Vatandaşların temel hak ve özgürlüklerinin idareye karşı korunması ve
güvence altına alınması demokratik toplumun temel özelliğidir. Hukuk devleti
olmak, idarenin etkin bir şekilde denetlenmesini zorunlu kılar
1. Yani hukuk
1
Sosyal bilimlerde denetim denince, örgütün beklenen başarı kıstaslarına ne kadar ulaştığını belirlemek üzere bu ölçütlerle yapılan işlerin karşılaştırılması, yapılan işlemlerin örgütsel amaçlara ve hukuka uygunluğunun araştırılması anlaşılır. Denetimin amacı ise, düzeltilmesi amacıyla idarenin işleyişindeki kusurları göstermek ve tekrarına engel olmaktır. Çünkü hiçbir hukuka aykırılığın olmadığı durumlarda bile idarenin denetimi söz konusu olabilir. BOZKURT, Ömer – ERGUN, Turgay: Kamu Yönetimi Sözlüğü, Ankara 1998, s. 62; YASİN, Melikşah: İdarenin Yasama Tarafından Denetlenmesi, Kayseri 2011, s. 4. Daha geniş bir anlatımla denetim; bir kurum, kuruluş, plan, program veya projenin, plânlara göre uygulanmasını sağlamak maksadı ile yapısı, işleyişi ve çıktılarının önceden belirlenmiş standartlarla uygunluk derecesinin araştırma, gözlemleme, sorgulama gibi yöntemlerle test edilerek karşılaştırılması, plandan uzaklaşıldığı noktalarda düzeltici önlemlerinin alınması ve elde edilen bulguların sistematik bir biçimde değerlendirilerek ilgili taraflara iletilmesi sürecidir. NEWMAN,William: Yönetim
İşletmelerde ve Kamu Yönetiminde Sevk ve İdare, (Çeviren: Kenan SÜRGİT) TODAİE,
124
devletinin en önemli unsurlarından biri idarenin denetlenmesidir
2. O halde bir hukuk
devletinde idarenin her türlü eylem ve işlemi denetime tâbidir ve olmak zorundadır.
Türkiye'de bilindiği gibi idarenin denetlenmesi yargı yoluyla denetim ve yargı dışı
denetim olmak üzere iki türlüdür
3. İdarenin yargı yoluyla denetimini ülkemizde idare
mahkemeleri, vergi mahkemeleri, bölge idare mahkemeleri, Danıştay, Askerî Yüksek
İdare Mahkemesi ve sınırlı olarak da adlî yargı mahkemeleri yapmaktadırlar.
Uluslararası
hukuk
yoluyla
da
Avrupa
İnsan
Hakları
Mahkemesine
gidilebilmektedir
4.
2
ODYAKMAZ, Zehra: “İdarenin Denetlenmesi”, Kamu Yönetimi (Editör: Yüksel KOÇAK), Ankara Nisan 2014, s. 156.
3
Denetimi, uygulama alanlarına, denetimi yapan kuruma, denetlenen kurumlara, uygulanan denetim tekniklerine, denetimin zamanlamasına, amacına, kapsamına, konusuna, denetim yaklaşımlarına vb. göre çok çeşitli şekillerde sınıflandırma imkanı vardır. KÖSE, Ömer: Dünyada Ve Türkiye'de Yüksek Denetim, Ankara 2007, s. 7; TORTOP, Nuri: "Yönetimin Denetlenmesi ve Denetleme Biçimleri" Amme İdaresi Dergisi, C. 7, S. 1, Mart 1974, s. 30. 4
ODYAKMAZ, Zehra: “İdarenin Denetlenmesi”, s. 156. Devletler ve onların yönetimleri üzerinde uygulanan denetim türleri, kuşkusuz çeşitli açılardan tasnife tâbi tutulup anlatılabilir. Ancak, Uluslararası hukukun iç hukuka göre ilkel olduğu, içerdiği yaptırımların uygulanma şansının düşüklüğü, vs göz önüne alındığında, üç ayrı uluslararası denetim türü ortaya çıkmaktadır. Bunlardan ilki Avrupa konseyi tarafından gerçekleştirilen denetim, kincisi Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi kapsamında oluşturulan organların yaptığı denetim üçüncüsü de Avrupa Birliği’ni kuran ve şekillendiren antlaşmalarla kurulan organlar tarafından yapılan denetimdir. Bunlardan ilk ikisi, insan haklarının korunmasına, ihlâllerinin önlenmesine yönelik denetim türüdür. Üçüncüsü ise, birleşik Avrupa idealine ulaşmak