Türk İdare Hukuku açısından kamu denetçiliği kurumunun (Ombudsmanlık) görev alanı

T.C.

SELÇUK ÜNİVERSİTESİ

SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ

KAMU HUKUKU ANABİLİM DALI

TÜRK İDARE HUKUKU AÇISINDAN KAMU

DENETÇİLİĞİ KURUMUNUN (OMBUDSMANLIK)

GÖREV ALANI

Yusuf DENİZ

104134001004

Danışmanlar

Prof. Dr. Ramazan YILDIRIM

Prof. Dr. Zehra ODYAKMAZ

KONYA

2014

I

İÇİNDEKİLER

İÇİNDEKİLER ... I

ÖZET ... HATA! YER İŞARETİ TANIMLANMAMIŞ.

ABSTRACT ... HATA! YER İŞARETİ TANIMLANMAMIŞ.

KISALTMALAR ... V

GİRİŞ ... 1

BİRİNCİ BÖLÜM

OMBUDSMANLIK VE TARİHSEL GELİŞİMİ

I. OMBUDSMANLIK KURUMUNUN GENEL OLARAK TANITILMASI ... 4

A.

“OMBUDSMAN”

KAVRAMI ... 4

B.

OMBUDSMANLIK

KURUMUNUN

(KAMU

DENETÇİLİĞİ

KURUMU'NUN)

TARİFİ ... 9

C.

OMBUDSMANLIK

KURUMUNUN

ÖZELLİKLERİ ... 31

D.

OMBUDSMANLIK

KURUMUNUN

GENEL

OLARAK

GÖREVLERİ ... 46

E.

OMBUDSMANLIK

KURUMUNUN

ŞLEVLERİ ... 48

II. OMBUDSMANLIK KURUMUNUN TARİHSEL GELİŞİMİ ... 57

A.

OMBUDSMANIN

ORTAYA

ÇIKIŞI ... 57

B.

OMBUDSMANLIK

KURUMUNA

KAYNAKLIK

ETTİĞİ

DÜŞÜNÜLEN

KURUMLAR ... 61

1. Hisbe Kurumu (Muhtesip) ... 61

2. Âhilik ... 66

3. Divan-ı Hümayun ve Mehayif Müfettişleri ... 72

4. Şeyhülislâm ... 76

4. Kadı'l-Kudât-Kazasker ... 79

II

III. TÜRKİYE'DE KAMU DENETÇİLİĞİ KURUMUNUN

(OMBUDSMANLIK) DİĞER BENZER GÖREVLERİ YAPANLARLA

FARKININ TESPİT EDİLMESİ VE KURUMUN TÜRKİYE BAKIMINDAN

GEREKLİLİK SEBEPLERİ ... 82

A.

KAMU

DENETÇİLİĞİ

KURUMUNUN

(OMBUDSMANLIK)

ÇEŞİTLİ

KURULUŞLARLA

KARŞILAŞTIRILMASI ... 83

1. Türkiye’de Güçlü Bir İdarî Yargı Rejiminin Varlığı ve İşlevi ... 83

2. Türkiye’de Devlet Denetleme Kurulu'nun Varlığı Ve İşlevi ... 89

3. Türkiye’de Kamu Görevlileri Etik Kurulu'nun Varlığı Ve İşlevi ... 96

4. Türkiye Büyük Millet Meclisi Dilekçe Komisyonu'nun Varlığı

Ve İşlevi ... 101

5. Türkiye Büyük Millet Meclisi İnsan Haklarını İnceleme Komisyonu'nun

Varlığı Ve İşlevi ... 103

6. Türkiye İnsan Hakları Kurumu'nun Varlığı Ve İşlevi ... 106

7. Türkiye’de İnsan Hakları Kurullarının Varlığı Ve İşlevi ... 108

8. Türkiye’de Teftiş Kurullarının Varlığı Ve İşlevi ... 112

9. Türkiye’de Tüketici Hakem Heyetinin Varlığı Ve İşlevi ... 114

10. Türkiye’de Ekonomik ve Sosyal Konsey'in Varlığı Ve İşlevi ... 116

B.

KAMU

DENETÇİLİĞİ

KURUMUNUN

TÜRKİYE

İÇİN

FAYDALARI .... 118

İKİNCİ BÖLÜM

KAMU DENETÇİLİĞİ KURUMUNUN (OMBUDSMANLIK) GÖREV

ALANININ İLGİLİ MEVZUAT AÇISINDAN YORUMLANMASI

I. KAMU DENETÇİLİĞİ KURUMUNUN ERKLER ARASINDAKİ

YERİ ... 123

A.

KAMU

DENETÇİLİĞİ

KURUMUNUN

ORGANİK

(YAPISAL)

AÇIDAN

TÜRK

HUKUK

SİSTEMİ

İÇİNDEKİ

YERİ ... 123

B.

KAMU

DENETÇİLİĞİ

KURUMUNUN

TÜRKİYE

CUMHURİYETİNİN

İDARÎ

TEŞKİLÂTI

İÇİNDEKİ

YERİ ... 128

III

II. KAMU DENETÇİLİĞİ KURUMUNUN GÖREVLERİ ... 131

A.

KAMU

DENETÇİLİĞİ

KURUMUNUN

GÖREV

ALANINA

GİREN

KONULAR ... 131

1. İdarenin İşlemleri ... 131

a. İdarî İşlem ... 132

aa. Yasama Organının İdarî İşlemleri ... 134

bb. Yargı Organlarının İdarî İşlemleri... 137

aaa. Yargı Organlarında Çalışan İdarî Personele İlişkin İşlemler .... 138

bbb. Bazı Hakimlerin Disiplin İşlemleri ... 139

ccc. Yargı Organlarının İç Düzenine İlişkin İşlemler ... 139

ddd. Hakimler Ve Savcılar Yüksek Kurulu'nun Vermiş Olduğu

Kararlar ... 140

eee. Kamu Görevlileri Hakkında Verilen Soruşturma İzin

Kararları ... 143

fff. Avukatlar Hakkında Adalet Bakanı Tarafından Verilen

Soruşturma İzin Kararları ... 149

ggg. Yüksek Seçim Kurulu Kararları ... 153

aaaa. 298 Sayılı Seçimlerin Temel Hükümleri ve Seçmen Kütükleri

Hakkında Kanun'a Göre Yüksek Seçim Kurulu'nun İdarî Nitelikteki

İşlemleri ... 157

bbbb. 2839 Sayılı Milletvekili Seçimi Kanununa Göre Yüksek

Seçim Kurulu'nun İdarî Nitelikteki İşlemleri ... 160

hhh. Sayıştay Kararları ... 162

cc. Özel Hukuk Tüzel Kişilerinin İdarî İşlemleri... 167

b. İdarenin Özel Hukuk İşlemleri ... 171

c. İdarenin İcraî Olmayan İşlemleri ... 175

2. İdarenin Eylemleri ... 180

a. İdarî Eylem ... 180

b. Fiilî Yol ... 183

3. İdarenin Tutum ve Davranışları ... 186

4. Kamu Hizmeti ... 190

IV

D.

KAMU

DENETÇİLİĞİ

KURUMU'NUN

GÖREV

ALANI

DIŞINDA

KALAN

KONULAR ... 210

1. Cumhurbaşkanının Tek Başına Yaptığı İşlemler İle Re'sen İmzaladığı

Kararlar Ve Emirler ... 211

2. Yasama Yetkisinin Kullanılmasına İlişkin İşlemler... 217

a. Kanun ... 218

b. Parlâmento Kararları ... 219

c. TBMM Başkanının Kararı ... 221

d. Diğer (İsimsiz) Yasama İşlemleri ... 222

e. Milletvekillerine Uygulanan Disiplin Cezaları ... 224

3. Yargı Yetkisinin Kullanılmasına İlişkin Kararlar ... 226

a. Çekişmesiz Yargı İşleri ... 229

b. Temel Hak ve Hürriyetlerin Sınırlandırılması Alanında Hakim Tarafından

Verilen Kararlar ve Gecikmesinde Sakınca Bulunan Hallerde Yetkili

Merciin Vermiş Olduğu Kararın Hakim Tarafından Onaylanmasına

İlişkin Kararlar ... 234

c. Yargı İşleminin Hazırlayıcısı Niteliğinde Olan İşlemler ... 235

d. Mahkeme Kararlarının Yerine Getirilmesine İlişkin Olan İşlemler ... 236

e. Yargı Organlarının Kötü Muamelesi ... 242

f. Uzun süren Yargılama ve Tutukluluk Halleri ... 244

g. İnfaz Hakimliği ... 245

f. İcra - İflâs Dairelerinin İşlemleri ve İcra Mahkemesi ... 246

4. Türk Silâhlı Kuvvetlerinin Sırf Askerî Nitelikteki Faaliyetleri ... 247

a. Jandarma ve Sahil Güvenlik Komutanlığı ... 250

b. Sosyal Güvenlik Hizmetleri ... 252

c. Türk Silâhlı Kuvvetlerinin Disiplin Faaliyetleri ... 253

d. Yüksek Askerî Şûra Kararları ... 254

e. Askerî Hizmete İlişkin Eylemler ... 256

5. Değerlendirme ... 257

SONUÇ ... 266

EK ... 275

V

KISALTMALAR

A.O.

