T. C.
SELÇUK ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ
ULUSLARARASI İLİŞKİLER ANA BİLİM DALI
AVRUPA BİRLİĞİ GENİŞLEME SÜRECİNDE
AZINLIKLAR
YÜKSEK LİSANS TEZİ
DANIŞMAN
Doç. Dr. Şaban ÇALIŞ
HAZIRLAYAN
Ş
ehnaz BAĞCI
İÇİNDEKİLER
ÖZET______________________________________________________________ iv ABSTRACT__________________________________________________________v GİRİŞ _____________________________________________________________ 1 BİRİNCİ BÖLÜM
AZINLIK KAVRAMININ GENEL ÇERÇEVESİ _________________________ 15 1.1. AZINLIK KAVRAMININ TANIMI _____________________________ 15 1.2. AZINLIK TÜRLERİ __________________________________________ 23 1.2.1. Dini Azınlıklar_____________________________________________ 23 1.2.2. Dilsel Azınlıklar____________________________________________ 24 1.2.3. Etnik Azınlıklar ____________________________________________ 25 1.2.4. Ulusal Azınlıklar ___________________________________________ 25 1.3. AZINLIK HAKLARI__________________________________________ 26 1.3.1. Negatif ve Pozitif Hak Olarak Azınlık Hakları ____________________ 27 1.3.2. Bireysel ve Kolektif Hak Olarak Azınlık Hakları __________________ 28 İKİNCİ BÖLÜM
ULUSLARARASI ALANDA AZINLIKLARA İLİŞKİN DÜZENLEMELER____ 31 2.1. KLASİK DEVLETLER HUKUKUNDA AZINLIKLAR_____________ 31 2.2. MİLLETLER CEMİYETİ (MC) DÖNEMİNDE AZINLIKLAR______ 33 2.3. BİRLEŞMİŞ MİLLETLER BÜNYESİNDE AZINLIKLAR__________ 37 2.3.1 Ayrımcılığın Önlenmesi ve Azınlıkların Korunması Alt Komisyonu ___ 42 2.3.2. Medeni ve Siyasal Haklar Uluslararası Sözleşmesi_________________ 44 2.3.3. Ulusal ya da Etnik Dinsel ve Dilsel Azınlıklara Mensup Kişilerin Hakları Bildirgesi ______________________________________________________ 45 2.4. AVRUPA KONSEYİ BÜNYESİNDE AZINLIKLAR _______________ 46 2.4.1. Ulusal Azınlıkların Korunmasına İlişkin Çerçeve Sözleşme _________ 50 2.4.2. Bölgesel Diller veya Azınlık Dilleri Avrupa Şartı _________________ 51
2.5. AVRUPA GÜVENLİK VE İŞBİRLİĞİ KONFERANSI(AGİK)/ AVRUPA GÜVENLİK VE İŞBİRLİĞİ TOPLULUĞU(AGİT) BÜNYESİNDE
AZINLIKLAR ___________________________________________________ 52 2.5.1 Kopenhag Belgesi___________________________________________ 54 2.5.2. Ulusal Azınlıklar Yüksek Komiserliği (UAYK) ___________________ 56 ÜÇÜNCÜ BÖLÜM
AVRUPA BİRLİĞİNDE AZINLIKLARA İLİŞKİN DÜZENLEMELER _______ 58 3.1 AB Hukukunda Azınlıklar ______________________________________ 58 3.2. AB KURUMLARINDA AZINLIKLAR KONUSUNDA YAPILAN
ÇALIŞMALAR __________________________________________________ 62 3.2.1 Avrupa Parlamentosu Bünyesinde Azınlıklar Konusunda Yapılan
Çalışmalar _____________________________________________________ 63 3.2.2. Avrupa Komisyonu Bünyesinde Azınlıklar Konusunda Yapılan Çalışmalar
______________________________________________________________ 65 3.2.3. AB Konseyi Bünyesinde Azınlıklar Konusunda Yapılan Çalışmalar ___ 69 DÖRDÜNCÜ BÖLÜM
AVRUPA BİRLİĞİNE ADAY ÜLKELERDE AZINLIKLAR ________________ 71 4.1. ROMANYA __________________________________________________ 71 4.2. BULGARİSTAN ______________________________________________ 76 SONUÇ ___________________________________________________________ 87 KAYNAKÇA _______________________________________________________ 91
ÖZET
Bu tezde Avrupa Birliğinin genişleme sürecinde azınlıklar konusunda üstlendiği misyon tartışılmıştır. Bu çerçevede örnek ülkeler olarak Bulgaristan ve Romanya ele alınmıştır. Her iki ülkenin de azınlıklarının durumları Avrupa Birliği’ne adaylığın getirdiği yeni solukla hız kazanmıştır.
Bu çerçevede Avrupa Birliği’ne aday ülkelerin “Demokratikleşme” ve “Avrupalılaşma” ikiz süreçlerinde normların, kuralların ve kurumların nasıl değiştiği devlet, kimlik ve güvenlik ilişkisi bağlamında irdelenmiştir.
Sonuç olarak Avrupa Birliği’ne adaylığın, aday ülkelerdeki azınlıklar üzerindeki etkisi yadsınamaz biçimde ortadadır. Bu etki Romanya ve Bulgaristan incelenerek, ilerleme raporları bazında ve karşılaştırmalı olarak ele alınmıştır.
Anahtar Kelimeler: Azınlıklar, Avrupa Birliği, Genişleme, Romanya, Bulgaristan
ABSTRACT
In this thesis European Union’s mision on minorities has been discussed during the enlargement process. In this regard, Romania and Bulgaria are chosen as case studies. In these countries situation of minorities gained its peak after their applications for the full membership to European Union.
The frame of “Democratization” and “Europeanisation” co-proceses of the candidate countries in respect of how norms, rules and institutions change in the context of state, identity and security relations are examined.
Finally, it has been stated that being a candidate for EU membership has a great impact on the minorities living in these countries. Regular reports on Romania and Bulgaria’s Progress towards accesion have been analyzed and compared between two countries.
GİRİŞ
Azınlık hakları rejiminin gelişmesinde Soğuk Savaş’ın sona ermesiyle Merkezi ve Doğu Avrupa ve Balkanlar’da “Demokratikleşme” ve “Avrupalılaşma” ikiz süreçleri ve bölgede yaşanması muhtemel etnik çatışmaları önleme düşüncesi etkin oldu. Bölge devletlerinin çok etnili yapısı özellikle eğitim, dil ve kültür alanlarında azınlık haklarının tekrar değerlendirilmesini zorunlu kılmıştır. Eski Yugoslavya’da yaşanan kanlı olaylar konunun önemini gözler önüne serdi. Bunun bir sonucu olarak Avrupa insan hakları rejimi, Birleşmiş Milletler (BM) rejiminden ayrı, birçok açıdan azınlık hakları ile ilgili geniş düzenlemelere gitti. Avrupa Konseyi (AK) azınlıklarla ilgili diğer düzenlemelerle birlikte “Ulusal Azınlıkların Korunması Çerçeve Sözleşmesini” ortaya koydu. Avrupa Güvenlik ve İşbirliği Teşkilatı (AGİT) etnik sorunlarla ilgili önemli çalışmalarda bulundu. Avrupa Birliği (AB) özellikle Birliğe adaylık sürecinde insan hakları ve azınlık hakları ile ilgili önemli yönlendirmelerde bulunmaktadır.
Bu çalışmada, Avrupa Birliğinin azınlık hakları konusunda özellikle genişleme süreci içerisinde üstlendiği misyon tartışılacaktır. Avrupa Komisyonu Başkanlarından olan, Romana Prodi’nin ifade ettiği gibi, “eşit azınlık hakları uygulaması, yeni birleşik Avrupa’nın köşe taşı olacaktır.”1 Bu iddiadan yola çıkarak genişleme sürecinde durumun incelenmesinin yararlı olduğu ortadadır. Bu çaba Türkiye’nin adaylığı değerlendirildiğinde yol gösterici olacaktır. Bu bağlamda genişlemenin son halkası olarak 2007 yılında Birliğe kabul edilen Bulgaristan ve Romanya’daki durum
incelenecektir. Temelde çalışma iki ülkenin üyelik sürecinde Strateji Belgeleri ve Avrupa Komisyonu İlerleme Raporları incelenerek gerçekleştirilmiştir.
Azınlıklar ile ilgili genel bir kavramsal çerçeve ortaya koyduktan sonra tarihsel süreçte bir inceleme yapılarak uluslararası bir azınlık rejimi olup olmadığı tartışacaktır. Avrupa’da azınlık rejiminin gelişimi ve Avrupa Birliği’nin azınlıklara yaklaşımını incelenecektir. Burada Avrupa Birliği’ne üye ülkelerin azınlık politikalarını incelemekten öte konuya Birlik düzeyinde yaklaşılacaktır. Temel gaye AB genişleme sürecinde, aday ülkelerin azınlık politikalarının incelenmesidir. Romanya ve Bulgaristan özelinde AB aday ülkelerin “Demokratikleşme” ve “Avrupalılaşma” ikiz süreçlerinde normların, kuralların ve kurumların nasıl değiştiği irdelenmeye çalışacaktır.
Böyle bir değerlendirme için inşacılık/konsrüktivizm akımı, kimlik kuramının etkin bir çözümleme aracı olacaktır. Devlet kimliği ile ulusal kimlik arasındaki farkları ve devlet kimliğini inşa eden faktörlerin azınlık hakları kuramı üzerindeki etkisini incelemek gereklidir. Normatif yapıların, devletlerin hem iç hem de dış politikalarına etkisi bu bağlamda anlamlıdır. Bu çerçevede devlet, kimlik ve güvenlik ilişkisinin gerek AB gerekse aday ülkeler açısından çözümlenmelidir.