için Avrupa Birliği kapsamındaki uygulamalara yönelik denetim türüdür. Gerek insan hakları alanındaki gerek Avrupa Birliği kapsamındaki denetimi, Türkiye açısından önemli kılan iki neden vardır. Bunlardan birincisi, anılan denetim mekanizmalarında alınan kararların, üye devletler açısından bağlayıcı olmasıdır. Çünkü söz konusu denetim mekanizmalarını öngören antlaşma veya statüler, -Türkiye de dâhil olmak üzere- üye devletler tarafından imzalanmıştır. İkinci neden ise, Avrupa Konseyi’ne ve Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesinin öngördüğü organlara ve oluşumlara Türkiye’nin üye olması, Avrupa Birliği’ne de üyelik için müracaat etmiş olmasıdır. YILDIRIM, Ramazan: Türk İdarî Rejimi
Dersleri, C.2, Konya 2014, s.277. Birleşmiş Milletler Antlaşmasında da uyuşmazlığın devletler
arasında ya da devlet ve devletin egemenliğinde bulunan kişiler veya diğer kişiler arasında bir uyuşmazlık olup olmadığına bakılmaksızın uyuşmazlıkların barışçıl yollardan çözümlenmesi konusunun önemi vurgulanmıştır. Birleşmiş Milletler Antlaşması Uyuşmazlıkların Barışçıl Yoldan Çözülmesi başlıklı 6. Bölüm md. 33 – 38. “Süregitmesi uluslararası barış ve güvenliğin korunmasını tehlikeye düşürebilecek nitelikte bir uyuşmazlığa taraf olanlar, her şeyden önce görüşme, soruşturma, arabuluculuk, uzlaşma, hakemlik ve yargısal çözüm yolları ile bölgesel
125
İdarenin yargı-dışı denetiminde
5idarî denetim, Türkiye Büyük Millet
Meclisi’nin yaptığı denetim (siyasî denetim)
6, kamuoyu denetimi
7, özel bir denetim
kuruluş ya da anlaşmalara başvurarak veya kendi seçecekleri başka yollarla buna çözüm aramalıdırlar”. (md. 33/1).
5
Herhangi bir sebeple idarenin yapmış olduğu faaliyetlerin hukuka aykırı olması ya da faaliyet hukuka uygun olsa dahi bu faaliyet sebebi ile bir zarara uğradığını iddia eden bireyler yargı organlarına başvurarak bu hukuka aykırılığın giderilmesini var ise doğan zararın telafisini isteyebileceklerdir. Bu açıdan uyuşmazlıkların giderilmesi için yargı organlarına başvurmak en etkili yol olarak görülse de yargı organlarının iş yükünün fazlalığı ve davaların istenilen düzeyde ve makûl süre içinde çözülememesi sebebi ile bireylerin haklarına uygun şekilde kavuşamamaları yargılamaya alternatif bir takım metotlarla uyuşmazlıkların giderilmesine yönelik ihtiyaçları artırmıştır. Üstelik uyuşmazlıkların yargı dışı yollarla giderilmesi sadece ulusal anlamda yargının iş yükünün azaltılması amacından da öteye geçmiş uluslar arası anlamda da uyuşmazlıkların giderilmesini sağlamak amacı ile de çalışmalar yapılmaya başlanmıştır. CİDECİGİLLER, Aynur: İdarenin Taraf Olduğu Uyuşmazlıkların Sulh Yolu İle Giderilmesi, Selçuk Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Kamu Hukuku Anabilim Dalı, Yayımlanmamış Doktora Tezi, Konya 2014, s. 23. Bu konuda ayrıntılı bilgi için bkz. GÖZÜBÜYÜK, A. Şeref-TAN, Turgut: İdare
Hukuku, C. 2, 7. B., Ankara 2013, s. 181 – 208; GÖZLER, Kemal: İdare Hukuku, Bursa 2009,
C. 2, s. 208/823 -826; GÖZLER, Kemal-KAPLAN, Gürsel: İdare Hukuku Dersleri, 15. B. Bursa 2014, s. 823– 826; KALABALIK Halil: İdarî Yargılama Usûlü Hukuku, 5. B., Konya 2013, s. 114–131; ÇAĞLAYAN, Ramazan: İdarî Yargılama Hukuku, 2. B., Ankara 2012, s. 107–116; DARENDELİ, Vahap: Yargıtay, Danıştay ve Uyuşmazlık Mahkemesi İçtihatları
Işığında Adlî Yargı Yerlerinde Görülen İdarî Uyuşmazlıklar ve Davalar, Ankara 2004, s.