: Anonim ortaklığı

age.

: adı geçen eser

agm.

: adı geçen makale

agk.

: adı geçen konuşma

agr.

: adı geçen rapor

agt.

: adı geçen tez

AİHS

: Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi

AİHM

: Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi

AYİM

: Askerî Yüksek İdare Mahkemesi

AYİMK

: Askerî Yüksek İdare Mahkemesi Kanunu

AYM

: Anayasa Mahkemesi

B.

: Baskı

BATİDER

: Banka ve Ticaret Hukuku Dergisi

C.

: Cilt

CMK

: Ceza Muhakemesi Kanunu

D.

: Daire

DPT

: Devlet Plânlama Teşkilâtı

E.

: Esas

VI

HMK

: Hukuk Muhakemeleri Kanunu

HSYK

: Hakimler ve Savcılar Yüksek Kurulu

İHK

: İnsan Hakları Komisyonu

İYUK

: İdarî Yargılama Usulü Kanunu

K.

: Karar

KAYA

: Kamu Yönetimi Araştırması

KHK

: Kanun Hükmünde Kararname

K.N.

: Karar no

K.T.

: Karar tarihi

KİT

: Kamu İktisadî Teşebbüsleri

MÖ

: Milâttan önce

MS

: Milâttan sonra

m.

: madde

No

: Numara

p.

: page

RG.

: Resmî Gazete

S.

: Sayı

SPK

: Sermaye Piyasası Kanunu

s.

: sayfa

VII

T.

: Tarih

TBB

: Türkiye Barolar Birliği

TBMM

: Türkiye Büyük Millet Meclisi

T.C.

: Türkiye Cumhuriyeti

TESAV

: Toplumsal Ekonomik Siyasal Araştırmalar Vakfı

TODAİE

: Türkiye ve Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsü

TÜSİAD

: Türk Sanayicileri ve İşadamları Derneği

vd.

: ve devamı

vs.

: ve saire

Vol.

: Volume

1

GİRİŞ

İdarenin, varlık sahasının karmaşık ve teknik bir hal alması, klâsik denetim

usûllerinin yeterliliğinin sorgulanmasına yol açmıştır. Özellikle de idarenin

denetlenmesinde en etkili usûl olan yargısal denetimin eksikliği, mali külfeti,

yargısal sürecin uzunluğu gibi sebepler, idarenin denetlenmesini bağımsız ve tarafsız,

kolay ulaşabilir, daha somut araştırma ve inceleme yapan, şekil kurallarına daha az

önem veren, daha hızlı işleyen ve uyuşmazlıkları masrafsız şekilde çözecek yeni bir

denetim yolunu gündeme getirmiştir. Bu çerçevede oluşturulan ombudsman,

dünyanın birçok yerinde, kötü yönetim uygulamalarından zarar gören bireylerin

şikâyetlerini çözüme kavuşturması, idarenin uygulamalarını kamuoyunun gündemine

getirmesi açısından idarenin denetlenmesi konusunda alternatif bir denetim kurumu

olarak kabûl edilmektedir.

Tarihî temelleri geçmiş uygulamalarımıza dayanan ombudsman, 1970'li

yıllardan itibaren ülkemizde de tartışılmaya başlamış ve nihayetinde 14.06.2012 tarih

ve 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu ile yasal olarak hayat bulmuştur.

Kamu Denetçiliği Kurumu temalı böyle bir tez konusunu tercih etme

sebebimiz şudur: Kamu Denetçiliği Kurumu ile ilgili akademik düzeyde birçok

çalışma yapılmıştır. Fakat bu çalışmaların genel itibari ile içeriğinde,

ombudsmanlığın gerekliliği, uygulanabilirliği, dünya örnekleri ile karşılaştırmalarına

yer verilmiştir. Ayrıca bu değerli çalışmaları ortaya koyan yazarların büyük bir

kısmının, uzmanlık alanlarının kamu yönetimi, siyasal bilgiler vs. olması sebebi ile

Kamu Denetçiliği Kurumu hukukî açıdan değerlendirilmemiştir.

Kamu Denetçiliği Kurumunun hukukî açıdan değerlendirmesinde; sistemimiz

bakımından fayda sağlayacağını düşündüğümüz öncelikli başlık ise; kurumun

şikâyetleri kabûl ettiği günden itibaren ortaya çıkan en büyük sorun olan ve 6328

sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu'nda muğlâk ifadeler ile belirtilmiş olan

kurumun görev alanıdır. Ayrıca konu idarenin denetlenmesi de olunca, idare hukuku

anlamında Kamu Denetçiliği Kurumunun görev alanının belirlenmesi de

çalışmamızın konusunu oluşturmuştur.

2

Tezimiz iki bölümden oluşmaktadır. Birinci bölümde tarihsel gelişimden

başlamak yerine bu müessese ülkemizde pek bilinmediğinden, öncelikli olarak

kurumu tanıtmayı tercih ettik daha sonra ise tarihsel gelişimine yer verdik.

Türkiye'de Kamu Denetçiliği Kurumunun bazı kurumlarla aynı fonksiyonu ifa

ettiği düşünüldüğünden, kurumun gerekliliği bu kurumların varlığından dolayı

sorgulanmaktadır. Çalışmamızda, Türkiye'de Kamu Denetçiliği Kurumunun diğer

benzer görevleri yapan yerlerle farkını tespit ederek kurumun Türkiye bakımından

gereklilik sebeplerini yine birinci bölümde ortaya koymaya çalıştık.

İkinci bölümde ise çalışmamızın esas konusu olan Kamu Denetçiliği

Kurumunun görev alanının ilgili mevzuat açısından yorumlanmasını yaptık. Bu

yorumlamanın yapılabilmesi için kurumun öncelikle erkler arasındaki ve idarî

teşkilât içindeki yerini tespit etmeye çalıştık. Daha sonra kurumun görevlerini

incelemek için görev alanına giren ve girmeyen konular şeklinde bir ayırım yaptık.

Kurumun görev alanına giren konuları; idarenin işlemleri, idarenin eylemleri,

idarenin tutum ve davranışları ve özellikle çalışmamız için önemli olan "kamu

hizmeti" kavramı odaklı incelemeye çalıştık.

Kurumun görev alanı dışında kalan konuları da; kanunun ilgili maddesinin

sıralamasına uygun şekilde ayrıntılı bir şekilde ortaya koymaya çalıştık.

Tezimizde vurgulamak istediğimiz husus; Kamu Denetçiliği Kurumunun

görev alanı anlamında, daha çok insanın mutlu olması için mevzuatın mümkün

olduğu kadar geniş yorumlanmasıdır. Fakat ülkemizdeki mevcut durum görev

hususunda böyle bir geniş yorumlamaya müsait olmadığından tezimizin amacını,

kanunda görev alanı konusunda mevcut şartlara, kurum yapısına uygun kanun

değişikliklerin bir an evvel yapılması oluşturmaktadır.

Tezimizin zaman itibari ile sınırlandırılması; çalışmazın konusu 6328 Sayılı

kanun olup, kuruma ilişkin daha önceki taslaklar konumuz dışındadır.

3

Tezimizin konu itibari ile sınırlandırılması ise; Kamu Denetçiliği

Kurumunun görev alanının idare hukuku anlamında değerlendirilmesidir. Bu

sebeple kurumun idare hukuku ile ilişkili olan sair konularına değinilmemiştir.

4

BİRİNCİ BÖLÜM

OMBUDSMANLIK VE TARİHSEL GELİŞİMİ

I. OMBUDSMANLIK KURUMUNUN GENEL OLARAK

TANITILMASI

A. “OMBUDSMAN” KAVRAMI

Ombudsman kavramının kabûl edilmiş evrensel, ortak bir tanımının

bulunmadığı öncelikle bilinmesi gereken husustur. "Ombudsman" dünyanın hemen

her yerinde iyi bilinen bir sözcük olmuş ve bu önemli kavram, çoğu kez açıkça

benzerlikleri olmayan, çok çeşitli kamusal ve özel kurumlar için (bireyler, bürolar,

komisyonlar ve daireler) kullanılmıştır

. Bu başlık altında, ortak bir tanımlamaya

ulaşmaktan daha çok Ombudsman kavramına ilişkin farklı görüşleri ortaya koymaya

çalışacağız.

Ombudsman, İsveççe kökenli bir kelime olup, vekil-temsilci anlamında

“ombud” ile kişi anlamında “man” sözcüklerinden türetilmiştir

. Her ne kadar

kelime, kişinin cinsiyeti açısından nötr bir tanımlamayı ihtiva etse de,

1

TIBBLES, Lance: The Ombudsman: "Who Needs Him?", Journal of Urban Law, Vol. 47, Issue. 1, p. 2; MOORE, John E.:"Ombudsman and The Ghetto", Connecticut Law Review,Vol 244, 1968, p. 245; Gammeltoft-Hansen, HANS: "Ombudsman Kavramı", Çeviren: ERGUN Turgay: Amme İdaresi Dergisi, C.29, S. 3, Eylül 1996, s.195.