İnşacılık temel olarak sosyal olguların eylemler üzerindeki etkisi üzerinde durur. Edward Kolodziej’e göre inşacılık aktörlerin sosyal olguları nasıl oluşturduğunu ve onlar tarafından nasıl oluşturulduğunu açıklamaya çalışmakta ve tüm bilginin sosyal olarak kurgulanmış olduğunu iddia etmektedir.2 İnşacılığa göre bir sosyal bilimci bir doğa bilimci gibi sadece gözlemleyerek gerçekliği anlayamaz.
2 Edward Kolodziej, Security and International Relations, New York: Cambridge University Press, 2005, ss. 267-268.
Gerçekliği tüm yönleriyle anlamak için gerçekliğin oluşmasına etki eden normatif (normative/ideational) yapıya da bakmalı, onu da analizine katmalıdır. Ancak inşacılık normatif yapıya önem vermesine rağmen normatif bir anlayış benimsemez. Bu akımın dünyayı değiştirmek gibi bir amacı yoktur.
Gerçekliğin oluşmasına etki eden normatif yapı ortak fikirler, inançlar ve değerler siteminden oluşmuştur. Fiziksel analiz gerçekliğin sadece bir yönünü açıklayabilmekte, diğer yönlerini açıklamada yetersiz kalmaktadır. Burada normatif yapının incelenmesinin önemi ortaya çıkmaktadır.
İnşacılara göre normatif yapı önemlidir çünkü bu yapının siyasi aktörlerin sosyal kimliklerini şekillendirdiği düşünülmektedir. Siyasi aktörlerin çıkarlarının ve ürettiği politikaların çözümlenmesinde sosyal kimliklerinin temel önem taşıdığı üzerinde durulmaktadır. Farklı kimlikler farklı çıkarların gözetilmesini gerektirmektedir. Buna göre farklı devletlerin de belirli bir siyasi çerçeve içinde diğer devletlerin politikalarını algılayışları üzerine kurulu farklı çıkarları bulunmaktadır. 3
İnşacıların analize getirdikleri bir diğer önemli katkı da yapı ile birim arasında karşılıklı bir ilişki öngörmeleridir. İnşacılara göre yapılar birimleri etkilemekte; ancak birimler de yapının devamında veya dönüşmesinde temel rolü oynamaktadırlar. (Şekil- 1) Normatif yapı da sabit kalmamakta, aktörlerin de etkisiyle değişmekte ve yeni normatif yapılar meydana gelmektedir.
3 Christian Reus-Smit, “Constructivism”, Scott Burchill, Richard Devetak and Andrew Linklater, et,. All. (eds.), Theories of International Relations, London: Palgrave, 2002, s. 217.
Şekil 1: Normatif Yapı, Kimlik, Çıkar Birim Sarmalı4
Normatif yapı Kimlik Siyasi aktörlerin çıkarları
Aktörlerin eylem ve politikaları
Kimlik ve siyasi çıkarlar sabit genel geçer veriler olarak ele alınmamakta, normatif yapı içerisinde oluştuğu ileri sürülmektedir. İnşacılık çıkar ve kimliklerin kökenine bakmakta ve onların sosyal etkileşim sürecinde nasıl oluştuğunu ve yenilendiğini incelemektedir.
Thomas’a göre kimlik kavramı “öteki” ile ilişkili olarak yapılan bir “kendi tanımlaması (definition of self)”dır.5 “Ben kimim?” sorusuyla başlayan bu süreçte kişinin kendini nasıl gördüğü ve kendisini diğerleriyle nasıl\hangi yönden\neyle özdeştirip ayırdığı sorularına cevap aramasıdır.6 Tanımda “öteki” ve “ben” ilişkisi özel bir öneme sahiptir. Bir devlet ya da grup kendi kimliğini “öteki” üzerinden kurgular. Burada devlet kimliği ile ulus kimliğini birbirinden ayırt etmek gerekir. Ulus kimliği ortak kültürel özelliklere, tarihe ve ortak değerlere sahip bir halkı, insan grubunu ifade eder. Devlet kimliği ise daha çok devletlerin amaçları ve kendini algılaması, kendine biçilen rolle ilişkilidir. Bunun yanı sıra devlet adamlarının bu amaçları nasıl algıladığı, tanımladığı ve devleti diğer devletlerden nasıl ayırdığı da devlet kimliklerinin biçimlenmesinde önemli rol oynar. Amaçlar ve uluslararası
4 Ibid, ss. 217-218’den esinlenerek hazırlanmıştır.
5 Daniel C. Thomas, The Helsinki Effect: International Norms, Human Rights, and the Demise of
Communism, Princeton: Princeton University Press, s.3.
6
Şaban Çalış, “Ulus, Devlet ve Kimlik Labirentinde Türk Dış Politikası,” Şaban Çalış, İhsan Dağı ve Ramazan Gözen, Türkiye’nin Dış Politika Gündemi: Kimlik, Demokrasi, Güvenlik,
arenada kendine biçilen roller üzerine kurulan devlet kimliği de kurumsallaşmış bir kültürden doğmaktadır. Bu kültür içinde neşet eden kimlik rollere önceldir ve devletlere kendi rollerini doğru tanımlamasında yardım eder. Ulusal kimlik ise devletin kimliğinden farklı olarak spesifik bir grubun kimliğini ifade eder.
Devlet kimliğinin belirlenmesinde yerel ve uluslararası alanda hakim olan değerler etkin rol oynarlar. Devlet kimliği ekseninde belirlenen çıkarlar devletin bu değerlere uygun politikalar oluşturma sürecini etkiler. Devletin tehdit algılarında ve azınlıklar ile ilişkilerinde bu mekanizma etkilidir ve devlet kimliğinin yeniden tanımlanmasına ve inşa edilmesine imkan verir.
Normatif yapının bir parçası olan uluslararası normlar devletlerin dış politikalarını olduğu kadar iç politikalarını da belirlemektedir. Devletlerin özellikle azınlıklarla ilgili politikalarında kimlik üzerine tartışmaların özel önemi vardır. Çünkü bir grubun haklarını korumak, dil, kültür ve eğitim politikaları ile, onun kimliğinin korunmasıyla yakından ilgilidir.7 İkinci olarak bir toplumun kendi içinde var olan ve farklı özellikler taşıyan bir azınlık grubuna haklar sağlaması öncelikle kendisinin bu gruptan ve ona tanınacak haklardan bir tehdit algılamamasına bağlıdır. Diğer taraftan çoğunluğun çokkültürlülüğü bir fırsat olarak görmesi de etkin olacaktır. Kendi kimliklerini tehlikede gören devletler böyle bir kimlik bunalımı olmayan devletlere göre genellikle azınlıklara haklarını tanıma konusunda daha negatif tutumlara girmektedirler. Bunun tersine olarak bir azınlık grubu kendi kimliklerini tehlikede hissederse, bu onların kendi kimliklerini ön plana çıkartacak şekilde mobilize olmalarına neden olabilir.
7 Ayrıntılı bilgi için Bkz. Will Kymlicka, Multicultural Citizenship, Oxford: Oxford University Press, 1995; Will Kymlicka, The Rights of Minority Cultures, Oxford: Oxford University Press.
Kimlik çalışmaları bize ayrıca iç politik süreçler hakkında da değerlendirme imkânları sunar. Örneğin Doğu Bloğu’nun dağılmasının ardından geçiş dönemi yaşayan devletler incelendiğinde kimliklerin yeniden kurgulanma ve demokratikleşme süreçlerinin bir birinden bağımsız ele alınamayacağı görülmektedir. Çünkü demokratikleşme gibi bir süreç devletlere yani birimlere yeni bir normatif yapı sunar ve siyasetçiler ve elitlere bu normatif yapıyı bir ölçüde dikte eder. Devlet bir kere bu normatif yapıyı devam ettirmeyi kabul ettiğinde, bu yeni yapıya göre değişmeyi de kabul etmektedirler. Bu normatif yapı ya yeni bir kimliği beraberinde getirir ya da mevcut kimliği dönüştürür. Örneğin gerek AB üyesi olmanın psikolojik veya sembolik anlamı nedeniyle gerekse başka nedenlerle AB’ne yeni üye olan devletler yeni bir kimliğe sahip olmakta ve bu yeni kimlik doğrultusunda yeni politikalar oluşturmak durumundadırlar. Üye ülkeler adaylık sürecinden başlamak üzere bu yeni normatif yapı, kimlik, çıkar sarmalını pek çok alanda hissetmektedirler.
AB’ne aday ülkelerin kendilerine dayatılan politikalara karşı belli bir direnç aşaması yaşadığı görülmektedir. Çünkü devletlerin o zamana kadar getirdikleri belli bir tarihsel yerel kuralları ve değerler sistemi vardır. Devlet bunlarla değişim için yapılan ulusüstü ve uluslararası baskıları bağdaştırmak ve bir kotada eritmek zorundadır.
Azınlık politikaları açısından bir devletin azınlıklarının güçlü olup olmaması, devlet kimliği, demokratikleşme sürecinin hangi aşamada olduğu gibi parametrelerin etkili olduğu görülmektedir. AB’ye aday olan devletlerde diğer önemli parametreler: bu konudaki yerel normların önemi, devletin uyguladığı azınlık politikasının kendisine dayatılan uluslararası normlarla bağdaşabilmesi, bu uluslararası normların yerel olanla
yer değiştirmesi sürecinde yerel ve özel sektörlerin etkisi ve devletin kendi kimlik anlayışı ve kimlik oluşturma süreci.
