uygulanmasında kamu tüzel kiĢileri arasında herhangi bir ayrım söz konusu değildir. Yani, kamu hizmetinin sorumlu kamu tüzel kiĢisi tarafından yerine getirilmesi önemlidir. Aynı özellikteki kamu hizmetlerinin sunulmasının birden çok kamu tüzel kiĢisine verilmesinde her kamu tüzel kiĢisi kendi bünyesinde bulunmak Ģartıyla bu yöntemi kullanarak kamu hizmetini sunmaktadır (Atay, 2006: 246-247).
Emanet usulünün baĢlıca özellikleri Ģunlardır (Gözler, 2002: 209-210);
Emanet usulü, sadece devlet, il özel idaresi (ĠÖĠ), belediyeler ve köyler tarafından kamu hizmet sunumunda kullanılabilir.
Emanet usulünde kamu hizmetini yürüten birimlerin hizmeti kuran ve üstlenen kamu idaresinden ayrı bir tüzel kiĢiliği yoktur.
Emanet usulünde kamu hizmeti, hizmetten sorumlu olan kamu idaresinin personeli tarafından yürütülür.
Emanet usulünde kamu hizmeti, hizmetten sorumlu kamu idaresinin mal varlığı ile yürütülür. Yani kamu hizmetleriyle ilgili gelir ve giderler, kamu hizmetini gerçekleĢtiren kamu idaresinin bütçesinden karĢılanır.
(ii) Kamu Kurumu Usulü
Kamu kurumu usulü hizmet bakımından yerinden yönetim ile ilgilidir. Hizmet bakımından yerinden yönetim temeli, belli bir kamu hizmetinin merkezi yönetim dıĢında ve onun hiyerarĢisine dahil olmayan özerk bir yönetime bırakılmasıdır. Örneğin ticaret odaları, sanayi odaları ve üniversiteler bu tür yerinden yönetim Ģeklidir (Gökçe ve Bayrakçı, 2006: 14).
Kamu hizmetleri genel ve yerel devlet örgütlenmesinin mal varlığından yerine getirilmektedir. Tüm devlet gelir ve giderleri kural olarak adem-i tahsis ilkesine göre
26
karĢılanmaktadır. Fakat bazen belirli gelirler, belirli bir hizmete ayrı bir mal varlığı oluĢturacak Ģekilde tahsis edilir. Sonuç olarak ortaya kamu kurumu çıkar. Kamu kurumları kamu hizmetine tüzel kiĢilik kazandıran araçlardır. Bu yöntemle bir kamu hizmetinin örgütlenmesi merkezi yönetimin dıĢına yani hizmet yerine taĢınmaktadır. Kamu hizmetinin sunulmasında kamu kurumu usulü hizmet yerinden yönetim ilkesini ifade etmektedir (Karahanoğulları, 2015: 291-292).
Kamu kurumu usulünde kamu hizmeti, hizmeti yerine getirmekle yükümlü tüzel kiĢiliğin bünyesinde oluĢturulan ikinci bir tüzel kiĢilik (kamu kurumu) ile gerçekleĢtirilmektedir. Bu usuldeki amaç, merkezi ya da mahalli idarelerin kendi sorumlulukları altındaki kamu hizmetlerini personel ve mali bağımsızlığa sahip olarak yürütebilmektir (Atay, 2006: 247).
Kamu kurumu usulünün baĢlıca özellikleri Ģunlardır (Gözler, 2006: 210); Kamu kurumu usulünde kamu kurumunun kendisini kuran devlet ya da
mahalli idarelerden ayrı bir kamu tüzel kiĢiliği bulunmaktadır.
Kamu kurumlarının kendilerini kuran kamu idareleri karĢısında özerk yapıları bulunmaktadır.
Kamu kurumları, sadece görevlendirildikleri kamu hizmetini yürütmek ile yükümlüdürler. Bu usulde uzmanlık ilkesi söz konusudur.
Kamu kurumları, bir kamu idaresine bağlıdır. Örneğin üniversiteler, TÜBĠTAK (Türkiye Bilimsel ve Teknolojik AraĢtırma Kurumu), TRT (Türkiye Radyo Televizyon Kurumu) devlete; ĠETT (Ġstanbul Elektrik Tramvay ve Tünel ĠĢletmeleri) Ġstanbul BüyükĢehir belediyesine bağlı olup onların uzantısı olarak görev yapan kurumlardır.
1.2.5.2. Kamu Hizmetlerinin Özel Hukuk KiĢileri Tarafından Sunum Yöntemleri
Kamu hizmetleri bizzat kamu tüzel kiĢiliklerince yürütülebildiği gibi özel kiĢilerce de yürütülebilmektedir. Ancak kamu hizmetinin özel kiĢilerce sunumunda dahi hizmetlerin yürütülmesinde bir kamu idaresi (devlet, belediye, ĠÖĠ ve köy) tarafından görevlendirilmesi gerekmektedir. Yani bu tür hizmetler sunulurken kamu tüzel kiĢilerinin gözetim ve denetimi altında gerçekleĢtirilir. Bahsi geçen
27
görevlendirme idare tarafından tek taraflı görevlendirme ile yapılabileceği gibi kamu ve özel kiĢi arasında sözleĢmeye bağlı bir görevlendirme ile de yapılabilmektedir (Kalabalık, 2011: 248).