2

The Ombudsman: A Primer For Federal Agencies, Administrative Conference Of The United States Office Of The Chairman, 1991, p. 2; NİKOLAUS, Schwarzler: “The Austurian

Ombudsman (Volksanwalt)”, ed. Federal Chancellery, Public Administration in Austuria, Austuria 1992, s.1; AL-WAHAB, İbrahim: The Swedish Institution of Ombudsman, Stockholm, Liber Forlag 1979, p.19; SBARBORO, Gerald L.: "Ombudsman: Attorney For The People" The Student Law Journal, Vol. 20, 1966-1967, p. 20; TAYKAN, Ataman: “Ombudsman ve Temiz Toplum”, Yeni Türkiye Dergisi, Siyasette Yozlaşma Özel Sayısı II, Y. 3, S. 14, Mart- Nisan 1997, s.779.

5

kelimenin“man”

sözcüğünün

kadınlar

aleyhine

yorumlanmaması

için

“ombudsperson”

veya “ombuds” olarak adlandırılması da mümkün olabilmektedir

.

Ombudsman birçok şekilde tanımlanabilir demiştik, çünkü ombudsmanı

uyarlayan her ülke kendi sistemine göre bir tanımlama yapmıştır

. Azerbeycan ve

Çek Cumhuriyetinde "İnsan Hakları Komiseri"

, Kırgızistan'da Hakikatçı

(Akikatçı)

, İsveç ve Finlandiya’da Ombudsman

, Hollanda’da Ulusal Ombudsman

3

HUBER, Katalin Tunde-RODILES, Alexandro: "An Ombudsperson in the United Nations Security Council: A Paradigm Shift?", Mexican Yearbook of International Law, Special Xth Anniversary Edition, 2011, p. 1; LUZADDER, Matthew: "The Ombudsman Privilege: Uncharted Ground In The 7th Circuit", Chicago Daily Law Bulletin, 24 April 2013, Vol. 159, No. 80, p.1.

4

FRAHM, Michael: Australia and Pacific Ombudsman Institutions, Editor: International Ombudsman Institute, Vienna, Austria 2013, p. 16 ."Ombudsman", Merriam-Webster's

Collegiate Dictionary, Amerika, 2003; FIELD, Chris: "Independence – A Key Principle", Presentation to the Australian and New Zealand Ombudsman Association Biennial Conference May 2010, Wellington, New Zealand, p. 1; IŞIKAY, Mahir: "Ombudsman

Kurumunun Avrupa Birliği ve Türkiye’deki Konumu", (9.10.2013), http://www.archiv.jura.uni-saarland.de/turkish/ MIsikay.html; ODYAKMAZ, Zehra: “Çağdaş Bir Denetim Mekanizması Olarak Kamu Denetçiliği (Ombudsmanlık) Kurumunun Türkiye İçin Gerekliliği ve Diğer Benzer Kurumlarla Karşılaştırılması”, Kamu Yönetimi, Yönetim- Siyaset Sorunlar ve

Yeniden Yapılanma, (Editörler: Yüksel KOÇAK, Atıl Cem ÇİÇEK), Eylül 2011, Ankara, s.104.

5

ODYAKMAZ, Zehra: “Kamu Denetçiliği (Ombudsmanlık) Kurumunun Tanıtılması ve 6328 Sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun Bazı Maddelerinin Değerlendirilmesi”, Türkiye

Adalet Akademisi Dergisi, Akademinin 10. Kuruluş Yıldönümü Armağanı, Y.4, S.14. s. 4; TUSİAD Raporu, Ombudsman (Kamu Hakemi) Kurumu İncelemesi: Devlette Bir Toplam Kalite Mekanizması Örneği, Ocak 1997, s. 15; TEMİZEL, Zekeriya: “Yurttaşın Yönetime

Karşı Korunmasında Bir Başka Denetim Organı: Ombudsman”, Yeni Türkiye Dergisi, Mart-Nisan 1997, S.14, s. 775.

6

FENDOĞLU, Hasan Tahsin: Kamu Denetçiliği (100 Soruda Ombudsmanlık), Ankara, 2011, s. 26.

7

FENDOĞLU, Hasan Tahsin: Kamu Denetçiliği (Ombudsmanlık), Stratejik Düşünce Enstitüsü Analiz, Aralık 2010, s. 14.

8

JÄGERSKİÖLD, Stig: "The Swedish Ombudsman", University of Pennsylvania Law Review, Vol. 109, No. 8 (Jun., 1961), pp. 1077-1099.

9

Hollanda Ulusal Ombudsmanı Osting; "Ombudsmanın kimliği mahkeme olmaması ile

açıklanabilir. O mahkemeden daha esnektir ve manevra yapabilecek yeri vardır. Ombudsmanın kimliği hükümete kabûl ettirilmiştir ve genelde hakem olarak görülür" şeklinde ombudsmanı

6

(Nationale Ombudsman), Fransa’da Arabulucu (Médiateur de la République)

,

Kanada’da Vatandaş Koruyucu

(Protecteur du Citoyen), İspanya’da Halk

Savunucusu

(Defensor

del

Pueblo),

Avusturya’da

Halkın

Avukatı

(Volsanwaltschaft), Romanya’da Halkın Avukatı (Avucatul Poporului), Portekiz’de

Adalet Temsilcisi (Provedor de Justiça), İngiltere’de Yönetim için Parlâmento

Komiseri (Parliamentary Commissioner for Administration)

, Polonya’da Sivil

Haklar Savunucusu (Deferseur des droits civiques)

,

Kuzey Kıbrıs Türk

Cumhuriyeti’nde “yüksek yönetim denetçisi”

terimleri kullanılmaktadır

tanımlamaktadır. FULLER, Mark: "Halkın Şikâyetlerini Dinleyen Memur", Radikal Gazetesi, 18 Mart 1997, s.9.

10

Fransız Adalet Bakanı, Millet Meclisi'nde yaptığı konuşmada ombudsmanı; "Hiçbir karşılık

beklemeden, sırf gönülleri hoş etmek için progromatik olarak şekle bağlı olmaksızın idare ve vatandaş arasına şefaatçi" olarak tanımlamıştır. Revue Du Barreau Du Québec, 1970, s. 73,

Nakleden, OYTAN, Muammer: "Ombudsman Eli ile İdarenin Denetimi Konusunda Kıyaslamalı Bir İnceleme", Danıştay Dergisi, Y. 5, S. 18-19, Ankara, 1975, s. 195.

11

ROWAT, Donald: "An Ombudsman Scheme for Canada", The Canadian Journal of

Economics and Political Science / Revue canadienned'Economique et de Science politique,

Vol. 28, No. 4 (Nov., 1962), pp. 543-556; "What is an Ombudsman/Ombudsperson?",

http://www.ombudsmanforum.ca/en/?page_id=172/, (12.11.2013); Kanada ombudsmanı

Barceau kendisini tanımlarken, "Basit bir vatandaş... soruşturma açmak ve önerilerde bulunmak yetkisi yasa ile kurumlaştırılmış basit bir vatandaş" demiştir. AVŞAR, Zakir: Ombudsman, İyi

Yönetilen Türkiye İçin Kamu Hakemi, İstanbul 2012, s. 109. Yeni Zelanda'da aynı terim

kullanılmakta. GELLHORN, Walter: The Ombudsman in New Zealand, California Law

Review, Vol. 53, No. 5, 1965, p. 1166

12

İngiltere'de 1987 öncesinde ombudsmanın yetkileri kötü yönetim ve adaletsizlikler (hukuka aykırılıkların çözümü) ile sınırlı iken daha sonra kurumun yetkileri genişletilmiştir. BAILEY, Stephen - JONES, B. - MOWBRAY, A. R.: Cases And Materials On Administrative Law, Third Edition, London 1997, p. 118.

13

TORTOP, Nuri: “Ombudsman Sistemi ve Çeşitli Ülkelerde Uygulanması”, Amme İdaresi

Dergisi, C.31, S.1,1998, s.4;

14

Yukarıda geçen ülkelere göre ombudsman karşılıkları ve daha fazlası için bkz. STADLMAYER, Gabriele Kucsko: European Ombudsman-Institutions, Springer-Verlag/Wien Printed in Austria 2008, p. 6. ATALAY, Nail: “KKTC’de İnsan Haklarının Korunması Mekanizması Olarak Ombudsman Kurumu”, Türkiye’de İnsan Hakları, Ankara 2000, s. 352, Türkiye Ve Ortadoğu Amme İdaresi Enstitüsü (TODAİE) Yayını.

7

Genel olarak sözlüklerde “Yurttaşların idareden kaynaklanan şikâyetlerini

incelemeye ve sonuçlandırmaya yetkili resmî kişi” olarak ifade edilen

ombudsmanı

, bazı düşünürler

de “gözü-kulağı halkın üzerinde olan insan” olarak

tanımlamıştır

. Delege, avukat, vekil veya bir diğer kişi veya kişiler tarafından o kişi

veya kişiler adına hareket etmeye ve onların haklarını korumaya yetkili kılınmış

kimseyi ifade etmek için de kullanılmaktadır

.

Dünyadaki uygulamaların ortak özelliklerinden yola çıkarak, Uluslararası

Barolar Birliği’nin Ombudsman Komitesi’nin (The Ombudsman Committee Of The

International Bar) Ombudsman tanımı ise daha değişik ve teferruatlıdır: “Anayasa,

yasama organı veya parlâmento tarafından tâyin edilen, başında yasama organı veya

parlâmentoya karşı sorumlu olan yüksek seviyeli bağımsız bir bürokratın olduğu,

hükümet kuruluşları, yetkilileri ve çalışanları tarafından haksızlığa uğramış

insanların şikâyetleri doğrultusunda veya kendi inisiyatifiyle harekete geçen,

araştırma yapma, disiplin uygulaması önerme ve rapor yayınlama hakkı olan bir

ofistir.”