Şekil- 2: Değerler, Kimlik ve Çıkarlar Arasındaki İlişki Uluslararası Değerler
Devlet kimliği →→→ Devlet Çıkarları →→ →→→ Uluslararası Değerlere Uyum Süreci ↑
↑ ↑ ↑
Yerel değerler
Soğuk Savaş sonrası kimlik politikalarının önemli bir diğer boyutunu da güvenlik algılamaları oluşturmaktadır. Soğuk Savaş sonrası dönemde klasik güvenlik anlayışı yerini yumuşak güvenlik konuları olan (soft-security) terörizm, organize suç ile mücadele, göç, enerji güvenliği, insan ve azınlık hakları ihlali gibi problemlere bırakmıştır. Bu durum Avrupa azınlık rejiminin Soğuk Savaş sonrası gelişiminin önemli motivlerinden biri olarak karşımıza çıkmaktadır.8
İnşacılık devlet kimliği ile tehdit oluşumları arasında bir bağ kurar. Ole Wæver “Toplumsal güvenlik/güvensizlik (Societal in/security)” kavramına göre tehdit algılamasına maruz iki obje vardır: devlet ve toplum. Güvenliği sağlamayı varlığını sürdürmek ile eş olarak ele almak gerekir. Devlet için nasıl bağımsızlık bir varlık sebebi ise kimliğini korumak da bir toplumun varlık sebebidir. Toplumun güvenliğinin sağlanmasında önemli kriterlerden biridir. Kimliğini kaybeden bir toplum artık önceden olduğu gibi kendisi olarak varlığını sürdüremeyeceğinden
8
korkar. Toplumsal güvensizliğin hakim olduğu toplumlarda başat grup göçler, entegrasyon, kültürel emperyalizm gibi nedenlerle kendi kimliğini tehdit altında görmekte ve kendini korumaya çalışmaktadır. 9
İnşacılık, devlet ve devlet altı düzeyde kültüre yönelik tehditleri ve buna bağlı olarak azınlıkların güçlenmesini hayati tehditler olarak değerlendirebilir. Başat grup azınlıklara tanınan geniş hakların kendi kültürüne karşı bir tehdit olarak görebilir. Böyle bir durumda güvenlik sosyal statükonun devamı olarak algılanabilir. Azınlıklara tanınan haklar statükonun bozulmasına neden olacağı endişesiyle karşılanabilir.
Diğer bir açıdan ise azınlık hakları değer taşır. Çünkü diğer bir kültüre ve kimliğe açılma, onu tanıma imkanı sunar. Bu açıdan azınlık hakları grubun üyesi olan bireylerine şahsi bir özgürlük ve saygınlık kazandırır. Özgürlük farklı seçenekler arasından tercih yapabilmeyi gerektirir ve toplumsal kültür bu seçenekleri sağlamakla beraber, onları manalı da kılar.10
Azınlık hakları genel olarak uluslararası alanda kabul gören değerler sistemine dayanmaktadır. Ancak bu değerler sisteminin nasıl oluştuğu da özel önem taşımaktadır. İnşacılar normların hayat döngüsünde üç devre tanımlarlar: ortaya çıkış, kuvvetlenme ve iç politikaya aktarma dönemleri (norm emergence, cascade and internalization).11 Finnemore ve Sikkink bu üç süreci aşağıdaki şekille özetler:
9 Ole Wæver, “Securitization and Desecuritization”, Ronnie D. Lipschutz (ed) On Security,. New York: Columbia University Press, , 1998.
10 Kymlicka, Multicultural Citizenship, s. 83
11 Martha Finnemore ve Kathryn Sikkink, “International Norm Dynamics and Political Change,”
Şekil- 3: Norm Devreleri12
Devreler Devre-1: Ortaya Çıkış Devre-2: Kuvvetlenme Devre-3: İç politikaya Aktarma Aktörler Normların oluşması için uluslararası örgütler nezdinde girişimde bulunanlar Devletler, uluslararası örgütler, çeşitli örgütler
Hukuk, meslek sahipleri, bürokrasi Motivasyonlar Başkalarını düşünme, empati, fikirsel süreç Meşruiyet, itibar, güven Uygunluk Hakim Mekanizmalar İkna Sosyalleşme, kurumsallaşma, uygulama Kurumsallaşma, yerleşme
Bir norm ilk aşamasında genel çerçevede memnun olamayan bir girişimciye muhtaçtır. Bu girişimci uluslararası örgütler nezdinde diğer aktörlerin genel çerçeve hakkında ikna etmeye çalışır.13 Uluslararası alanda birimler bu normların uygunluğunu ve uygulanabilirliğini kabul ettikçe, norm güçlenme sürecinde ilerler.14 Son devrede bu normlar devletler tarafından içselleştirilir, genel kabul görür ve artık sorgulanmaz ya da nadiren sorgulanır.15
12 Ibid, s. 898.
13 Matthew J. Hoffmann, “Entrepreneurs and Norm Dynamics: An Agent-Based Model of the Norm Life Cycle”, http://grace.wharton.upenn.edu/~sok/papers/h/Hoffmann_norms.doc, s. 7. 14 Ibid.
Azınlık haklarının gelişimi incelendiğinde büyük oranda Finnemore ve Sikkink’in modeline benzer bir süreç yaşandığı görülecektir. Avrupa’da Ortaçağ boyunca “kralın dini benim dinim ya da egemenin dini egemendir”, temel kuralına göre bölünmüş Avrupa ülkeleri, XV ve XVI. yüzyılda homojenliği kaybetti ve ortaya çıkan dini azınlık sorunu, ilk olarak 1648 Vestefalya Konferansı’yla Avrupa'da siyaset gündemine girdi.16 Vestefalya Konferansı’ndan sonraki tüm barış anlaşmaları genel olarak azınlıklarla ilgili haklar içermektedirler. 17 1815 Viyana Kongresi ve Antlaşmasıyla ilk kez azınlıklar dini gruplar olarak değil, ulusal topluluklar olarak da tanındı.18 Daha sonra, 1878 Berlin Konferansı gibi bazı uluslararası antlaşmalarda azınlıklarla ilgili düzenlemeler yapıldı. Ancak Berlin Anlaşması’na konan ve müdahaleye imkan veren maddeler azınlıklar için bir ülkenin iç işlerine karışma olgusunun ilk örneklerinden birisidir.
I. Dünya Savaşı sonunda azınlıkların korunması, sınırların yeniden çizilmesine bağlı olarak Avrupa’da genel bir sorun olarak benimsenmiştir.19 Bu konudaki, I. Dünya Savaşı sonrası Avrupa'da yapılan antlaşmalarda geniş düzenlemelere rastlanmaktadır. Neredeyse bu dönemde yapılan bütün antlaşmalarda azınlık haklarına yer verilmiştir. Azınlıkların çoğunluktan farklı kimlik özelliklerini sürdürmelerini temine yönelik düzenlemelere gidilmiştir.20
16 Jackson Preece, Ulusal Azınlıklar ve Avrupa Ulus-Devlet Sistemi, Donkişot Yayınları 2001, s. 69.
17 Ayrıntılı bilgi için Bkz. Stephen Krasner, Sovereignty: Organized Hypocrisy, Princeton: Princeton University Press, 1999.
18 Preece, a.g.e.
19 Hüseyin Pazarcı, Uluslararası Hukuk Dersleri: II. Kitap, Ankara: Turhan Kitapevi, , 1990, s. 179.
20 Ibid , ss. 179-183.; Ayşe Füsun Arsava, Azınlık Kavramı ve Azınlık Haklarının Uluslararası
Belgeler ve Özellikle Medeni ve Siyasi Haklar Sözleşmesinin 27. Maddesi Işığında İncelenmesi, Ankara Üniversitesi SBF Yayınları, Ankara, 1993, ss. 9-13.
Birinci Dünya Savaşı’ndan sonra kurulan Milletler Cemiyeti’nin hem azınlık kavramının yerleşmesi hem de azınlık haklarının kodifikasyonu açısından önemli katkıları olmuştur. Milletler Cemiyeti sistemi ilk uluslararası insan hakları rejimi olarak değerlendirilebilir. Azınlık hakları ile beraber insan hakları siteminin önemini vurgulayan isimlerden birisi de Woodrow Wilson’dur. ABD Başkanı’nın Milletler Cemiyeti nezdinde yaptığı çalışmalar ile modelde normların yerleşmesi için girişimde bulunanlar aktör/lerin rolünü ifa etmiştir.21
II. Dünya Savaşı ve hemen onu izleyen Soğuk Savaş döneminde azınlıklar için ayrı düzenlemelere pek rastlanmamaktadır. Soğuk Savaş azınlıkların ve azınlık haklarının geri planda kaldığı bir dönemdir.22 1945’ten sonra, ne Amerika Birleşik Devletleri ne de Sovyet Sosyalist Cumhuriyetler Birliği bazı istisnalar hariç azınlık haklarını garanti edecek uluslararası bir sistemin kurulmasından yana değillerdi. Soğuk Savaş sırasında ethno-kültürel azınlıkların statü ve hakları çok fazla gündeme gelmedi. Ortaya çıkan tüm sorunlar blokların istikrarı ekseninde değerlendirilirken, hükümetler azınlıklara yönelik politikalar belirleme ihtiyacı duymadılar.23 Bu dönemde azınlık haklarından ziyade insan haklarına özel önem veren düzenlemeler yapılmıştır.
Ancak doksanlı yıllarda, Sovyetler Birliği’nin yıkılmasıyla ortaya çıkan yeni devletler, çeşitli dilsel, dinsel ve milli azınlıkları yeniden gündeme getirmiştir. İnsan haklarıyla ilgili genel düzenlemelerin yetersizliği bu dönemde açıkça dile getirilmeye başlandı. Evrensel boyutta azınlık sorunlarının çözümü için, özel düzenlemelerin
21 Hoffmann, a.g.e. 22 Preece, a.g.e.
23Daniel T. Frots, “The Emergence and Selective Enforcement of International Minority- Rights Protections in Europe after the Cold War,” MacArthur Consortium Working Papers in Peace and Cooperation, 1996.
gerekliliği ortaya çıktı. Bu nedenledir ki, hem Birleşmiş Milletler, hem AGİT, hem Avrupa Komisyonu ve ek olarak Avrupa Birliği müktesebatında bu konuda özel düzenlemeler yapılmaktadır.24 Soğuk Savaş döneminde bu normların içerikleri de değişmiştir. Azınlık hakları gruba mensup bireyler ve gruplar için tanınmış haklardan oluşmaktadır. Bu konuda Avrupa merkezli örgütlerin çalışmaları çok önemlidir ve bunların içselleştirilmesi beklenmektedir. Birinci bölümde tüm bu süreç ayrıntıları ile incelenecektir.
