Kurumun Türkiye Cumhuriyetinin idarî teşkilâtı içindeki yeri, Kuruma ait
değerlendirilmesi gereken önemli başlıklardan birisidir. Kuruma dair ilk kanun olan
5548 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu’nun, Anayasa Mahkemesi'nce iptal
edilmesinin sebeplerinden birisi de bu husustur
13.
11
AKTAŞ, Kadir: agm., s. 363. 12
TUTAL, Erhan: Dünyada ve Türkiye'de Ombudsmanlık, Ankara 2014, s.187, 188. 13
5448 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu’nu 25/12/2008 karar tarihli ve Esas 2006/140, Karar 2008/185 nolu, 04/04/2009 tarih ve 27190 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan kararıyla Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu’nun tümünü oybirliğiyle iptal edilmiştir. Mahkemenin iptal gerekçesinde vurguladığı en önemli hususlardan biri; kurumun Anayasa'nın 123. maddesinde ifade edilen idarenin bütünlüğü ilkesine aykırılığıdır. Şöyle ki: Mahkeme, Anayasa'nın 123. maddesi uyarınca, kanunla veya kanunun açıkça verdiği yetkiye dayanılarak kamu tüzelkişiliği kurulabilmesi mümkün olmakla birlikte, kamu tüzel kişisi olarak kurulan idarî bir kurumun "idarenin bütünlüğü ilkesi" gereğince idarenin bünyesinde ve idarî teşkilât yapısı içinde bulunması gerektiğinden, kamu kurum ya da kuruluşlarının söz konusu yapı dışında kurulması, idarenin bütünlüğü ilkesiyle bağdaşmayacağından 5448 Sayılı Kanunu Anayasanın 123. maddesine aykırı bulmuştur. Ayrıca, Anayasa'nın 123. maddesine göre idarî teşkilât içinde merkezi idare veya yerinden yönetim kuruluşları arasında yer alması gereken bir kurumun, merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına aykırı olarak "İdare" dışında kurulması ve "Yasama"ya bağlanması olanaklı olmadığından, hiç kimsenin veya organın kaynağını Anayasa'dan almayan bir Devlet yetkisi kullanamayacağından 5448 Sayılı Kanunu Anayasanın 6. maddesine aykırı bulmuştur.
129
Kamu Denetçiliği Kurumunun Türkiye Cumhuriyetinin idarî teşkilâtı içindeki
yerini tespit etmenin zor olduğunu ileri sürenler vardır. Bu görüşte olanlar aşağıdaki
bilgiler ile bu sonuca varmaktadır:
Kamu Denetçiliği Kurumu yasama, yargı, yürütmenin hiçbirinin
altında veya üstünde olmayıp hepsinin dışındadır
14.
Kurum ayrı bir kamu tüzel kişiliğine sahip olduğu için Türkiye
Cumhuriyeti merkezî idaresinin yani devlet tüzel kişiliğinin içinde yer almamaktadır.
Kurum Türkiye Büyük Millet Meclisine bağlıdır, ancak onun bir
parçası değildir. Ayrı bir tüzel kişiliğe sahiptir.
Kurumun üzerinde idarenin bütünlüğünü sağlayan merkezî idarenin
hiyerarşik denetimi veya vesayet yetkisi de yoktur.
Kurumun faaliyetleri yasamaya ilişkin değil, idarî niteliktedir.
Kararları yargısal değildir, kesin hüküm oluşturmaz, üyeleri de hâkim
değildir
15.
Kararları idarî denetim sonucunda alınan kararlar gibi icraî nitelikte
değildir.
Diyerek Kurumun bu nitelikleri itibari ile Anayasaya aykırı olmadığını da
ifade etmektedirler
16. Fakat bu özellikler çerçevesinde, akla ilk şu soru gelmektedir:
14
ODYAKMAZ, Zehra: "Kamu Denetçiliği Kurumunun Erkler Arasındaki Yeri Ve Yargı Yetkisinin Kullanılmasından Anlaşılması Gerekenler", I. Uluslararası Kamu Denetçiliği
(Ombudsmanlık) Sempozyum Kitabı, Ankara 2014, s. 67.