.

15

ERDENGİ, Tevfik Bora: Ombudsman: Dünya Uygulamaları Ve Türkiye, Hacettepe Sosyal Bilimler Enstitüsü Siyaset Bilimi ve Kamu Yönetimi Anabilim Dalı Yayınlanmamış Doktora Tezi, Ankara 2009, s. 7.

16

Ombudsman (Amendment), No: 38, 2012 p. 6; ODYAKMAZ, Zehra: “Kamu Denetçiliği Kurumunun Tanıtılması”, agm.,s.4.

17

Ombudsman, yönetimin eylem ve işlemleri sonucu doğan şikâyetleri soruşturarak haklı gördüklerine çözüm arayan özel bir kamu görevlisi olarak tanımlanmaktadır. PUGH, Idwal: “The Ombudsman-Jurisdiction, Powers and Practice”, Public Administration, Vol. 56, 1978, p.132. 18

ERDENGİ, Tevfik Bora: agt., s. 6; ÖZDEN, Kemal: Ombudsman; Yeni Bir Yönetim Anlayışı

İçin Bir Model, İstanbul 2005, s.24, Tasam Yayınları.

19

ROBERTS, David: "The Ombudsman Cometh", Advocate, Vol. 60, 1972, p. 362; HATKE, Vance: "Ombudsman: Mediator Between the Citizen and His Government", Californıa Western

Law Review, Vol. 10, 1974, p. 326; BAYLAN, Ömer: Vatandaşın Devlet Yönetimi Hakkındaki Şikâyetleri ve Türkiye için İsveç Ombudsman Formülü, Ankara 1978, No: 12,

s.1-2, T.C. İçişleri Bakanlığı Tetkik Kurulu Başkanlığı Yayınları. 20

International Bar Association Resolution, Vancouver, 1974; HOLM, Niels Eilshou: “The Ombudsman-A Gift from Scandinavia to the World”, ed. Hans Gammeltoft-Hansen, Flemming Axmark, The Danish Ombudsman, Copenhagen-Denmark, DJOF Publishing, 1995, p.13.

8

Ombudsman kavramına

karşılık kullanılacak Türkçe terim ve bu terimin Türk

halkı tarafından benimsenmesi de kurumla alâkalı tartışmalar içerisinde son derece

önemli bir konu başlığı idi

. Ombudsman kelimesinin Türkçe karşılığı olarak;

"kamu denetçisi", "kamu hakemi", "kamu danışmanı", "kamu koruyucusu", "kamu

sözcüsü", "kamu vicdanının sözcüsü", "halk sözcüsü", "halk danışmanı", "halk

hakemi", "halk savunmanı", "yurttaş koruyucusu", "idare denetçisi", "temsilci",

"koruyucu", "görevli", "delege", "parlâmento komiseri", "medyatör", "arabulucu",

"yurttaş savunmanı", "toplum sözcüsü", "kamutay", "kamusav", "kamu koruyucusu"

"yurttaş sözcüsü" gibi terimler kullanılmıştır

. " Bu terimler içerisinde; dar anlamda

vatandaşlar ile kamu kurumları arasında arabuluculuk hakemlik görevini üstlenen

kişi

anlamında kullanılan kamu denetçisi terimi tercih edilmiştir

.

Nakleden: ÜNAL Feyzullah: Türkiye’de Yerel Yönetimlerin Denetimi ve Yerel Yönetim

Ombudsmanı, Yayımlanmamış Doktora Tezi, Gazi Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü,

Ankara 2008, s. 106; Amerika Barolar Birliği (American Bar Association) ise, Ombudsmanı şöyle tanımlıyor: "Ombudsman bağımsız bir devlet memuru olup devlet kurumları ya da devletle bağlantılı kurumlar ile vatandaşlar arasındaki şikâyetlere çözüm bulmak için araştırmalar yapar. Vatandaşların şikâyetlerini inceler ve haklı bulduğu şikâyetlerle ilgili olarak gerekli tavsiyelerde bulunarak vatandaşın hakkını arar." http://mn.gov/omhdd, (06.11.2013).

21

Ombudsman kavramının açıklamaları için bkz. WALTER, Gellhorn: "Ombudsman or Ombudsmania", Student Law Journal, Vol. 14, 1968-1969, pp. 14-17.

22

BÜYÜKAVCI, Mustafa: “Ombudsmanlık Kurumu”, Ankara Barosu Dergisi, Y. 66, S. 4, Güz 2008, s.10.

23

ODYAKMAZ, Zehra: “Ombudsmanlık Kurumu Hakkında Düşünceler”, Diyarbakır Polis

Okulu Dergisi, Emniyet Teşkilâtının 155. Yılı Yayını, 2000, s. 20; MIHÇIOĞLU,

Cemal: “Kamu Yönetimi Alanında Türkçe Terim Denemeleri”, Yıllık IX: 1986- 1987, s.168, Ankara Üniversitesi'nin 40. Yılında Armağan Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi ve Basın-Yayın Yüksek Okulu Basımevi; ATAMAN, Taykan, agm., s.779.

24

ÖZDEN, Kemal - GÜNDOĞAN, Ertuğrul: “Ombudsmanlık Sistemi: Tanımı, Tarihî Gelişimi, Dünyadaki Uygulamalar ve Türkiye’deki Uygulanabilirlik Tartışmaları”, Türkiye Günlüğü, S. 62, Eylül- Ekim 2000, s.48.

25

Başdenetçi Nihat Ömeroğlu, 16 Nisan 2014 tarihinde gazetecilerle gerçekleştirilen bilgilendirme toplantısında, "Kamu Denetçiliği Kurumu" isminin değişmesini arzu ettiklerini belirtmiştir. İnsanların "ombudsmanlık" ifadesini daha popüler bulduklarını belirten Ömeroğlu, "ombudsmanlık" ifadesinin kurumu daha iyi anlattığını işaret etmiş ve kurumun farkındalığının bu yüzden yeterince gerçekleşmemiş olduğunu ifade etmiştir.

9

Çalışmamızda, ülkemizdeki uygulama için Anayasa'nın 74. maddesinde ve sair

mevzuata uygun olarak kamu denetçiliği ve evrensel kullanıma uygun olarak da

ombudsman(lık)

kavramlarını kullanacağız.

B. OMBUDSMANLIK KURUMUNUN (KAMU DENETÇİLİĞİ

KURUMU'NUN) TARİFİ

Bu başlık altında, yukarıda kavramsal olarak tanımlamaya çalıştığımız,

ombudsmanın kurumsal olarak tarifini -Türkiye'ye bakan tarafı ile- yakın tarihte

geçirdiği değişikliklerle beraber anlatmaya çalışacağız.

Kamu yönetimi sisteminin dünyada ve ülkemizdeki değişme ve gelişmelere

paralel olarak yeniden yapılandırılması ihtiyacı, her geçen gün artarak devam

etmiştir. Bu nedenle, kamu hizmetleriyle ilgili devlet görevlerinin yeniden

değerlendirilmesi ve halkın idareden kaynaklanan şikâyetlerini en aza indirecek bir

yönetim anlayışının yerleştirilmesi zorunluluk arz etmiştir

.

Bu çerçevede yönetim-birey ilişkilerinde karşılaşılan uyuşmazlıkların etkin ve

hızlı bir şekilde çözümü amacıyla; yargının katı işleyiş kurallarına bağlı oluşu ve

zaman alıcı işlemesi gerçeği karşısında, idareyi yargı dışında denetleyen ama idareye

de bağlı olmayan bir denetim sistemi ihtiyacı sonucunda ortaya çıkmış olan ve

Avrupa Birliği'nin kendi bünyesinde ve üye ülkelerin çoğunda da bulunan, halkın

şikâyetleriyle ilgilenen bir Kamu Denetçisi (ombudsman) sisteminin Türkiye’de de

kurulması tartışılmaya başlanmıştır

.

http://www.meclishaber.gov.tr/develop/owa/haber_portal.aciklama?p1=128457, (15.07.2014); http://www.memurlar.net/haber/464413/, (15.7.2014); http://www.haberby.net/devlet-ombudsman-in-tavsiye-kararlarina-uymuyor-1/, (15.7.2014);

26

Kamu denetçiliği kavramının ombudsman kavramının karşılığı olup olmadığı doktrinde tartışılmaktadır. Bu kavramı kullanan her ülke - yukarıda da görüldüğü gibi- kendi dillerinde bir karşılık bulmuşlardır. FENDOĞLU, Hasan Tahsin: age.,s. 25-26.

27

TBMM Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu Tasarısı ile Avrupa Birliği Uyum Komisyonu

ve Anayasa Komisyonu Raporları (1/626), Yasama Dönemi: 24, Yasama Yılı: 2, s. 4.