Görüldüğü üzere azınlık hakları bir normlar bütünü olarak kuvvetlenme devresini geçmiş, devletlerin kendi iç politikalarına aktarılma aşamasına gelinmiştir. Bu süreç de kendi içinde beş devreye ayrılır.25 İlk devre baskı uygulandığı ve insan hakları kuruluşlarının harekete geçtikleri dönemdir. Kuruluşlar kuralları uygulamayan devleti uluslararası toplumun gündemine oturtmaya çalışırlar, belli bir aşamadan sonra kuralları içselleştirmeyen devlet birçok uluslararası kuruluşun eleştiri ve yaptırımlarına maruz kalır. İkinci devre inkâr dönemidir. Eleştirilere maruz kalan devlet bu eleştirilere cevap vermeye çalışır. Yerel siyasi elitler topluluğu bastırmaya ve bir insan hakları problemi olmadığını iddia etmeye devam ederler. Üçüncü devre ise eleştirel dönemdir. Uluslararası ve uluslar üstü kuruluşların baskısı ve suçlamaları karşısında devletler belli bir pazarlık dönemine girerler. Bu dönemde devletler eleştirileri bastırmak için köklü çözümler yerine bazı geçici münferit reformlar yaparlar. Bu dönemde normlar iç politik tartışmanın gündemini işgal ettikçe iç politikada da güçlenir ve uygulanması konusunda belli bir meşruiyet kazanır. Dördüncü devre alışma dönemidir. Bu dönem rejim değişikliği ve rejimde liberalizasyona geçiş de görülebilmektedir. Anlaşmaları onaylamakta, insan hakları
24 Preece, a.g.e.
25
kurallarının meşruiyetini tanımakta, uluslararası ve ulusal kuruluşlarla açık diyaloğa girmektedir. Bu dönemde devlet halen insan hakları ihlalleri yapabilir ancak normlar uygulanmaları konusunda bir meşruiyete sahiptirler, devlet birçok protokolü imzalamıştır, normlar anayasaya ya da yasalara geçirilmek suretiyle kurumsallaşmaya başlamıştır. Vatandaşlar insan hakları ihlalinden dolayı şikayet mekanizmalarına başvurabilmektedirler. Beşinci devre normun devletleşmesi devresidir, devlet içselleştirme sürecinin sonundadır. Kurumlaşma ve normların iç politikaya aktarılması devam etmektedir. İnsan hakları ihlalleri görülebilir. Bu nedenle, uluslar üstü veya ulusal aktörlerin devlete baskısı devam etmektedir. Bazı durumlarda elitler bu normları içselleştirseler de yerel düzeydeki devlet birimlerinin uygulamaları bunun aksini göstermektedir.
Orta ve Doğu Avrupa devletlerinde azınlık ve insan haklarının kabulü ve iç hukuka geçirilmesi konusunda en önemli etken AB’nin iç hukukunun iyileştirilmesi ile AB’ye üyelik arasında kurduğu koşul ilişkisi olmuştur. AB’nin uyguladığı çeşitli stratejilere rağmen önce bu devletlerdeki elitlerin anlayışlarının değişmesi gerekmektedir. Bu devletlerin bir çoğunda bu dönüşüm gerçekleşmiştir. Bu devletlerdeki elitler ve siyasi aktörler bu kuralları iç hukuka geçirmenin kendileri için yeniden kurmaya çalıştıkları uluslararası sisteme entegre olmuş, liberal demokratik devlet kimliğine daha uygun bulmuş ve büyük ölçüde azınlık haklarını iyileştirmişlerdir.
AB’nin sunduğu bu uluslararası politikalar ve fırsatlar yeni üye olan Romanya ve Bulgaristan’ın da demokratikleşme ve insan hakları politikalarında özelde ise azınlıklara yönelik politikalarında ne gibi değişiklik yapmalarını sağlamıştır, norm
değişim mekanizmaları nasıl işlemiştir son bölümde temelde ilerleme raporları ışığında incelenecektir.
BİRİNCİ BÖLÜM
AZINLIK KAVRAMININ GENEL ÇERÇEVESİ
1.1. AZINLIK KAVRAMININ TANIMI
Azınlık kelimesinin sözlük anlamı “bir toplulukta herhangi bir nitelik bakımından ayrı ve ötekilerden sayıca az olanlar, çoğunluk karşıtı”dır26. Toplumsal yaşamın her döneminde, büyük nüfus hareketlerinin ve siyasal otoritelerde yapı ve sınır değişiklerinin yaşandığı her dönemde, çoğunluktan farklı özellikler gösteren küçük topluluklar mevcut olmuştur. Tanımdan yola çıkıldığında bir olgu olarak azınlıkların antik çağlardan beri var oldukları söylenebilirken azınlık kavramı Avrupa’da ulus-devletlerin ortaya çıkamaya başladığı 17. yüzyılın ortalarında27, yani azınlıkların korunması ile ilgili sistematik düzenlemelerle birlikte ortaya çıkmıştır. Azınlık kavramının uluslararası ilişkilerde kullanıldığı ilk belge, 1919 yılında imzalanan Versailles Barış Antlaşması'dır. Antlaşmanın kendisi azınlığın tanımını yapmamakla birlikte, etnik, dinsel ve dilsel azınlıklardan bahsetmektedir.28 Bütün bunlar bize azınlıkların tarihini ulus-devletlerle birlikte aramak gerektiğini göstermektedir.
Kavram derinlemesine incelenmeye başlandığında henüz genel geçer ve net bir tanıma kavuşmuş olmadığı görülecektir. Literatür incelendiğinde azınlık
26 www.tdk.gov.tr
27 16. yüzyılda Reformasyon hareketleri ile birlikte“azınlık” kavramını kullanmadan “dinsel azınlıklar” ile ilgili zayıf da olsa düzenlemelere gidildiği gözden kaçırılmamalıdır. Bkz. Arsava, “Azınlık Kavramı ve Azınlık Haklarının Uluslararası Belgeler ve Özellikle Medeni ve Siyasi Haklar Sözleşmesinin 27. Maddesi Işığında İncelenmesi,” ss. 1-4.
kavramının farklı yönlerinin ön plana çıkacak şekilde tanımlamalara gidildiği görülmektedir. Azınlık kavramının kullanım yeri ve zamanına bağlı olarak son derece farklı anlamlar yüklenebilmektedir. Hukuki belgelerde de açık tanımlara yer verilmemekte; bu belgeler üzerinde yapılan yorumlar vasıtasıyla bir tanıma ulaşılmaya çalışılmaktadır. Birçok yazar uluslararası düzeyde geçerli sistematik bir tanıma gidilememiş olmasının başlı başına değerlendirilmesi gereken bir konu olduğunu vurgulamaktadır.29
Tanım sorunu azınlık kavramının salt hukuksal bir kavram olmayıp, çok çeşitli görünümleri olan ve farklı çıkarları ilgilendiren sosyo-politik bir kavram olması30 ve ulusal bütünlük endişesiyle “azınlıkların meydan okuduğu” devletlerin bu konuda hukuki bir tanımla kendilerini bağlamaktan çekinmelerinden kaynaklanmaktadır.31 Tanımlama sorununun bir uzantısı olarak, devletlerin kendi ülkelerindeki azınlıkların varlıklarını reddetme ya da onları olduğundan az gösterme çabaları dikkatleri çekmektedir. Konunun siyasi yönü ele alındığında, azınlık haklarını kimlerin ve nasıl kullanacağı önemli bir sorundur.
Kavramı sosyolojik ve hukuki olarak iki açıdan ele almak yerinde olacaktır.32 Sosyolojik bakımdan “bir toplulukta sayısal bakımdan azınlık oluşturan, başat olmayan ve çoğunluktan farklı niteliklere sahip olan grup”tur. Azınlık kavramı çoğu
29 Baskın Oran, Türk Yunan İlişkilerinde Batı Trakya Sorunu, Ankara: Bilgi Yayınevi, 1986, s. 40; Arsava, a.g.e., ss. 42-45; Naz Çavuşoğlu, “Azınlık Nedir?”, TODAİE İnsan Hakları Yıllığı, Cilt 19-20, Ankara:TODAİE, 1998, s.93-101; Naz Çavuşoğlu, Uluslararası İnsan Hakları
Hukukunda Azınlık Hakları, İstanbul: Su Yayınları, 1999, s. 35-40; Preece, a.g.e., s 22. 30 Oran, Türk-Yunan İlişkilerinde Batı Trakya Sorunu, ss. 39-40.
31 Çavuşoğlu, a.g.e., s. 29. Bkz. Türkaya Ataöv, “Azınlıklar Üstüne Bazı Düşünceler,” Ankara
Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Dergisi, C. XLII, S. 1-4, Ocak-Aralık 1987, ss. 49-66. 32 Tanımlama sorunu azınlık kavramının sosyolojik ve hukuksal boyutları arasındaki gerilimden kaynaklanmadadır.
durumda “ezilmişlik” anlamını içermektedir.33 Bir başka kaynakta "ırk, milliyet, din veya dilsel özellikleriyle geniş toplumdan ayrılan ve hem geniş toplum, hem de kendi üyeleri tarafından farklı bir grup olarak algılanan bir insan topluluğu" olarak tanımlanmaktadır.34 Tanımlamayı sosyolojik açıdan ele almak tanımlama sorununun kolaylıkla çözüm bulması nedeniyle işlevselken tanımın çok açık uçlu olması, mesela tanımı hiç zorlamadan dahi kadınların da -nüfusun yarısının- azınlık olarak kabul edilebilmesi, tanımdan yola çıkarak kazanılacak bir takım hakları da göz önünde bulundurursak karmaşaya yol açacak gibi gözükmektedir.