129–153; KARATEPE, Şükrü: İdare Hukuku, 4. B., İzmir 1995, s. 243–244; ÖZKOL, Âdil:
Uyuşmazlık Mahkemesi Kararları Açısından İdarî Yargının Görev Alanı, Ankara
Üniversitesi Hukuk Fakültesi Yayınları, Yayın No: 276, 1970; ÖZBEK, Mustafa: “İdarî Uyuşmazlıkların Çözümünde Yargılama Dışı Usûller (I), Birinci Bölüm Türk Hukukunda ve Mukayeseli Hukukta İdarî Uyuşmazlıkların Çözümünde Yargılama Dışı Usûller”, Türkiye
Barolar Birliği Dergisi, S. 56, Y. 2005, s. 91. Anayasa Mahkemesi de uyuşmazlıkların bu tür
alternatif çözüm yolları ile çözülebilmesini uyuşmazlıkların kısa sürede sonuçlanabilmesi açısından önemli görmüştür. Yüksek Mahkeme vermiş olduğu bir kararında uyuşmazlıkların çözümünde yargı yoluna alternatif yeni uyuşmazlık çözüm usûllerinin önemini şu şekilde belirtmiştir: “Anayasa'nın 9. maddesinde, yargı yetkisinin Türk Milleti adına bağımsız mahkemelerce kullanılacağı öngörülmüştür. Bu madde uyarınca, yapılacak yargılamanın kişiler yönünden gerçek bir güvence oluşturabilmesi için aranacak nitelikler de 36. maddede belirtilerek "Herkes, meşrû vasıta ve yollardan faydalanmak suretiyle yargı mercileri önünde davacı veya davalı olarak iddia ve savunma ile adil yargılanma hakkına sahiptir. Hiçbir mahkeme, görev ve yetkisi içindeki davaya bakmaktan kaçınamaz." denilmiştir. Anayasa'nın 141. maddesiyle de davaların en az giderle ve mümkün olan süratle sonuçlandırılması görevi yargıya verilmiştir. Bu görevin ağır iş yükü altında yerine getirilmesi zorlaştıkça, uyuşmazlıkların çözümü için alternatif yöntemlerin yaşama geçirilmesi, yargıya ilişkin anayasal kuralların etkililiğinin sağlanması
126
bakımından gerekli görülebilir.” Anayasa Mahkemesi, 03.03.2004 tarih, K. 2004/31, E. 2003/98, 10.07.2004 tarihli, 25518 numaralı Resmî Gazete. Yargı dışı çözüm yöntemlerinin uygulanması hem bireylerin idareyle olan ilişkilerini sağlamlaştıracak hem de yargı organlarının iş yükünün azaltılması konusunda önemli katkılar sağlayacaktır. ODYAKMAZ Zehra-ÇINARLI Serkan:
İdarî Uyuşmazlıklarda Yargı Öncesi Çözüm Usûllerinin Uygulanabilirliği, Ankara 2013, s.
18. 6
Anayasal görev gereğince (m.74) Dilekçe ve İnsan Haklarını İnceleme Komisyonları aracılığıyla, TBMM’ye gelen talep ve şikâyetler incelenmekte, bu komisyonların verdikleri tavsiye içerikli kararlarla idarî uygulamalara yön verilmektedir. AKTAŞ, Kadir: "Kamu Denetçiliği Kurumunun Anayasal Sistemdeki Yeri Ve Etkinliği Sorunu", Türkiye Barolar Birliği Dergisi, Y. 2011, S. 94, s. 362.
7
Hem çoğunluk hem de azınlık kanaatlerini içine alan, sorunlar karşısında halkın düşünüşü, halkın taşıdığı kanı olarak da tanımlanan kamuoyu, kuşkusuz idare üzerinde etkili bir araçtır. ERGUN, Turgay-POLATOĞLU, Aykut: Kamu Yönetimine Giriş, TODAİE Yayınları, Ankara, 1992, s.329; KAPANİ, Münci: Politika Bilimine Giriş, Ankara 1988, s.147; MUTTA, Serdar:
İdarenin Denetlenmesi ve Ombudsman Sistemi, İstanbul 2005, s. 56. Kamuoyu denetimi
idarenin faaliyetlerinin halk tarafından izlenerek haksız eylem ve işlemlere tepki gösterilmesini ifade etmektedir. İdareyi zorlayıcı yönü olmayan kamuoyu denetimi iletişim imkanlarının geliştiği günümüzde giderek etkili hale gelmektedir. AVŞAR, Zakir: Ombudsman, İyi
Yönetilen Türkiye İçin Kamu Hakemi, İstanbul 2012, s. 46. Günümüzde gelişmiş demokratik