28

Türk hukuk literatüründe, yukarıda bahsi geçen tartışmaya ilk olarak 1970’li yıllarda rastlanmaktadır. KURUÜZÜM, İrfan: Ombudsman Kurumu, Türkiye’de Uygulanabilirliği

10

Ombudsman sistemi konusunda ülkemizdeki tartışmaların diğer ülke

örneklerine göre kıyasen yeni olduğunu söylemek mümkündür

. Bu alanda ilk

olarak, Prof.Dr. Yılmaz Altuğ tarafından 1968 yılında yayımlanan bir makalede

,

ombudsman kurumu hakkında karşılaştırmalı hukuk da ele alınarak bilgi verildiği

görülmektedir.

Ülkemizde ombudsman benzeri bir kurumdan “Kamu Denetçisi” olarak

bahseden ilk kişi ise, Prof. Dr. Tahsin Bekir Balta olmuştur

. Aynı şekilde 1970’li

yıllara bakıldığında literatürde ombudsman kurumu benzeri örgütlerin dünyada

örnekleri ve ülkemizde uygulanabilmesi açısından sahip olması gereken özellikler

gibi konuların, bir çok makale ve kitabın konusunu oluşturduğu görülmektedir

.

Örneğin Baylan 1978 yılında yaptığı çalışmada; çeşitli ülkelerin ombudsman

kurumlarını karsılaştırmalı olarak incelemiş, ülkemizde de böyle bir kuruma ihtiyaç

duyulup duyulmadığını o dönemde mevcut şikâyetlerin yapılabileceği kurumları

eleştirmek suretiyle tartışmış ve zaman kaybetmeden bir Türk Ombudsman Kurumu

için çalışmalara başlanılmasının zorunlu olduğu fikrini ortaya koymuştur

.

Yönetişim düşüncesinin

etkileri ve Avrupa Birliği üyelik süreciyle birlikte

ombudsmanlık (denetimi), 1980’li yılların başlarından itibaren çeşitli düzeylerde

ülkemizde sıkça ve daha ciddî bir biçimde gündeme gelmeye başlamıştır

Ve Kültür Ve Turizm Sektörü İçin Bir Uygulama Model Önerisi, İstanbul Üniversitesi

Sosyal Bilimler Enstitüsü Yayımlanmamış Doktora Tezi, İstanbul 2008, s. 166; TBMM: agr., s.4. 29

ERDENGİ, Tevfik Bora: agt., s. 180. 30

ALTUĞ, Yılmaz: "Vatandaşı İdarenin Yetki Tecavüzlerine Karsı Koruyan Ombudsman Müessesesi", Yargıtay Yüzüncü Yıldönümü Armağanı, s. 167.

31

BALTA, Tahsin Bekir: İdare Hukukuna Giriş I, 1970 TODAİE Yayınları, s.210-211. 32

ERDENGİ, Tevfik Bora: agt., s. 181. 33

BAYLAN, Ömer: agm., s.163. 34

Yönetişim kavramı, özellikle 1990’lı yıllardan sonra kamu yönetimi literatürüne girmiş ve uluslararası örgütler tarafından yayımlanan raporlarda sıkça kullanılmıştır. Daha sonra akademik araştırma ve tartışmaların odak noktalarından biri olmuştur. Ancak, yönetişim kavramı üzerine yapılan söz konusu yoğun çalışmalara rağmen, kavramın herkes tarafından üzerinde uzlaşı sağlanmış tek bir tanımı söz konusu değildir. Bir kısım yazarlar yönetişim kavramını, ülke

11

Yine Ülkemizde 1980’li yılların başlarından itibaren, ombudsmanlık

kurumunun oluşturulması konusunda çeşitli öneriler geliştirilmiştir. Bu öneriler,

kalkınma plânı hedefleri, bilimsel raporlar, siyasî parti düşünceleri, sivil toplum

örgütlerinin tavsiyeleri veya yasa tasarıları şeklinde ortaya çıkmıştır

.

Ombudsman kurumu, bir mevzuat çalışması çerçevesinde ilk kez, -bu konuda

yapılan çalışmaların en önemlilerinden bir tanesi olarak kabûl edilen- 1982

Anayasası hazırlık döneminde Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi ve

Hukuk Fakültesi öğretim üyelerinin birlikte hazırladıkları “Gerekçeli Anayasa

Önerisi”nde gündeme gelmiştir

.

Bu anayasa önerisinin 114/a

ve 114/b maddeleri kamu kurumlarının

denetiminden ve bu denetim için bir "Kamu Denetçileri Kurumu"nun teşkil

edilmesinden bahsetmektedir.

meselelerinin yönetiminde politik gücün kullanımı olarak tanımlarken, kavramı ilk ortaya atan kurumlardan olan Dünya Bankası, ise yönetişimi, “bir ülkede güç ve yetkinin kullanılışını belirleyen gelenekler ve kurumsal mekanizmalar” olarak tanımlamaktadır. SOBACI, Mehmet Zahid: "Yönetişim Kavramı Ve Türkiye’de Uygulanabilirliği Üzerine Değerlendirmeler",

Yönetim Bilimleri Dergisi, C. 5 S. 1, 2007, s.220-221.

35

KARCI, Şükrü Mert: Türkiye’de Kamu Yönetimi Denetim Reformu Ve Ombudsman

Kurumu, Yayınlanmamış Doktora Tezi, Akdeniz Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü,

Antalya 2010, s.230. 36

KARCI, Şükrü Mert: agt., s.230-231. 37

Gerekçeli Anayasa Önerisi, s. 136–139, Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Yayınları, Yayın No. 497.

38

Anayasa Önerisi'nin 114/a maddesi; "Bütün yönetsel işlemlerde gerekçe gösterilmesi ve bu işlemlere karşı başvuru yollarının belirtilmesinin zorunluluğunu, yasa ile aksi öngörülmemiş ise yönetimin elindeki bilgi ve belgelerin halka açık olduğunu hak arama özgürlüğünü sınırlayacak nitelikte gizlilik konulamayacağını" ifade etmektedir. Söz konusu maddenin gerekçesinde; idarenin yapılan işlemlerde gerekçe göstermesi, hem işlemin daha dikkatli yapılması açısından vatandaş için bir güvence, hem de yönetim ve vatandaş arasında anlayış ve benimseme ilişkisini geliştirici bir etken olarak değerlendirilmiş, başvuru yollarının gösterilmesi ile de vatandaşların haklarının kaybolmasının önüne geçileceği kaydedilmiştir. İdarede gizlilik ilkesinin monarşik nitelikteki devletlerden günümüze kalan bir kalıntı olduğu kaydedilen gerekçede yönetimin kamu yararına eylem ve işlem yaptığına, yapılan işlerin özel çıkarlar için yapılmadığına vatandaşları inandırmanın en geçerli yolu olarak idareyi halka açmak gerektiği, vatandaş için kamu işlerinde

12

Önerinin Kamu Denetçileri Kurulu başlıklı 114/b maddesine göre; Kurul beş

üyeden oluşacaktır

.

Kurul, vatandaşların şikâyet ve dileklerini inceleyerek temel

hak ve özgürlüklerin gerçekleşmesini gözetecektir. Kurul ayrıca düzenli olarak her

yıl ve gerek gördüğü zamanlarda, çalışmaları ve temel hak ve özgürlüklerin

gerçekleşmesi durumu hakkında TBMM ve Cumhurbaşkanı’na rapor verecektir.

Raporlar Resmî Gazete’de de yayımlanacaktır. Kurulun kuruluşu, işleyişi, görev ve

yetkileri yasayla düzenlenecektir.

Söz konusu madde gerekçesinde; 114/b maddesinin, kamu hukuku alanında

uluslararası ortamda ilgi görmüş ve adeta bir “salgın” gibi dünyaya yayılmış olan

“ombudsman” kurumunu, hukukumuza getirilmesi gerekliliği, bunun nedeninin

kurumun basitlik, ucuzluk, sürat ve etkinlik bakımlarından bütün çağdaş ülkelerde

duyulan ortak bir ihtiyacı karşılamış olduğu, Fransa’nın 1973 yılında benzeri bir

kurumu kurup, kurumun idarî yargının bulunmadığı ülkelerde çalışabileceği

yolundaki savı geçersiz hale getirdiği, ifade edilmiştir.

Gerekçede ayrıca, Kamu Denetçileri Kurulu’nun idare karşısında vatandaşın

yalnız ve güçsüz kalmasını önleyeceği ve vatandaşın özgürlüklerinin tam olarak

gerçekleşmesini gözeteceği, Kurumun oluşturulmasında ortaya çıkan bir faydanın da

dilekçe hakkının işlerliğini ve etkinliğini sağlamak olduğu, vatandaşın böylece devlet

yönetimine doğrudan katılacağı, iletişim kurabileceği ve denetleyebileceği,

yönetimin de vatandaşların dilek ve taleplerini öğrenerek, bilgi eksikliklerini

giderebileceği, Kurulun ayrıca edindiği deneyimler ışığında idareye iyileştirici ve

yenileştirici öneriler de getireceği, belirtilmiştir

bir etki ya da tepki gösterebilmenin ön şartının, söz konusu kamusal faaliyeti iyice bilmek olacağı, belirtilmiştir. Gerekçeli Anayasa Önerisi, s.137.

39

Cumhurbaşkanı; TBMM, Danıştay, Sayıştay, Savcılar Yüksek Kurulu ile Türkiye Barolar Birliği’nin ayrı ayrı göstereceği ikişer aday arasından her birini seçerek beş yıllık bir süre için Kamu Denetçisi olarak atayacaktır.