Hukuki belgelerde tüm durumları kapsayan ve herkesçe kabul edilen doğrudan bir azınlık tanımına yer verilmediği görülmektedir. Uluslararası hukukta bu konu üzerinde bir mutabakatın olmayışı siyasi hassasiyetler açısından değerlendirilebilir. Bunda, sorunun bazı devletlerin, azınlık tanımını, kendi ülkelerinde hiçbir azınlık grubu bulunmadığı sonucunu verecek şekilde sınırlandırma ya da ayrıntılandırma isteğinin payı büyüktür.35 Bunun bir sonucu olarak uluslararası belgelerde birbirine benzer kullanılan ölçütlerden ve görüşlerden yola çıkarak hukuki bağlayıcılığı olmayan tanımlara gidilmektedir.
1928 yılında Uluslararası Sürekli Adalet Divanında (USAD) görülen “Yukarı Silezya Azınlık Okulları Davası”nda hukukçu Mello Toscana azınlık kavramını “bir devletin nüfusunun, topraklarının belirli bir bölümüyle tarihsel olarak bağlı, kendine özgü bir kültüre sahip, ırk, dil ve din farklılığı nedeniyle devletin diğer uyruklarının
33 Baskın Oran, Küreselleşme ve Azınlıklar, Ankara: İmaj Yayıncılık, 2000, s. 64.
34 Kadir Canatan, "Azınlıklar ve Azınlıkların Oluşumu", Avrupa Günlüğü, S. 1, 2001, s. 82. 35 Gökçen Alpkaya, Uluslararası İnsan Hakları Hukuku Bağlamında Azınlıklara İlişkin Bazı
çoğunluğuyla karıştırılması imkânsız, kalıcı parçası” şeklinde tanımlamıştır.36 Uluslararası Sürekli Adalet Divanı’nın 31 Temmuz 1930 Yunan ve Bulgar topluluklar ile ilgili verdiği danışma kararında ise azınlık “Tarihsel olarak belirli bir bölgede ya da ülkede yaşayan, kendine özgü ırksal özellikleri ile dini, dili ve geleneklerini korumak, ibadetlerini sürdürmek, çocuklarının öğrenim ve yetiştirilmesini ırklarına özgü anlayış ve geleneklerle sağlamak ve birbirlerine karşılıklı yardım etmek amacıyla bir dayanışma duygusuyla birleşen bir insan grubu” olarak tanımlanmıştır.37 6 Nisan 1935 tarihli Arnavutluk'taki Yunan Azınlık Okulları konusundaki bir başka danışma kararında ise azınlıklar "bir devlette yerleşmiş bulunan ve nüfusu ayrı bir ırk, dil ya da dinden oluşan toplumsal gruplar” olarak tanımlanmıştır.38
Milletler Cemiyeti döneminde kısaca değindiğimiz tanımlama çabalarının Birleşmiş Milletler döneminde sistematik bir hal aldığını görüyoruz. Bunda azınlıkların korunmasının Birleşmiş Milletler çatısı altında evrensel bir karakter kazanması ve evrensel geçerlilikte normlar ile düzenleme çalışmaları etkili olmuştur.39 BM Genel Kurulu 10 Aralık 1948 tarih ve 217 C (III) sayılı kararıyla İnsan Haklan Komisyonu ile Ayrımcılığın Önlenmesi ve Azınlıkların Korunması Alt Komisyonunu, azınlık sorunlarının araştırılması ve çözümü ile görevlendirmiştir.40 Bu çalışmalara daha sonra ayrıntıları ile değinmek üzere tanım sorunu ile ilgili olarak, Alt Komisyonun özel raportörü Francesco Capotorti'nin, BM Medeni ve Siyasal Haklar
36 Preece, a.g.e., s. 24., Erol Kurubaş, Asimilasyondan Tanınmaya: Uluslararası Alanda Azınlık
Sorunları ve Avrupa Yaklaşımı, Ankara: Asil, 2004, s.15.
37 Patrick Thornberry, International Law and the Rights of Minorities, Oxford: Clarendon Press, s. 165.; Athanasia Spiliopoulou Akermark, Justifications of Minority Protection in International
Law, The Hague: Kluwer Law International, 1996, s. 86. 38 Pazarcı, a.g.e, ss. 163-164.
39 Arsava, a.g.e., s. 42.
40 Komisyon çalışmaları ile ilgili Bkz. Turgut Tarhanlı, "Birleşmiş Milletler Örgütü ve İnsan Haklarının Korunmasına İlişkin Başlıca Usuller", Gökçen Alpkaya, et. al.. İnsan Hakları, İstanbul. Yapı Kredi Yayınları 2000, s. 411
Uluslararası Sözleşmesinin azınlıklara ilişkin 27. Maddesine yorum getirmek üzere yalnızca bu amaçla sınırlı41 1978 yılında yaptığı tanımı incelediğimizde:42 “Azınlık başat olamayan bir durumda olup, bir devletin geri kalan nüfusundan sayısal olarak az olan, bu devletin uyruğu olan üyeleri etnik, dinsel, ve dilsel nitelikleri bakımından nüfusun geri kalan bölümünden farklılık gösteren ve açık olarak olmasa bile kendi kültürünü, geleneklerini ve dilini korumaya yönelik bir dayanışma duygusu taşıyan gruptur”.43
Bu çalışma sonrasında, azınlık tanımının önemli olmadığı, 27. Maddenin bir tanım olmaksızın da uygulanabileceği gerekçesiyle 1978-1984 yılları arasında tanıma yönelik çalışmalar geçici olarak durdurulmuştur.44 1984 yılında, azınlık mensuplarının 27. Maddede kabaca ve genel olarak ifade edilen haklarına BM Genel Kurulu tarafından bir bildirgeyle açıklık getirilmesi gündeme gelmiş, buna bağlı olarak da lehlerine haklar sağlanacak kişilerin kimler olacağı sorusuna tekrar cevap aranmıştır. Böylece tanım sorunu BM gündemine gelmiş ve alt komisyonun çalışmaları çerçevesinde Ayrımcılığın Önlenmesi ve Azınlıkların Korunması Alt Komisyonunun Kanada’lı üyesi Jules Deschenes tarafından Capotorti'nin tanımı esas alınarak, “fiili ve hukuki eşitlik” amacını açıkça belirten yeni bir tanım yapılmıştır: “bir devletin; sayısal olarak azınlık oluşturan ve o devlette hakim konumda bulunmayan, nüfusun çoğunluğundan farklı etnik, dinsel ya da dilsel özelliklere sahip, birbirleriyle dayanışma duygusu içinde, üstü örtülü de olsa varlıklarını sürdürmek için ortak bir
41 Amaçla sınırlı olmasıyla ilgili Bkz. Oran, Türk-Yunan İlişkilerinde Batı Trakya Sorunu. s. 43. 42 Arsava a.g.e., 43; Çavuşoğlu, a.g.e., 35; Oran, Küreselleşme ve Azınlıklar, s. 67; Oran,
Türk-Yunan İlişkilerinde Batı Trakya Sorunu, s. 40,43; Erol Kurubaş, “Avrupa Birliği'nin Azınlıklara Yaklaşımı ve Avrupa Bütünleşmesine Etkileri”, Liberal Düşünce, yaz 2001, s. 122; Preece, a.g.e. s. 27-28.
43 Francesco Capotorti, “Study on the Rights Belonging to Ethnic, Religious and Linguistic Minorities,” 16-26 E/CN.4/Sub.2/384/Rev. 1, UN Sales No. E.78XIV.1 (1979)
istekle yönlenmiş ve amacı çoğunluk ile fiili ve hukuki eşitlik elde etmek olan bir grup vatandaşıdır.”45
BM Genel Kurulu’nun 18 Aralık 1992’de 47/135 sayılı kararı ile kabul ettiği “Ulusal ya da Etnik, Dinsel ve Dilsel Azınlıklara Mensup Kişilerin Haklarına İlişkin Bildirge”de azınlık tanımı yapılmamış ve tanıma ilişkin herhangi bir açıklayıcı kurala da yer verilmemiştir.46 Alt komisyonun tanımlama çabalarının sonuçsuz kaldığını, genel kabul görmediğini görüyoruz.
Bu noktada Avrupa merkezli son dönem tanımlama denemelerine de değinmek yerinde olacaktır. İlk olarak Avrupa Konseyi (AK) bünyesinde düzenlenen 8 Şubat 1991 tarihli "Azınlıkların Korunmasına İlişkin Avrupa Sözleşmesi" önerisinde bir tanımlama yapılmıştır. Avrupa Konseyi’nin danışma organı niteliğindeki “Hukuk Yoluyla Demokrasi Komisyonunun”47 hazırladığı Sözleşme önerisinin 2/1. maddesinde yapılan tanıma göre “ulusal” azınlık, "bir devletin nüfusunun geri kalanından sayıca az olan, o devletin vatandaşı olan üyeleri nüfusun geri kalanından farklı etnik, dinsel ya da dilsel özelliklere sahip bulunan ve kültür, gelenek, din ya da dillerini korumak amacıyla kendi arzularıyla hareket eden bir grup" şeklinde nitelendirilmiştir.48
Avrupa Konseyi bünyesinde bir diğer tanımlama çabasını 1 Şubat 1993 tarihli "Ulusal Azınlıklara Mensup Kişiler Hakkında Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesine Ek
45 Jules Deschenes, “Proposal Concerning a Definition of the Term Minority”, UN Doc. E/CN4/Sub.2/1985/31. Arsava,, a.g.e., s. 43; Çavuşoğlu, a.g.e., ss. 36-37.
46 Çavuşoğlu, a.g.e., s. 38.
47 Venedik Komisyonu olarak da bilinir.
48 Kristin Henrard, Devising An Adequate System of Minority Protection, The Hague: Martinus Nijhoff Publishers, 2000, s.27. Azınlıkların Korunmasına İlişkin Avrupa Sözleşmesi önerisi için bkz. "Proposal for an European Convention for the Protection of Mınontıes". (8 Fcbruary 1991). Human Rights Law Journal, Vol. XII. (1991). s. 269-273.