15
GÖZLER, Kemal-Gürsel KAPLAN: İdare Hukuku Dersleri, 15. B., Bursa 2014, s.811. 16
Kamu Denetçiliği Kurumunun mahiyeti, onun, "idare" içinde yer almasına engeldir. Kamu Denetçiliği Kurumu, karşılaştırmalı hukuktaki örneklerde olduğu gibi, idareyi idarenin dışında ve yasama organı adına denetleyen, kendine özgü bağımsız bir kurumdur. Dolayısıyla, Kamu Denetçiliği Kurumunun, idarenin bütünlüğü ilkesine aykırı olacağı kesinlikle söylenemez. ÖZBUDUN, Ergun: Kamu Denetçiliği ve Anayasa Mahkemesi, http://www.zaman.com.tr/ yorum_yorum-prof-dr-ergun-ozbudun-kamu-denetciligi-ve-anayasamahkemesi_842299.html. (02.12.2013). Bilinmelidir ki; idareyi denetlemek için idarenin içinde yer almak gerekmemektedir. Bu anlamda kurumun, teşkilât içindeki yerini tespit etmeye çalışmak gerekli de değildir. Türkiye’de, anayasamıza göre kuvvetler ayrılığı ilkesi vardır. Yargı; yasama ve yürütmeden ayrı olup kesinlikle bağımsızdır. Kamu denetçisi bu üç kuvvet üzerinde yetkili bir
130
İdarî teşkilât içerisinde yerini tam anlamı ile tespit edemediğimiz
17Kamu Denetçiliği
Kurumu
18, idarenin bütünlüğü ilkesine vurgu yapan Anayasa'nın 123. maddesine
aykırı değil midir?
Kanaatimizce mevcut hali itibari ile Kurumun, Türk İdarî Teşkilatının ana
esaslarına aykırılık taşıdığını dolayısıyla Anayasaya da aykırı olduğunu
düşünmekteyiz. Çünkü Kamu Denetçiliği Kurumu, organik (yapısal) açıdan Türk
hukuk sistemi içinde, idarenin yargı dışı denetimini yapan kurumlar içerisinde yer
almaktadır. Meclis adına denetim yapmasına rağmen Kuruma meclis ve devlet tüzel
kişiliğinin dışında ayrı bir tüzel kişilik vermenin yerinde olmadığı ve Anayasa'nın
123. maddesine yani idarenin bütünlüğüne aykırı olduğu kanaatindeyiz. İlk defa
ortaya çıkan böyle bir durumun Türk İdari yapısının genel mantığına ve oluşumuna
aykırı olduğunu düşünmekteyiz. Anayasa madde 74'te Meclise bağlı olması
vurgulanan Kuruma, Meclis'ten ayrı bir tüzel kişilik vermenin yanlış olduğu
düşüncesindeyiz. Bu sakıncalı ve izah edilemeyen halin düzeltilmesi için yapılması
gerekenler şöyledir:
organ değildir. Biz bir hukuk devleti olduğumuza göre kamu denetçisi de hukuk devleti ilkesinin gerçekleşmesine yardımcı bir kurumdur. TÜRK, Hikmet Sami: 10-11 Aralık 2004 yılında TBMM İnsan Haklarını İnceleme Komisyonu tarafından İstanbul’da düzenlenen “Ombudsmanlık Kurumunun Oluşturulması” konulu Uluslararası Ombudsmanlık Konferansında yapmış olduğu konuşma, s. 47-48, TBMM Tutanak Müdürlüğü, Komisyon: İ.H.K. (ODYAKMAZ, Zehra: "Kamu Denetçiliği Kurumunun Erkler Arasındaki Yeri", s. 66'dan naklen.)
17
Fakat konuya ilişkin değerlendirilmesi gereken farklı bir bakış mevcuttur. Ramazan Yıldırım, Kamu Denetçiliği Kurumunu, başkent teşkilâtına yardımcı kuruluşlar arasında değerlendirir. YILDIRIM, Ramazan: Türk İdarî Rejimi Dersleri, C. 1, s. 49. Başkent teşkilâtına yardımcı kuruluşların, kabûl edilmiş ortak bir tanımlaması olmamakla beraber, bu kuruluşların asıl varlık nedenleri ve amaçlarının, devlet faaliyetlerini topluca göz önünde tutarak tutarlı ve uyumlu bir uygulama sağlamak olduğu söylenebilir. Bu amacı gerçekleştirmek için, bu kuruluşlar idareye tavsiye ve önerilerde bulunurlar. Her ne kadar Kamu Denetçiliği Kurumu ile başkente yardımcı kuruluşlar arasında çok bariz farklılıklar olsa da, Kamu Denetçiliği Kurumu da başkente yardımcı kuruluşlar gibi idareye önerilerde bulunmak ve sonucunda iyi idare olgusunu sağlamak saiki ile ihdas edildiğinden, idarî teşkilât içerisinde yardımcı kuruluşlar arasında değerlendirilebilir.
18
TODAİE tarafında çıkarılan, Türkiye Cumhuriyeti Devlet Teşkilatı Rehberinde Kamu Denetçiliği Kurumu Yasama başlığı altında değerlendirilmiştir. http://dtr.todaie.gov.tr/, (27.12.2014)