(i) Tek Taraflı Görevlendirme (Statüter Görevlendirme)
Görevlendirme usulü ile gerçekleĢtirilen kamu hizmetleri genellikle elektrik, ulaĢım ve iletiĢim alanlarında uygulanmaktadır. Bunlardan birincisi, elektrik enerjisi alanındaki görevlendirmedir. Hukuki dayanağı ise 3096 sayılı Türkiye Elektrik Kurumu DıĢındaki KuruluĢların Elektrik Üretimi, Ġletimi, Dağıtımı ve Ticareti ile Görevlendirilmesi Hakkındaki Kanundur. Ġkincisi, ulaĢım alanındadır. Bu tür görevlendirmeleri ve sözleĢmeleri, 3465 sayılı Karayolları Genel Müdürlüğü DıĢındaki KuruluĢların EriĢme Kontrollü Karayolu (Otoyol) Yapımı, Bakımı ve ĠĢletilmesi ile Görevlendirilmesi Hakkında Kanun düzenlemiĢtir. Üçüncüsü ise, iletiĢim alanında yapılan görevlendirmelerdir. Bu tür görevlendirmeleri ve dayanacakları sözleĢmeleri, 406 sayılı Telgraf ve Telefon Kanunu düzenlemektedir (Yıldırım, 2012: 139).
Son olarak Dernekler Kanunu hükümlerinden hareketle DanıĢtay’ın görüĢü doğrultusunda Bakanlar Kurulu, kurulmuĢ derneklere faaliyet alanlarını ve gerçekleĢtirdiği etkinlikleri de göz önünde bulundurarak kamu hukuku tüzel kiĢiliği hakkı tanımıĢtır. Ġlgili dernek bu anlamda bir ölçüde kamu hizmeti yerine getirmeye yetkilendirilmiĢtir. Kamu hukuku tüzel kiĢiliği ile birlikte derneklerin bir takım kamusal ayrıcalıklarının da yararlanmasının önü açılmıĢtır (Atay, 2006: 248). Kızılay ve Türk Hava Kurumu gibi dernekler, yasalarla kurulmuĢ olup, kendi amaçları doğrultusunda kamu hizmetlerini gerçekleĢtirmekle görevlendirilmiĢlerdir. Özellikle Kızılay Derneği, emanet usulüne benzer Ģekilde sağlık ve sosyal alanda kamu hizmeti faaliyetlerini gerçekleĢtirmekte olup, bu alanlarda bazı tekellere de sahiptir (Yıldırım, 2012: 140).
Bu görevlendirmeler özel hukuk tüzel kiĢisi kurulma yöntemi ve ruhsat (lisans) yöntemi ile gerçekleĢtirilmektedir. Özel hukuk tüzel kiĢisini kurarak görevlendirmede merkezi ve mahalli idareler kamu kaynaklarıyla önce bir özel hukuk tüzel kiĢisi (dernek, vakıf, Ģirket gibi) kurarlar. Kurma iĢlemi ile aynı anda
28
veya sonra bu özel hukuk tüzel kiĢisine kamu hizmetini yürütme yetkisi verirler. Buna Sosyal YardımlaĢma ve DayanıĢma Vakıfları, Tarım SatıĢ ve Kredi Kooperatifleri Birlikleri gibi örnekler verilmektedir (Gözler, 2002: 211). Bu yöntemin uygulanmasının sebebi idarenin yürüttüğü hizmetlerin hem sayısal hem de kalite olarak değiĢmesidir. Yürütülecek hizmette özel hukuk ve özel sektör yöntemlerinin uygulanması halinde hizmetin daha etkili, verimli ve kaliteli yürütüleceği öngörülmektedir. Söz konusu özel tüzel kiĢisi oluĢturulurken kamu kaynakları kullanılır, ancak hizmetin yürütülmesi sırasında tüzel kiĢilik özerk bir biçimde kendi kaynaklarını oluĢturma ve kullanma hakkına sahiptir (Atay, 2006: 248-249).
Mevcut bir özel hukuk tüzel kiĢisini kurarak görevlendirmede (Ruhsat veya Lisans Yöntemi) ise ruhsat veya lisans olarak adlandırılan ve tekel niteliğinde olmayan bir kamu hizmetinin özel kiĢilere gördürülmesi mümkündür. Ancak bir kamu hizmetinin özel kiĢilerce yürütülmesi için idare yasal bir yetkiye ihtiyaç duymaktadır (Kalabalık, 2011: 248). Bu yolla ortak ve genel gereksinimlere cevap verici nitelikte olan hizmetler, özel hukuk kiĢilerine verilen ruhsat ile yürütülmektedir. Toplu taĢımacılık olduğu gibi bu hizmetlerin aksatıldıkları takdirde ruhsatları geçersiz sayılmaktadır. Bu tür kamu hizmetlerinin özel hukuk kiĢilerince yürütülmesi bir sözleĢmeye dayanmaktadır. Ancak hizmetlerin gerçekleĢtirilebilmesi için yönetimin tek taraflı lisans ya da ruhsat vermesi yeterli olmaktadır. Hizmetin yürütülme koĢulları ruhsat ile belirlenir. Toplu taĢıma ücret tarife ve ücretlerinin yönetimce saptanması buna bir örnek olarak verilmektedir (Gözübüyük, 2006: 302).
(ii) SözleĢme ile Görevlendirme
Ġdare yerine getirdiği kamu hizmetini yasal çerçeve aksine bir düzenleme olmadığı durumlarda sözleĢmeler vasıtasıyla özel kiĢilere devredebilmektedir. Bu anlamda yönetim ile sözleĢmenin diğer tarafı arasında belirli bir kamu hizmetinin belirlenen Ģartlar doğrultusunda ve belirli süre içerisinde gerçekleĢtirilmesi kararlaĢtırılmaktadır. Kamu hizmetleri esas olarak kamu tüzel kiĢilerince yürütülmesi gerektiğinden özel kiĢilere bu anlamda iradelerin uyuĢması sonucunda hizmeti yerine getirme olanağı sunulduğu için aradaki iliĢkiye görevlendirme sözleĢmesi denilmektedir (Atay, 2006: 250).