Protokol" çalışmalarında görüyoruz. AK Parlamenterler Asamblesinin hazırladığı Ek Protokol önerisinin 1. bölümünde beş ölçütten oluşan bir azınlık tanımı yapılmıştır. Buna göre, ulusal azınlık; "bir devletin ülkesinde ikamet eden ve bundan dolayı o devletin vatandaşı olan, söz konusu devlette eskiden beri süregelen sıkı ve sürekli bağlarını devam ettiren, ayırt edici etnik, kültürel, dinsel ya da dilsel özellikler gösteren, söz konusu devletin ya da bir bölgesinin geri kalan nüfusundan sayıca az olmasına rağmen yeterli derecede temsil edilen, kültürlerini, geleneklerini, dinlerini ya da dillerini içerecek şekilde ortak kimliklerini oluşturan öğeleri birlikte koruma kaygısıyla hareket eden kişiler grubu" şeklinde tanımlanmıştır.49
Avrupa Güvenlik ve İşbirliği Teşkilatı (AGİT) belgelerinde bir azınlık tanımına yer verilmemekle birlikte AGİT Ulusal Azınlıklar Yüksek Komiserlerinin kullandığı bir dizi ölçüt mevcuttur. Bu ölçütler “Ülke içinde sayıca azınlıkta baskın olmayan grup” gibi pragmatik ve yoruma açıktır.50
Üzerinde önemle durulması gereken nokta; azınlık tanımlarından hiçbirisinin azınlıkların korunmasına yönelik çalışmalar çerçevesinde genel kabul görmediğidir. USAD’ın belirli bir dönemde belli antlaşmaların yorumu amacıyla yaptığı çeşitli azınlık tanımları dışında uluslararası hukukta kabul edilmiş herhangi bir azınlık tanımı söz konusu değildir.51
49 Ulusal Azınlıklara Mensup Kişiler Hakkında Avrupa İnsan Haklan Sözleşmesine Ek Protokol önerisi için bkz. "Proposal for an Additional Protocol to the ECHR Concerning Persons Belonging to National Minorities". (1 February 1993). Human Rights Law Journal, Vol. XIV, (1993). s. 145-146; Söz konusu tanımlar için ayrıca bkz. Çavuşoğlu, a.g.e., s. 27. Pazarcı. a.g.e., s. 185. 49 Preece,a.g.e., s. 31.
50 R. Zaagman, “The CSCE High Commissioner on Minorities,” A. Boed (Ed), The Challenge of
Change: The Helsinki Summit of the CSCE and its Aftermath, Dordrecht: Martinus Nijhoff, 1994, s. 113.
Bu her durum için kendine özgü spesifik birer azınlık tipolojisinin var olması ile açıklanabilir. Dolayısıyla, konunun sosyolojik, hukuki ve siyasi boyutları arasında var olan gerilimin sonucu olarak her bir azınlık grubu için tarihsel süreçte şekillenmiş farklı derecelerde önem taşıyan farklı ölçütler (etnik köken, dil, din vb.) söz konusudur. Bir grubun varlığı sosyolojik bir olgudur. Sosyolojik olgunun hukuki olarak tanımlanmasının zorluğu ve konunun siyasi hassasiyetine dikkat çeken bazı çalışmalar tüm örneklere uyan genel geçer bir tanımın, hatta yine her biri belirli ölçütler çerçevesinde tanımlanmış azınlık türlerinin yerine kendine has şartlarıyla diğerlerinden ayrılan “azınlık durumlarından” söz edilmesi gerektiğini savunmakta, bu noktada özellikle batı Avrupa ülkeleriyle merkezi ve doğu Avrupa ülkeleri arasındaki farklara dikkat çekmektedirler.52
İlerideki tartışmaları anlamlı kılması bakımından tanımlama çabalarını öğelerine ayırıp incelemek ve ortak ölçütler tespit etmek yerinde olacaktır. Azınlığın, farklılık; ırk, dil, din veya gelenekler, üzerinde temellendirilmesi tanımın belirleyici unsurudur. Bu farklılığı muhafaza edebilecek sayı ile azlığın tanımı yapılmalıdır ki, bu, optimum değerin her durum için ayrıca değerlendirilmesini zorunlu kılmaktadır. Bu konuyla bağlantılı olarak başat olmamak da bir unsur olarak anlamlıdır. Bazı özel durumlar için azınlık kavramına derinden derine içkin olan “ezilmişlik”, sayı ile ters orantılı ilişkiler sergileyebilmektedir. Çünkü azın çoğu yönettiği durumlar da mevcuttur.
Azınlığın vatandaş olduğu ve devlete sadakat bağı ile bağlı olduğu da hatırlatılmalı ve tanımın önemli unsurlarından biri olarak altı çizilmelidir. Bilinç
52 Will Kymlicka, “Nation Building and Minority Rights: Comparing West and East,” Journal of
oluşturulmuş olması da önemli bir öğe olarak belirmektedir. Hiçbir hak korunması için mücadele edilmeden bizatihi varlık göstermemiştir.53
1.2. AZINLIK TÜRLERİ
Azınlık kavramının hukuksal tanımları incelendiğinde tanımlama sorununa getirdiği pratik kolaylıklarla büyük ölçüde sosyolojik niteliklere dayanan tasniflere gidildiği görülmektedir. Tarihsel süreç içinde de kimliğin ana öğesinin algılanışı ile ilgili dönüşümlere paralel olarak çoğunluktan bazı yönleriyle ayrılan gruplar, din, dil, etnik köken gibi tarihsel süreç içinde de anlamlı başlıca farklılıkları temel alınarak sınıflandırılmıştır.
1.2.1. Dini Azınlıklar
Bugün kimliğin ana öğesi olarak dinin ne kadar etkili bir ölçüt olduğu tartışılsa da54 azınlıklarla ilgili ilk düzenlemeler dini azınlıkları korumaya yöneliktir.55 Bu nedenle ilk azınlıkların dini azınlıklar olduğu söylenebilir. Dini azınlıklardan söz edebilmek için din ölçütünün, grubu nesnel olarak toplumun çoğunluğundan fark edilir biçimde ayırması ve dinin grup mensuplarının yaşam ve kültürünü etkilemesi şartları aranır.56
Günümüzde Siyasi Haklar Sözleşmesinin 27. Maddesi gibi azınlıklar ile ilgili temel düzenlemeler dilsel ve etnik azınlıklarla birlikte dini azınlıkları da zikretse de nadiren sadece dinsel inanışlarla toplumdan ayrılan gruplardan söz edebiliriz. Ayrıca
53 Oran, Küreselleşme ve Azınlıklar, ss. 66-69; Alpkaya, “Uluslararası,” ss.155-156; Arsava, a.g.e., ss. 46-53; Kurubaş, a.g.e, ss. 17-19; Henrard, a.g.e ss. 32-45.
54 Kurubaş, a.g.e, s. 22. 55 Arsava, a.g.e, ss. 1-5. 56 Ibid, s. 57.
din kavramının oldukça geniş yorumlanabilme imkânı ve birbirinden çok farklı inanç sistemleri olduğu dikkate alındığında, azınlığın belirlenmesinde geleneksel inançlar ve bu inançların mezhepleri ile hiçbir inanca sahip olmama ve ateizm gibi inançlar arasında bir ayrım yapmak oldukça zordur.57 Burada ilgili devlette temel hak olarak dinin serbest biçimde icrası sağlanamamışsa dinsel azınlıklardan söz etmek yerinde olacaktır.58
1.2.2. Dilsel Azınlıklar
Milliyetçilik hareketlerine paralel olarak, kimliğin ana öğesi olan dinin yerini dil almıştır. Kimliğin ortak bir dil çerçevesinde gelişmesi, çoğunluğu oluşturanlarla diğer pek çok alanda ortak kültür unsurlarına sahip olsalar da, bu dili anadil olarak konuşmayanlar azınlık halini almışlardır. Böylece dil, özellikle I. Dünya Savaşına kadar bir gruba mensubiyetin en önemli unsuru olarak kabul edilmiştir.59
Dilsel azınlıkların tespitinde dil kavramının tam olarak nasıl ele alınacağı tanımlanmamış olmakla birlikte dil bilimsel yöntemlerle tespiti yoluna gidilmektedir. Dil kavramının geniş ele alınması yönünde bir eğilim vardır. Yazılı yahut sadece konuşulan dil olmasından bağımsız tüm diyalektleri kapsamaktadır. Dilsel azınlıkların tespitinde kimlik bilinci ve bunu koruma isteği de önemlidir.60
Avrupa Konseyi’nin 5 Mart 1992 imzaya açtığı, 1 Mart 1998 yürürlüğe giren Bölgesel Diller ya da Azınlık Dilleri Avrupa Şartı’nın 1. Maddesinde bölgesel diller ya da azınlık dilleri, bir devletin ülkesi içinde, o devletin nüfusunun geri kalanından
57 Henrard, a.g.e., ss. 51-52. 58 Arsava, a.g.e., s. 57. 59 Ibid, s. 57.
sayıca az bir grup oluşturan vatandaşların geleneksel olarak kullandığı, o devletin resmi dili ya da dillerinden farklı dilleri ifade eder. İkinci bendinde ise resmi dilin ya da dillerin diyalektleri ile göçmenlerin dillerinin bu kapsamda değerlendirilemeyeceği belirtilmiştir.