40

Gerekçeli Anayasa Önerisi: s.139; ÖZDEN, Kemal: Ombudsman (Kamu Denetçisi) ve

Türkiye’deki Tartışmalar, Birinci Baskı, Ankara Haziran 2010, s. 145, Seçkin Yayıncılık,

Hukuk Kitapları Dizisi: 1027; KARCI, Şükrü Mert, agt., s. 231 ERDENGİ, Tevfik Bora: agt.,s. 182-183;

13

Bu öneri aslında devlet yapısında reform niteliğinde bir çalışmadır. Çünkü

Kamu Denetçileri Kurulu teklifi ile yeni yönetim ve yönetişim anlayışı

önerilmektedir. Bu teklif, güçlü ve emreden devlet anlayışından müşteri odaklı devlet

anlayışına geçiş için zamanın geldiğini belirten ilk teklif olmuştur

.

Burada belirtmek gerekir ki, 1982 Anayasası’nda, Gerekçeli Anayasa

Önerisi’nde

belirtilen yönde bir düzenleme yapılmamış, bunun yerine kimi

yazarlar

tarafından bir çeşit ombudsman olarak nitelendirilen Devlet Denetleme

Kurulu anayasal bir kurum olarak oluşturulmuştur

.

Kamu denetçisi konusunda yapılan öneriler, sadece kamu kurum ve

kuruluşlarının çalışmaları ve akademik çevrelerin görüşleri ile sınırlı değildir. Çeşitli

meslek örgütleri de (menfaat kümeleri) yayınladıkları raporlarda ombudsman

kurumunun kurulmasını ya da en azından kurulması yönünde girişimlerin

başlatılmasını savunmuşlardır. Kavramın olgunlaşması, halka tanıtılması ve

toplumun faydalanacağı bir sistemin oluşumunda, sivil toplum örgütlerince

41

ÖZDEN, Kemal: age.,s. 145. 42

Gerekçeli Anayasa Önerisi, demokratik bir devlet düzeni içinde herkesin her konuda dilek ve şikâyetlerini iletebilmesi ve şikâyetlerinin dikkate alındığını görebilmesi gerektiğini belirtmiştir. Vatandaşlar bu şekilde devlet nezdinde problemlerine hem cevap bulabilecekler hem de denetim mekanizmasında üzerlerine düşen görevleri yerine getireceklerdir. Devlet de kamu politikasında daha doğru uygulamaları ortaya koyma ve hatalı işlemleri en aza indirme sansına bu suretle ulaşabilecektir. Kamu Denetçileri Kurulu da vatandaşların şikâyetlerinin takipçisi olacak, bu deneyimler çerçevesinde yönetime iyileştirici ve yenileştirici öneriler sunma konusunda önemli bir görev üstlenecektir. Gerekçeli Anayasa Önerisi, s.139; ERDENGİ, Tevfik Bora: agt., s. 182-183; ÖZDEN, Kemal: age.,s. 145.

43

ARSLAN, Süleyman: "Yıldırım Uler’in Konuşmasına Katkı", Ankara 1992, Çeşitli İdare

Hukuku Konuları, III. Kitap, 1. Ulusal İdare Hukuku Kongresi, s. 1044, Danıştay Yayınları.

44

ERDENGİ, Tevfik Bora: agt.,s. 183; ÖZDEN, Kemal: age.,s. 145; Ombudsman ve Devlet Denetleme Kurulu arasındaki kıyaslamaya aşağıda daha geniş bir şekilde değinilecektir.

14

hazırlanan raporların önemli etkisi olduğu düşünülmektedir. Bu önemli örgütler

içinde Hak – İş, TÜSİAD, TOBB sayılabilir

.

Türkiye Sanayici ve İşadamları Derneği'nin (TÜSİAD) 1983 yılına ait bir

raporunda, devletin büyümesi ve çeşitli sahalara el atmasından dolayı bürokratların

sert davranışlarından bunalmış bireylerin kendilerini güler yüzle karşılayacak,

dinleyecek ve yönetimin yanlış işlemlerini düzeltebilecek bir kuruma duyulan

ihtiyaca değinilmiş, ombudsman benzeri bir birimin faaliyete geçirilmesinin,

vatandaşlarla

ilişkilerinde

bürokratları

daha

dikkatli

olmaya

yönelteceği

belirtilmiştir

.

1997 yılına ait Nevra Hatiboğlu ile Doç.Dr. Oğuz Babüroğlu’na hazırlatılan bir

diğer TÜSİAD raporundaysa, ülkemizde ombudsman kurumu için bir tasarım

sürecinin başlaması gerektiği vurgusu yapılmıştır. Raporda, ombudsmanın gücünün

kaynağının korunmasının esas önemli husus olduğu, siyasî açıdan tarafsız olması,

bağımsız kararlar alabilmesi ve aldığı kararların kamu kurumları tarafından ciddî

olarak değerlendirilmesi karşısında, ombudsmanın hangi merci tarafından atandığı

veya seçildiği gibi hususların tali öneme sahip olduğu kaydedilmiştir

.

TÜSİAD’ın bu konuda hazırladığı ve TBMM’ne de sunulan bir diğer raporda;

hukuk devleti anlayışı çerçevesinde bireylerin idare karşısında hak ve menfaatlerini

korumak üzere oluşturulmuş başvuru yollarına ve bunların eksikliklerine

45

SEZEN, Seriye: "Ombudsman: Türkiye İcin Nasıl Bir Çözüm? Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu Tasarısı Üzerine Bir Değerlendirme", Amme İdaresi Dergisi, Aralık 2001, C. 34, S. 4, s. 94.

46

TUSİAD: Kamu Bürokrasisi, İstanbul 1983, s. 90; KILAVUZ, Rıdvan - YILMAZ, Abdullah - İZCİ, Ferit: “Etkin Bir Denetim Aracı Olarak Ombudsmanlık ve Türkiye’de Uygulanabilirliği”,

Cumhuriyet Üniversitesi İktisadî ve İdarî Bilimler Dergisi, C. 4, S. 1, 2003, s. 63.

47

TÜSİAD: Ombudsman (Kamu Hakemi) Kurumu İncelemesi: Devlette Bir Toplam Kalite

Mekanizması Örneği, İstanbul, Ocak 1997, s. 29-30; ERDENGİ, Tevfik Bora: agt.,s. 183-184;

Yine Raporda, bu türde bir kurumun oluşturulmasında ilk yapılacak işin bir arama konferansı düzenlenmesi ve bunu takiben bir proje grubu oluşturulması gerektiği tavsiye edilmiştir. Bu arada konuya ilişkin olarak Meclisin, Bakanlar Kurulu'nun ve halkın “nabzının tutulması” gerekliliği de ayrıca vurgulanmıştır.

15

değinildikten sonra, işleyişi basit ve çabuk sonuç veren Ombudsman sisteminin

Türkiye'de kurulması konusunda duyulan ihtiyaca dikkat çekilmiş ve bunun, sistemin

demokratikleşmesi yolunda önemli bir adım olacağı belirtilmiştir

.

TÜSİAD’ın 2002’de yayınlanan “Kamu Reformu Araştırması” raporunda da

ombudsman kurumunun önemine vurgu yapılmıştır. Dünyada kamu reformu

programlarının ortak bileşenleri arasında, kamunun faaliyetleri üzerinde denetimin

güçlendirilmesi ve hesap verme sorumluluğunun işlemesini sağlamaya yönelik,

ombudsman kurumları gibi etkin ve sağlam mekanizmaların oluşturulması

gerekliliğine vurgu yapılmıştır

.

1991’de yayınlanan KAYA (Kamu Yönetimi Araştırması) Raporu’nda

da

konuya değinilmiş, Devlet Denetleme Kurulunun bir kamu denetçisi olarak işlev

görmesini sağlayacak biçimde yeniden yapılandırılması önerilmiştir

.

48

TÜSİAD: Türkiye 'de Demokratikleşme Perspektifleri, İstanbul 1997, s.173. Rapora göre ülkemizde ombudsman benzeri çeşitli kontrol mekanizmaları bulunmaktadır. Ancak önemli olan bu mekanizmaların verimli işleyip işlemediği ve etkili olup olmadığıdır. Bu mekanizmaların siyasal açıdan bağımsızlığı şüphelidir. Ayrıca kamu kuruluşlarının verimsiz işleyişi ve bürokratik engeller vatandaşlarca olağan karşılanmakta, çoğu vatandaş bu nedenlerle şikâyetçi olma gereği bile duymamaktadır. TÜSİAD: Türkiye 'de Demokratikleşme Perspektifleri, İstanbul 1997, s.29.