siyasal sistemler ve siyasal iktidarlar, kamuoyu denetimin etkisi ile alacağı kararlardan ve yapacağı işlemlerden önce, idare edilenlerin veya idare edilenleri temsil eden örgütlerin görüşünü alma ve icap ederse onları kararlara ortak etme eğilimindedirler. BURAN, Hasan: “Yönetim Yurttaş İlişkileri ve Katılımlı Yönetim", Kamu Yönetimi Disiplini Sempozyumu Bildirileri, C.I, Ankara 1995, s.212. İdare Hukuku açısından kamuoyu denetimi idarenin işlemlerini yaparken toplumun ihtiyaç ve isteklerini göz önünde bulundurmaması ihtimaline karşı oldukça etkili bir denetim yolu olarak karşımıza çıkabilecektir. İdare edenler yani yöneticiler kamuoyuna bir hukuksuzluğun yansımaması için kendilerini denetleyerek hareket edecekler böylece idarî faaliyet sebebi ile bir anlaşmazlık belki de daha doğmadan ortadan kaldırılabilecektir. Örneğin idarenin, bir sokakta trafik yoğunluğunu azaltmak için otopark yapma kararı alması ancak buna karşı mahalle halkının söz konusu alanda çocuk parkına daha çok ihtiyaç duyulduğu gerekçesi ile bu fikri gerçekleştirmek için hem toplumdaki diğer gruplarda hem de yöneticiler nezdinde bir baskı grubu oluşturması mümkündür. Her ne kadar otopark yapma kararında bir hukuksuzluk olmasa da kamuoyunun denetimi ile bunun gerçekleşmesi engellenmiş olabilir. Eğer ki işlemde bir hukuksuzluk söz konusu ise kamuoyu denetimi elbette ki daha da etkili olarak karşımıza çıkabilir. Bu açıdan hukuka uygun olmakla birlikte halkın istek ve arzularına uygun olmayan idarenin işlem ve eylemleri üzerinde kamuoyunun baskısının bazı zamanlarda yargısal denetimden bile daha etkili olduğunu söylemek mümkün olacaktır. YILDIRIM, Ramazan: Türk
127
şekli olan Devlet Denetleme Kurulu, Türkiye İnsan Hakları Kurumu ve Sayıştay’ın
8ve Kamu Denetçiliği Kurumu'nun denetimleri bulunmaktadır.
Kamu Denetçiliği Kurumu, organik (yapısal) açıdan Türk hukuk sistemi içinde,
idarenin yargı dışı denetimini yapan kurumlar içerisinde yer alır.
Biraz daha açacak olursak: Kurum, dolaylı siyasî denetim yapan bir organdır.
Şöyle ki; İdarenin Türkiye Büyük Millet Meclisinin kendisine bağlı veya kendisi
adına denetim yapan kamusal kuruluş veya makamlar vasıtası ile idare üzerinde
yaptığı denetime dolaylı siyasî denetim denmektedir
9. TBMM’ye bağlı olarak
kurulan Kamu Denetçiliği Kurumunun hukuk sistemi içerisindeki yeri, bir yönüyle
Anayasanın 74 üncü maddesinin birinci fıkrasında, TBMM'ye verilen görev
çerçevesinde gerçekleştirilen siyasî denetimin bir yansımasıdır. Nasıl TBMM, kamu
kurumlarının hesap ve işlemlerinin denetimini, kendisi adına görev yapan ve görevi
sırasında bağımsız hareket eden Sayıştay marifetiyle yerine getiriyorsa; TBMM
kişilerden gelecek şikâyetler üzerine idare üzerindeki siyasî denetim yetkisini ve
görevini, görevi sırasında bağımsız ve tarafsız hareket etmesi öngörülen Kamu
Denetçiliği Kurumu vasıtası ile yerine getirecektir
10.
TBMM’nin siyasî denetiminin gereklerinin yerine getirilmesi söz konusu
olduğundan, ihdas edilen Kamu Denetçiliği Kurumunun TBMM ile bir takım
bağlantılarının olması bir gerekliliktir. Bu gereklilik somut olarak, Anayasanın 74
üncü maddesinde yapılan düzenlemeyle Kamu Denetçiliği Kurumunun TBMM'ye
8
Anayasa Mahkemesi'ne göre Sayıştay, bir mahkeme değil, Türkiye Büyük Millet Meclisi adına denetim yapan, kararları kesin olan kendine has bir anayasal kurumdur. Anayasa Mahkemesi'nin 11.07.1991 tarih, 91/21 Karar, 90/39 Esas numaralı kararı için bkz. 23.05.1992 tarihli , 21236 numaralı Resmî Gazete, s. 30. Sayıştay tarafından yapılan denetim, idarenin diğer yargı dışı denetim türlerinden daha fazla etkilidir. Çünkü Sayıştay denetleme yaparken bir yandan yargısal yol ve yöntemler uygulamakta, diğer yandan da kararlarına karşı başka mercilere başvurulamamaktadır. YILDIRIM, Ramazan: Türk İdarî Rejimi, C. 2, s. 269.
9
YILDIRIM, Ramazan: Türk İdarî Rejimi, C. 2, s. 268. 10
Bir anlamda TBMM komisyonlarının üzerindeki yükün uzman bir kurum marifetiyle paylaşılması söz konusudur. AKTAŞ, Kadir: agm., s. 363.