1.2.3. Etnik Azınlıklar
Etnik kelimesinin kökeni Yunanca halk anlamına gelen "etnos" kelimesidir ve belli bir topluluğa aidiyeti ifade eder.61 Üyeleri belirsiz bir şekilde de olsa ortak bir kökeni paylaşan, çeşitli kültürel, tarihsel ve topraksal bağlardan oluşan kurumsal olarak devlet sınırlarına bağlı olmayan bu grup kültürel bir kategori olarak belirli bir siyasal niteliğe sahip değildir.62
MC döneminde azınlıkların korunması ile ilgili dokümanlarda ırksal, dinsel ve dilsel azınlıklardan bahsedilirken, BM dönemine gelindiğinde, 1950 yılından itibaren, sistematik olarak ırk kelimesinin etnik kelimesiyle değiştirildiği görülmektedir. Bunun sebebi, ırk kelimesinin sadece fiziksel farklılıkları içermesi, ırksal farklılıkların bilimsel olarak belirlenmesindeki güçlük ve etnik kelimesinin tüm biyolojik, kültürel ve tarihsel özellikleri ifade eden geniş bir anlama sahip olmasıdır.63
1.2.4. Ulusal Azınlıklar
Ulusal azınlık kavramı 1. Dünya Savaşı sonrasında yapılan düzenlemelerde sıklıkla kullanılmaya başlamıştır. Ulusal azınlık kavramı genel anlamda kendi milli özellikleri, tarihi, kültürü yahut dili olan grupları ifade etmektedir. Ulusal azınlıklar
61 Patrick Thornberry, International Law and the Rights of Minorities, Oxford:Clarendon Press, 1991, s. 159.
62 Kurubaş, a.g.e., ss. 22-23.
etnik azınlıkların gösterdikleri özellikler yanı sıra siyasi karar mekanizmalarına katılma iradesine sahiptir.64 Will Kymlicka tarihi vatanlarında tüm kurumlarıyla işleyen bir topluma sahipken bir başka devletin egemenliği altına giren grupları ulusal azınlık olarak tanımlamıştır.65 Bu ayırıma paralel kullanılacak bir başka ölçüt kendisini devletleşmiş bir başka ulusun parçası olarak gören azınlık grupları olmalarıdır.66
Azınlık türleri arasında kesin ayrımlardan söz etmenin mümkün olmadığını belirtmiştik. Azınlık grupları aynı anda rahatlıkla birden fazla tür içinde değerlendirilebilmektedir. Bu durumun temel sebebi, tarihsel süreçte kimliğin ana öğesini oluşturan farklılık unsurlarının değişmesidir. Diğer yandan bu sınıflandırma içinde azınlık türleri azınlık gruplarının ne tür haklardan faydalanacağını belirlemede önemlidir. Dinsel azınlıklara mensup kişiler sadece dini gereklilikleri ile ilgili haklardan yararlanabileceklerdir. Etnik azınlıklar, dinsel azınlıklardan daha geniş çerçevede kültürel haklardan yararlanacaklardır. Ulusal azınlıklar siyasi karar mekanizmalarına katılma iradeleri ile en geniş çerçevede haklardan istifade ederler.67
1.3. AZINLIK HAKLARI
"Azınlık grubu üyelerine, nüfusun geri kalanından farklı olduklarının kabulü ve bu farklılıkların korunması ve geliştirilmesi amacıyla verilen haklar" azınlık hakları olarak tanımlanmaktadır.68 Azınlıklara ilişkin uluslararası belgelere
64 Arsava, a.g.e., s. 55. 65 Kymlicka, a.g.e., s. 187 66 Kurubaş a.g.e., s. 23. 67 Ibid, ss. 22-23.
68 Peter Cumber ve Steven Wheatley, “Minority Rights in The New Europe: An Introduction”, Peter Cumber, Steven Wheatley(ed.), Minority Rights in the 'New' Europe, The Hague: Martinus Nijhoff Publishers, 1999, s.19.
bakıldığında, bir azınlık için üç temel hakkın olduğu görülür. Birincisi, azınlık grubu olarak varolma hakkıdır. Bu hak doğal olarak zaten kabul edilmesi gereken bir insan hakkı olup, azınlıkların fiziksel varlıklarının korunması, yani soykırıma, etnik temizliğe uğratılmamaları gibi varlığın ortadan kalkmasına yol açacak herhangi bir eyleme karşı korunmalarını içermektedir. İkincisi, eşitliğin gözetilmesi ve ayrım yapılmaması hakkıdır. Bu hak da esasen insan hakları belgelerinde yer almaktadır. Üçüncüsü, azınlık kimliğinin tanınması ve kimlik unsurlarının yaşatılması, geliştirilmesi hakkıdır.69
1.3.1. Negatif ve Pozitif Hak Olarak Azınlık Hakları
Uluslararası hukukta azınlık hakları ile ilgili olarak, zaman zaman “ayrımcılığın önlenmesi” ve “azınlıkların korunması” kavramları temelinde, negatif-pozitif hak kavramları kullanılmaktadır. Negatif haklar; mülkiyet hakkı, seçme ve seçilme hakkı gibi tüm vatandaşlara eşit olarak tanınan haklar olup, ayrımcılığın önlenmesini sağlamaktadırlar. Kişi ya da grupların talep ettikleri eşit muameleyi engelleyen ya da aksatan her türlü uygulamanın kaldırılarak, toplumdaki tüm bireyleri için eşitliğin gözetilmesidir. Bu tür haklarda devletlerin yükümlülüğü, hakların kullanımını önleyecek davranışlardan kaçınmaktır. Negatif haklar ile azınlık üyelerinin topluma entegrasyonları hedeflenmektedir.70
Pozitif haklar ise ülkedeki çoğunluğun sahip olduğu haklara ilave olarak, azınlıkların korunması maksadıyla sadece bu gruba tanınan haklardır. Azınlıkların korunması ile kast edilen, özünde yine çoğunluğa eşit olma talebini barındıran, fakat kendilerine özgü karakteristiklerini de korumak isteyen grupların bu taleplerini
69 Kurubaş, a.g.e., s.25.
karşılamak üzere ilave hukuki önlemlerin alınmasıdır. Devletlerin aktif olarak desteklemek ve korumakla bir gruba ayrıcalık getirdiği için bunlar “olumlu ayrımcılık” olarak da nitelendirilebilir.71
Olumlu ayrımcılık bağlamında ayrımcılığın önlenmesi ile azınlıkların korunması arasındaki en önemli fark şudur: Ayrımcılığın önlenmesi, çoğunluk ve azınlık arasındaki dengesizliği ortadan kaldırmaya yönelik geçici bir olgudur; halbuki azınlıkların korunması azınlığın azınlık olarak kalmasını, hatta güçlenmesini amaçladığından kalıcı bir olgudur.72
1.3.2. Bireysel ve Kolektif Hak Olarak Azınlık Hakları
Azınlık hakları ile ilgili değerlendirilmesi gereken bir diğer ayırım ise bireysel hak-kolektif hak ayırımıdır. Bireysel haklar toplumun tüm bireylerine eşit olarak verilmiş haklar iken kolektif haklar geniş toplum içinde bir gruba ayrıcalıklı olarak verilmiş hakları ifade eder. Kolektif haklar bir yönüyle kişilerin ancak başkalarıyla birlikte kullanabildiği haklar, diğer bir yönüyle de kolektif bir yarar, ya da “topluluk” için bir yarar sağlamak üzere kullanılan haklar olarak tanımlanmaktadır. Kolektif hakkın amacı, üyeleri dışında belli bir varlığa ve kimliğe sahip olan grubun varlığını ve onu var eden ayırıcı özelliklerini korumaktır.73
Kolektif hakların uzun vadede yerel özerklikten ayrılıkçılığa kadar gidebilecek talepler silsilesine yol açması ihtimaline dikkat çekilerek; uluslararası insan hakları hukukunun liberal gelenek doğrultusunda şekillendiğini; en temel öznesinin “birey” olduğunu vurgulanılmaktadır. Bu yaklaşım içinde kolektif haklar aracılığıyla korunan
71 Çavuşoğlu, a.g.e.. s. 164.
72 Oran, Küreselleşme ve Azınlıklar, s. 83. 73 Çavuşoğlu, a.g.e., ss. 55-56.
kolektif kültürel değerler zaman zaman grup üyelerinin bireysel tercihlerinin önüne geçerek temel bireysel hak ve özgürlükleri grup kimliği ve kültürü lehine kısıtlayabileceğini belirtmektedir. Bu sebeple, uluslararası alanda doğrudan doğruya azınlık haklarından değil, azınlığa mensup kişilerin haklarından bahsedilmesi gerektiğini ileri sürülmektedir. 74
Azınlık haklarının bireysel mi yoksa kolektif haklar grubunda mı değerlendirileceği ile ilgili tartışma uluslararası belgeler ışığında incelendiğinde, Kişisel ve Siyasi Haklar Sözleşmesi'nin 27. maddesinde, Ulusal ya da Etnik, Dinsel ve Dilsel Azınlıklara Mensup Kişilerin Haklarına İlişkin Birleşmiş Milletler Bildirgesi'nin 3. maddesinin ilk bendinde ve AGİK Kopenhag Belgesi'nin 32. maddesinin 6. bendinde, azınlığa mensup kişilerin “kendi gruplarının diğer üyeleriyle birlikte toplu olarak” azınlık haklarını kullanabilecekleri belirlenmektedir. Ancak bu ifadede, doktrinde ve İnsan Hakları Komitesi 27. maddeye ilişkin Genel Yorum’da, bahsi geçen hakların bireysel hak grubunda değerlendirilmesi gerektiği ifade edilmiştir.75
Bu konuda Avrupa Konseyi Parlamenter Asamble'nin Protokol önerisi ile Ulusal Azınlıkların Korunmasına İlişkin Çerçeve Sözleşme daha farklı bir formülasyonla; azınlığa mensup kişilere, azınlık haklarından bireysel olarak ya da "başkalarıyla birlikte" yararlanma imkânı tanımaktadır. Çerçeve Sözleşme'yi Açıklayıcı Rapor'da ise bu ifadeyle, kolektif haklar anlayışından farklı olarak, hak ve hürriyetlerin birlikte kullanımının tanındığı; "başkaları" sözcüğünün aynı ulusal
74 Oran, Küreselleşme ve Azınlıklar, ss. 84-88. 75 Çavuşoğlu, a.g.e., s.58.
azınlığa, başka bir ulusal azınlığa ya da çoğunluğa mensup kişileri kapsayacak şekilde en geniş anlamda anlaşılması gerektiği üzerinde durulmaktadır.76
Uluslararası belgeler incelendiğinde azınlık haklarının bireysel boyutunun öne çıkartıldığı görülüyor. Bunun bir nedeni, devletlerin azınlıklara uluslararası kişilik verilmesini istememeleridir. Diğer nedeni ise, grupların bireyleri ezmesinin önüne geçmektir. Zira grup haklarının en önemli dayanaklarından biri, kendileri bakımından herhangi bir zarar doğmaksızın münferit bireylerin, belli bir gruba mensup olduklarını seçme ve açıklama haklarının bulunmasıdır. 77
Fakat bu hakların azınlıkların varlık ve kimlik hakkı çevresinde şekillendiği, azınlık mensubu kişilere tanınan kendi kültürlerini, dillerini ya da dinlerini yaşatma ve koruma hakkı ile asimilasyon yasağı, devletlerin bu alandaki pozitif yükümlülükleri ile birlikte düşünüldüğünde, dolaylı da olsa grup kimliğinin korunması sonucunu doğurması azınlık haklarının bizatihi bireysel haklar olduğunu söylemeyi zorlaştırmaktadır. Azınlık haklarını, kolektif haklarla bireysel hakların sınır çizgisinde “kolektif boyutlu bireysel haklar” olarak kabul etmek işin doğasına daha uygundur.78