49

TÜSİAD: Kamu Reformu Araştırması, İstanbul 2002, s.171. 50

Türkiye Ve Ortadoğu Amme İdaresi Enstitüsü (TODAİE) 1991'de, Devlet Plânlama Teşkilâtı (Devlet Plânlama Teşkilâtı)’nın 1988 tarihli talebi üzerine kamu yönetimi araştırması isimli bir rapor hazırlamıştır. bu rapor kamuoyunda kısaca KAYA olarak bilinmektedir. Raporun oluşturulmasında güdülen amaç; Altıncı Beş Yıllık Kalkınma Plânı ve yıllık program uygulamalarına ışık tutması açısından kamu yönetimini geliştirmek ve yeniden düzenlemek üzere o güne kadar yapılan çalışmaların sonuçlarını izlemek, bu uygulama ve çalışmaların eksik yönlerini, aksaklıklarını, darboğazlarını ve sorunlarını belirlemek ve bunlarla ilgili alınması gerekli önlemleri açıklığa kavuşturmak, AB’ne idarî açıdan uyum kapsamında yapılması gerekli hazırlıkları saptamak olmuştur. Merkezi ve yerel yönetimler ile diğer kamu kurum ve kuruluşlarının etkili, süratli, ekonomik, verimli ve nitelikli bir hizmet verecek düzene kavuşturabilmek amacıyla çeşitli durum tespitleri ile öneriler sunmaktır.

http://www.todaie.gov.tr/dosya/kaya.pdf, (03.12.2013).

51

Raporda Ombudsman kavramının zikredildiği ilgili kısım aynen şöyledir: "Başbakanlık Teftiş

16

Ombudsman ile ilgili öneriler siyasal parti raporlarında da yerini almıştır.

Doğru Yol Partisi'nin 1991 yılında hazırladığı rapor, buna örnek gösterilebilir.

Rapor, vatandaşların kendileriyle ya da kamu hizmetleriyle ilgili dilek ve

şikâyetlerini, dilekçe yoluyla idarî mercilere veya TBMM'ye bildirme hakları saklı

kalmak

kaydıyla,

kurulacak

"Vatandaş

Dilekçeleri

Baştakipçiliği"ne

de

iletilebilmelerine imkân sağlanmasını öngören bir öneri içermektedir

.

Baştakipçi'nin Başbakan ve ana muhalefet partisinin ortak teklifi üzerine

Cumhurbaşkanı'nca atanmasını öngören Rapor, eğer bu sağlanamazsa Danıştay

Genel Kurulu'nun kendi üyeleri arasından salt çoğunluk oyuyla seçeceği üç adaydan

birinin yine Cumhurbaşkanı tarafından "Baştakipçi" olarak atanması önerisinde

bulunmuştur

.

kurul başkanlığının ilgi alanı, Başbakanlık merkez teşkilâtı ve bağlı kuruluşları ile sınırlandırılmalıdır. Devlet Denetleme Kurulunun da bir kamu denetçisi (ombudsman) olarak işlev görmesini sağlayacak yasal düzenlemelere gidilmelidir." Kamu Yönetimi Araştırması

Genel Rapor, Ankara, 1991, s.43, Türkiye Ve Ortadoğu Amme İdaresi Enstitüsü (TODAİE)

Yayını. 52

KILAVUZ, Rıdvan - YILMAZ, Abdullah - İZCİ, Ferit: agm.,s. 63. 53

TUTUM, Cahit: Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma. Ankara 1994, s. 97-98, Toplumsal Ekonomik Siyasal Araştırmalar Vakfı (TESAV) Yayınları. O dönemde oluşturulması düşünülen “Vatandaş Dilekçeleri Bas takipçiliği” kurumu basın tarafından ilgi ile karşılanmıştır. Örnek olarak vermek gerekirse; Coşkun Kırca, gazete köşe yazılarında kurumun görevleri ve çalışma yöntemleri konusunda fikirlerini içeren bir makale kaleme almıştır. Ona göre; bastakipçinin görevleri şunlar olmalıdır;

“1- Baştakipçi, Türk vatandaşlarının ve Türk uyrukluğundaki özel-tüzel kişilerin dilekçelerinden kendisine verilenlerin mevzuata uygun ve dilekçe sahibi için en kolay ve en çabuk şekilde sonuçlandırılması için İdare'ye yazılı uyarıda bulunabilmelidir. Baştakipçinin bu dilekçeleri muameleye koyabilmesi için Hükümet üyesi olmayan bir milletvekili tarafından yazıyla desteklenmesi sart olmalıdır. Bu süzgeç olmazsa baştakipçilik, görevini yapamaz hale gelebilir. Siyasî partiler hariç diğer bütün tüzel kişilerin kendi adlarına veya mensuplarının adına verecekleri dilekçeler için bu süzgece gerek yoktur. Baştakipçi, bir Türk vatandaşı veya uyruğunun temel hak ve hürriyetlerinin vahim biçimde zedelenmesi halinde konuya re'sen de el koyabilmelidir.

2- Baştakipçi, dava açma veya davaya müdahale hakkı bulunan vatandaş ve partiler dışındaki Türk uyruğuna sahip özel tüzel kişiler adına, görevli yargı mercii nezdinde hukuk davası veya

17

Türkiye'de Kamu Denetçiliği Kurumu'nun kurulması, kalkınma plânlarının da

hedefleri arasında sayılmıştır. Bu hedefe ilk olarak yer veren Dördüncü Beş Yıllık

Kalkınma Plânı'dır. Plânda, uyuşmazlıkları mahkeme önüne gelmeden çözümleyecek

yetkilerle donatılacak bir “Devlet Avukatlığı Kurumu” oluşturulacağı ve kurumun

etkinliğini ve sağlıklı çalışmasını temin edecek yöntem ve şartlara kavuşturulacağı

belirtilmiştir

. Ancak bu hedefe Beşinci ve Altıncı Beş Yıllık Kalkınma Plânlarında

yer verilmemiştir

.

Daha sonra, KAYA Projesi yayınlandıktan sonra yürürlüğe konan ilk Kalkınma

Plânında (Yedinci Beş Yıllık Kalkınma Plânı) Kamu Denetçiliği Kurumu'nun

idarî iptal veya tam yargı davası açabileceği gibi açılmış bir hukuk davasına müdahil de olabilmelidir.

3- Baştakipçi, uyarısını kasten veya ağır ihmal sonucu dikkate almayan memur veya sair idarî kamu görevlisi hakkında disiplin kovuşturması açılmasını veya takip ettiği konuda geçerli kamusal denetleme yöntemlerinin İdarece başlatılmasını yazıyla emredebilmeli ve onun hakkında ceza soruşturması açılmasına müsaade edilmesi konusunda kanun uyarınca idarî soruşturma yapılması için İdareye yazılı talimat verebilmelidir. İdare bu müsaadeyi vermezse baştakipçi bu kararın iptali için idarî yargı yoluna başvurabilmelidir. Bu başvuru acele yöntemle incelenip karar(a) bağlanmalıdır.

4- Baştakipçi, Silâhlı Kuvvetlerle ve asker kişilerle` Savcılık, tetkik hakimliği, mahkemeler ve yargı personeli hakkında da baştakipçi yetkili olmamalıdır.

5- Yabancıların bu konularda baştakipçiliğin yetkisine girebilmesinde karşılık ilkesi faaliyetlerine dair bir rapor vermeli ve bu raporda Anayasa dışında çıkarılması, değiştirilmesi yahut kaldırılmasını uygun gördüğü mevzuata dair tavsiyelerde bulunabilmelidir. Bu rapor üzerinde TBMM Genel Kurulu'nda re'sen bir genel görüşme yapılmalıdır. KIRCA, Coşkun:

"Ombudsman", Akşam Gazetesi, 31 Aralık 2001. Aynı köşe yazarı, 2004 tarihli bir diğer köşe yazısında da, o zaman için kurulması öngörülen “mahallî idareler halk denetçisi”nin aslında partizanlığa hizmet etmekten başka hiçbir rolünün olmayacağını ifade ederek, halk denetçileri yerine Millî plânda oluşturulacak “vatandaş dilekçeleri baştakipçiliği” kurumunun oluşturulması gerektiğini ifade etmişti. KIRCA, Coşkun: "Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı-III". Aksam

Gazetesi, 5 Mart 2004; ERDENGİ, Tevfik Bora: agt., s. 186.

54

"Uyuşmazlıkları mahkeme önüne gelmeden çözümleyecek yetkilerle donatılacak bir «Devlet

Avukatlığı Kurumu» oluşturulacak, kurum etkinliğini ve sağlıklı çalışmasını öngören yöntem ve koşullara kavuşturulacaktır." Dördüncü Beş Yıllık Kalkınma Plânı, Devlet Plânlama Teşkilâtı,

Ankara, 1979, s.484. 55

18

kurulması hususu, "Kamu hizmetlerinde Etkinliğin Arttırılması ve Kamu Kesiminde

Ücret Adaletinin Sağlanması Projesi" kapsamına alınmıştır

. Ayrıca Kamu Denetçisi

(ombudsman) sisteminin kurulması için bir yasanın hazırlanıp yürürlüğe konulacağı

ilke kararı da, söz konusu Raporda belirtilmiştir

.

Aynı doğrultuda 1996, 1997, 1998

, 1999

, 2000

yılları için hazırlanan

programlarda da Kamu Denetçisi (ombudsman) ile ilgili hükümler yer almıştır.

Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Plânında da yine “Kamu yönetimi-vatandaş

ilişkilerinde karşılaşılan uyuşmazlıkların etkin ve hızlı bir şekilde çözümü amacıyla,

56

KILAVUZ, Rıdvan - YILMAZ, Abdullah - İZCİ, Ferit: agm.,s. 64. "Yönetim-birey ilişkilerinde

karşılaşılan uyuşmazlıkların etkin ve hızlı bir şekilde çözümü amacıyla; yargının katı işleyiş kurallarına bağlı oluşu ve zaman alıcı işlemesi gerçeği karşısında, yönetimi yargı dışında denetleyen ama yönetime de bağlı olmayan bir denetim sistemi ihtiyacı sonucunda ortaya çıkmış olan ve Avrupa Birliğinin kendi bünyesinde ve üye ülkelerin çoğunda da bulunan, halkın şikâyetleriyle ilgilenen bir Kamu Denetçisi (ombudsman) sisteminin Türkiye’de de kurulması sağlanacaktır." Yedinci Beş Yıllık Kalkınma Plânı (1996-200), Devlet Plânlama Teşkilâtı, s.

119. 57

"Yönetim-birey ilişkilerinde karşılaşılan uyuşmazlıkların etkin ve hızlı bir biçimde çözümü için

yeni bir yasa ile "Ombudsman" müessesesinin kurulması sağlanacaktır." Yedinci Beş Yıllık

Kalkınma Plânı (1996-200), Devlet Plânlama Teşkilâtı, s. 283.

58

1996, 1997 ve 1998 yılları için hazırlanan programlarda; konuya ilişkin olarak Kamu Denetçisi (ombudsman) sisteminin yapısı, statüsü ve çalışma ilkelerinin belirlenmesine ilişkin hazırlıklara başlanacağı ve mevzuatının oluşturulacağı bilgisine yer verildiği görülmüştür. Söz konusu mevzuat hazırlığı Adalet Bakanlığı sorumluluğuna verilmiş, kanun tasarısı hazırlık çalışmalarını yürütmek üzere ilgili Bakanlıklar, Devlet Plânlama Teşkilâtı, Devlet Personel Başkanlığı, TODAİE ile üniversite temsilcilerinden oluşacak bir komisyon kurulacağı ve çalışmalara başlanarak taslağın oluşturulacağı, Program eki tablolarda ifade edilmiştir. Devlet Plânlama Teşkilâtı, 1996 Yılı Programı, s. 79, 222. Devlet Plânlama Teşkilâtı, 1997 Yılı Programı, s. 85, 228. Devlet Plânlama Teşkilâtı, 1998 Yılı Programı, s. 76, 209.

59

1999 yılı Programında; Adalet Bakanlığı bünyesinde kurulan komisyonun çalışmalarını tamamladığı, hazırlanan "Yurttaş Sözcülüğü Kanun Tasarısı Taslağı"’nın görüş için ilgili kurum ve kuruluşlara gönderildiği, daha sonra taslağın Başbakanlığa sunulacağı ve 1999 yılında yasalaşmasının sağlanacağı, hususlarına yer verildiği görülmüştür. Devlet Plânlama Teşkilâtı:

1999 Yılı Programı, s. 120, 121, 279.

60

2000 yılı için hazırlanan Programda; Kamu Denetçisi (ombudsman) kurulmasına ilişkin Kanun Tasarısı Taslağı’nın hazırlandığı, çalışmaların aynı yıl içinde bitirileceği, kaydedilmiştir. Devlet Plânlama Teşkilâtı: 2000 Yılı Programı, s. 119, 290.

19

halkın şikâyetleriyle ilgili konularda, yönetimi denetleyen ama yönetime bağlı

olmayan bir Kamu Denetçisi sistemi” kurulması öngörülmüş, bu çerçevede gerekli

altyapının oluşturulmasına ve sistemin istisnasız tüm idarî işlem ve eylemleri

kapsayacak şekilde olmasına, önem verileceği belirtilmiştir

.

Söz konusu Rapor incelendiğinde, öncelikle akla ombudsman sistemi

kurulması amacıyla geçen dönemden bu yana herhangi bir gelişme sağlanmadığı

gelebilecektir. 1996 – 2000 yılları arasında ve özellikle 57. Hükümet döneminde,

mevzuatın hazırlanmasına dönük bazı gelişmeler olmuştur, fakat nihaî olarak konuya

ilişkin herhangi bir mevzuatın o dönem içinde yayınlanamadığı görülecektir

.

İlginç olan bir diğer husus; 8. Kalkınma Plânı dönemi içinde de benzer

tavsiyenin yapılmış olmasına rağmen, herhangi bir yasanın çıkarılamamış olmasıdır.

Bir diğer önemli nokta da, 9. Kalkınma Plânı (2007 – 2013) içinde Kamu Denetçiliği

(ombudsman) Kurumuna ilişkin herhangi bir unsura yer verilmemiş olmasıdır

.

8. Beş Yıllık Kalkınma Plânı dâhilinde oluşturulan Yıllık Programlara

bakıldığında; 2000, 2001 ve 2002 yılı Programlarında; 1996 yılında başlayan

“`yönetimi denetleyen ama yönetime bağlı olmayan`” bir ombudsman sisteminin

kurulmasının sağlanacağı, ifadelerine tekrar yer verildiği görülmüştür

.

61

Devlet Plânlama Teşkilâtı: 8. Beş Yıllık Kalkınma Plânı (2001-2006), Ankara, Devlet Plânlama Teşkilâtı, s. 193. Görüleceği üzere yeni kurulacak ombudsman sisteminin tüm idarî işlem ve eylemleri kapsaması gerektiğine Rapor’da özel olarak vurgu yapılmıştır. Raporun hazırlanmasında görev alan ilgili Özel İhtisas Komisyonu’nun Raporu’nda; yeni ama işlevsiz bir bürokratik kurumun daha oluşturulmaması için gerekli alt yapının oluşturulması ve sistemin (ombudsman) istisnasız tüm kurumları kapsayacak şekilde ele alınması gerektiği ifade edilerek, kamu yönetiminde genellikle geçerli olan bir hastalığın önüne geçilmesi hususuna özel önem verilmiştir. Devlet Plânlama Teşkilâtı: Kamu Yönetiminin İyileştirilmesi ve Yeniden

Yapılandırılması Özel İhtisas Komisyonu Raporu, Ankara, Devlet Plânlama Teşkilâtı, s. 43.

62

ERDENGİ, Tevfik Bora: agt., s. 191. 63

ERDENGİ, Tevfik Bora: agt., s. 191. 64

Üç plânda da ortak ifade şu şekildedir: Kamu Yönetimi-vatandaş ilişkilerinde karşılaşılan

uyuşmazlıkların etkin ve hızlı bir şekilde çözümü amacıyla, halkın şikâyetleriyle ilgili konularda, yönetimi denetleyen ama yönetime bağlı olmayan bir Kamu Denetçisi (ombudsman) sisteminin kurulması sağlanacaktır. Devlet Plânlama Teşkilâtı, 2000 Yılı Programı, s. 243; Devlet

20

Yalnız

2002

yılı

Programında;

“Bankacılıkla

ilgili

ombudsmanlık

müessesesinin kurulması çalışmalarına devam edilecektir.” denilerek, şimdiye kadar

herhangi bir resmî raporda yer verilmeyen bir hususa değinilmiştir

. Takip eden

programlar incelendiğinde, bu türde bir tespite rastlanılmamıştır

.

2003 ve 2004 yılları Raporlarında Kamu Denetçiliği Kurumu'na dair herhangi

bir bilgiye değinilmemiştir. 2005 yılı programında; "Kamu yönetimi-vatandaş

ilişkilerinde karşılaşılan uyuşmazlıkların etkin ve hızlı bir şekilde çözülmesi ve idarî

yargının görev yükünün azaltılması amacıyla, halkın şikâyetleriyle ilgili konularda,

yönetimi denetleyen, tarafsız ve bağımsız bir kamu denetçisi (ombudsman) sistemi

kurmak amacıyla Türkiye Halk Denetçiliği Kurumu Kanun Tasarısı Taslağı

hazırlanmıştır." bilgisine yer verilmiştir

.

Yine aynı raporda; "Sigorta ettirenler ile sigorta şirketleri arasında ortaya

çıkan uyuşmazlıkların çözümü için Ombudsman Kurumunun kurulmasına dönük

Sigortacılık Ombudsman Kanununun hazırlanması çalışmaları devam edecektir."

bilgisi verilerek -2002 yılı programında olduğu gibi- şimdiye kadar herhangi bir

resmî raporda yer verilmeyen bir hususa değinilmiştir

.

9. Kalkınma Plânı dönemi içinde hazırlanan 2006 ila 2008 yıllarına ilişkin

Programlarda, Kalkınma Plânı’na paralel şekilde ombudsman kurumuna dair

herhangi bir bilgiye yer verilmemiştir.

Kurumun varlığının gerekliliği, Türkiye’nin Avrupa Birliği adaylık sürecinde

de önemli bir konu olarak Avrupa İlerleme raporlarında da yer almıştır

. AB

Plânlama Teşkilâtı, 2001 Yılı Programı, s. 243; Devlet Plânlama Teşkilâtı: 2002 Yılı Programı, s. 114, 260.

65

Devlet Plânlama Teşkilâtı: 2002 Yılı Programı, s. 114. 66

ERDENGİ, Tevfik Bora: agt., s. 192. 67

Devlet Plânlama Teşkilâtı: 2005 Yılı Programı, s. 246. 68

Devlet Plânlama Teşkilâtı: 2005 Yılı Programı, s. 8. 69

Turkey2013ProgressReport,