76 Ibid, s.61.
77 Kurubaş, a.g.e., s.29., Alpkaya, a.g.e., s.158. 78 Çavuşoğlu, a.g.e., s. 64.
İ
KİNCİ BÖLÜM
ULUSLARARASI ALANDA AZINLIKLARA İLİŞKİN
DÜZENLEMELER
2.1. KLASİK DEVLETLER HUKUKUNDA AZINLIKLAR
Azınlıklara ilişkin ulusal ve uluslararası metinlerde düzenlemelere ancak dinsel azınlıklar ile ilgili olarak Reform döneminde rastlıyoruz. Dinsel azınlıkların korunması yönündeki ilk düzenleme Fransa Kralının 1250’de Marunî dinî liderlerine gönderdiği ve Fransız vatandaşı olan Marunîlerin devlet tarafından korunacaklarına dair taahhüdünü içeren mektubu oldu.79 1598 tarihli Nantes Fermanı ile Fransa, Protestan uyruklarına dinsel özgürlükler tanımış, toplu ibadet etmelerine ve yurttaşlık haklarından tam olarak yararlanmalarına olanak sağlamıştır. Tek taraflı bu taahhüt 1685’de geri alınmıştır.80 Bu dönemde azınlık gruplarının korunması egemen konumdaki kral ve imparatorların tek taraflı olarak bağışladıkları imtiyazlarla gerçekleşiyordu.81
Modern anlamda azınlık kavramının ortaya çıkışı, bir dönüm noktası olarak, Avrupa ulus-devletler sisteminin temeli olarak kabul edilen Otuzyıl Savaşlarının ardından imzalanan Vestefalya Anlaşması ile olmuştur.82 Bu anlaşma ile yeni kazanılmış topraklar üzerinde yaşamakta olan, artık azınlık durumuna düşen topluluklar ile ilgili düzenlemelere gidilmiştir. Benzer hükümlere 1648 tarihli
79 Thornberry. a.g.e., s 27 80 Kurubaş a.g.e., ss. 32-33. 81 Preece, a.g.e., s. 72.
Osnabrück Antlaşması, 1660 tarihli Oliva Antlaşması, 1678 Nijmegen Antlaşması, 1697 Ryswick Antlaşması, 1713 tarihli Utrecht Antlaşması, 1745 tarihli Dresden Antlaşması ve 1763 tarihli Paris Antlaşmalarında da rastlanmaktadır.83
Azınlıkların uluslararası alanda korunması konusunda atılan bir diğer önemli adım, azınlıkların bir büyük devletçe korunmasıdır.84 Bu konuda en çarpıcı örnek Osmanlı İmparatorluğudur. Osmanlı İmparatorluğu gerileme döneminde ikili anlaşmalarla azınlıkların korunmasına yönelik imtiyazlar edinildiğini görüyoruz. 1699'da imzalanan Karlofça Antlaşmasında, bir yandan Osmanlı yönetiminin Katoliklerin dinsel ayinlerine engel olunmayacağı, dinî özgürlüklerinin güvence altına alınacağı, Katolik ruhbanın korunacağı ve kiliselerin tamir edilmelerinin engellenmeyeceği ve Polonya Büyükelçisinin Osmanlı topraklarında Katolikleri temsil etme yetkisine sahip olduğu kabul edildi. 1718 Pasarofça ve 1739 Belgrad Antlaşmaları ile de benzer düzenlemeler yapılmıştır. 1774'te Rusya ile yapılan Küçük Kaynarca Antlaşması ile İmparatorluktaki Ortodoksların da dinsel hakları uluslararası koruma altına alındı.
Napolyon savaşlarından sonra, Avrupa'nın siyasi coğrafyasının yeniden düzenlendiği 1815 Viyana Kongresi'nde, azınlıklar, ilk kez dinsel topluluklar olarak değil, ulusal gruplar olarak tanımlanmış ve yalnızca dini özgürlükler değil, medeni ve siyasi özgürlükler de koruma kapsamına alınmıştır.85
19. yüzyılda bir yandan azınlıkların uluslararası korunmasında ikili antlaşmalarla oluşturulan koruma sisteminden çok taraflı antlaşmalarla oluşturulan
83 Thornberry, a.g.e., ss.27-29. Preece, a.g.e., ss.70-71. 84 Dönemlendirme ile ilgili Kurubaş, a.g.e., s. 32. 85 Preece, a.g.e., ss. 73-76.
koruma sistemine geçilirken, bir yandan da dinsel azınlıkların korunmasının yanı sıra ulusal azınlıkların korunması konusu da gündeme gelmiştir
2.2.
MİLLETLER
CEMİYETİ
(MC)
DÖNEMİNDE
AZINLIKLAR
I. Dünya Savaşı, özellikle Doğu Avrupa ve Balkanlarda imparatorlukların tavsiyesi sonrası “her ulusa bir devlet” çağrısıyla kurulan yeni devletler Avrupa’nın simasını değiştirdi. Churchill’in “savaşın Avrupa’nın haritasını milliyetler prensibine göre değiştirmesi isteği”ni dile getirmesi yaşananları çarpıcı bir biçimde ortaya koymaktadır.86 Sınırları yeniden çizilen Avrupa’da yeni coğrafi sınırlardan hoşnutsuz “kendi kaderini tayin etme yarışında yenik”87 gruplar ortaya çıktı. Polonya ve Çekoslovakya’da azınlıkların ülke nüfusunun %30’unu geçmesi hoşnutsuzluğun sınırlarını göstermiştir.88 Bu dönemde, azınlıklar dahil bireylere yurttaşlık ve siyasi eşitlik hakları ile asgari düzeyde kültürel korunma bağışlanarak, söz konusu bireylerin ayrılıkçı ulusal emellerini gerçekleştirme isteğinden vazgeçecekleri, varolan siyasi bünyelerin durumundan hoşnut, sadık yurttaşları haline geleceklerine inanılıyordu.89
Savaş sonrası kalıcı barışı temin için kurulan Milletler Cemiyeti’nin azınlıklarla ilgili düzenlemelere gitmesi kaçınılmazdı. Amerikan Başkanı Wilson’un bu konuda ciddi çabalarına rağmen Cemiyetin Misakında azınlıkların korunmasına ilişkin bir hüküm yer almadı. Bunun yerine devletlerarası anlaşmalar vasıtasıyla işleyen bir koruma sistemi getirildi. Tüm devletleri bağlayan genel bir azınlık rejimini
86 Ibid
87 Preece, a.g.e., s.84. 88 Ibid
uygulamanın imkânsız olduğu bunun yerine devletlerin koşullarına göre değişebilecek daha özele yönelik düzenlemeler yapılmak istenmiştir.90 Bu düzenlemeler dört farklı biçimde oluşturulmuştur:91
• 1919 ve 1920 yıllarında Savaştan galip çıkan devletlerle yeni kurulan devletler (Polonya, Çekoslovakya ve Sırp-Hırvat-Sloven Devleti) ve savaştan topraklarını genişleterek çıkan devletler (Romanya ve Yunanistan) arasında yapılan azınlık koruma anlaşmaları: Polonya ile yapılan Versailles (28.6.1919), Çekoslavakya ile yapılan Saint-Germain-en-Laye (10.9.1919), Sırp-Hırvat-Sloven Devleti ile yapılan Saint-Germain-en-Laye (10.9.1919), Romanya ile yapılan Paris (9.12.1919) ve Yunanistan ile yapılan Sevres (10.8.1920) Antlaşmaları
• 1919-1923 arası dönemde savaştan yenik çıkan ülkelerle (Avusturya, Bulgaristan, Macaristan, Osmanlı İmparatorluğu/Türkiye) yapılan anlaşmalara azınlıkların korunmasına ilişkin olarak eklenen özel bölümler: Avusturya ile 10.9.1919'da Saint-Germain-en-Laye (m. 62-69), Bulgaristan ile 27.11.1919'da Neuilly-sur-Seine (m. 49-57), Macaristan ile 4.6.1920'de Trianon (m. 54-60), Osmanlı İmparatorluğu ile de 10.8.1920'de Sevres Antlaşmaları (m. 140-151)
• Kimi devletlerin kendi aralarında yaptıkları azınlıklara ilişkin düzenlemeler yapan anlaşmalar: 1920 tarihli Avusturya-Çekoslavakya, Polonya-Rusya-Ukrayna, Polonya-Danzig, Yunanistan-İtalya, 1921 tarihli İsveç-Finlandiya, Sovyet Sosyalist Cumhuriyetleri Birliği-Türkiye, 1922 tarihli Almanya-Polonya, 1923 tarihli Yugoslavya-Romanya, 1924 tarihli BMOD-Litvanya, 1925 tarihli
90 Thornberry, , a.g.e., s. 38.
