Como já mencionado, na década de 70, a importância estratégica dos grandes centros urbanos passou a atrair a atenção do governo federal, que procurou promover a articulação entre a política urbana e regional e o projeto de integração e desenvolvimento nacional. O I Plano Nacional de Desenvolvimento – I PND (1972-74) propunha a incorporação do desenvolvimento urbano ao desenvolvimento regional e à diretriz de integração nacional, e a institucionalização das primeiras regiões metropolitanas.
Já o II PND (1975-79) enfatizou as vantagens comparativas das diversas regiões do Brasil, encorajando as especializações regionais. Embora tenha dado destaque às questões urbanas, apresentando proposições mais amplas, caracterizou-se pela maior centralização e, ao propor um modelo de organização do território nacional, desconsiderou a necessidade de criação de mecanismos de articulação com a estrutura de planejamento local instituída pelo SERFHAU. Além disso, foi bastante evasivo com relação aos governos estaduais, não deixando espaço para sua participação na definição de diretrizes concernentes à realidade de cada estado (Becker, Egler, 1992; Moraes, 1996).
Durante o processo de distensão política no Brasil, no Governo João Figueiredo (1979-1985), o governo federal abandonou progressivamente as políticas e planos de médio e longo prazos. A política nacional de desenvolvimento voltou-se para o processo de urbanização em sua dimensão interurbana e regional, porém assumindo um caráter mais adaptativo.
Destacaram-se, nesta fase, o III Plano Nacional de Desenvolvimento – PND, a criação do Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano – CNDU, e os programas estratégicos,
baseados em conceitos de rede urbana, polos de desenvolvimento e metrópoles de equilíbrio, destinados a conter a excessiva concentração de atividades econômicas.
Embora os diversos planos apresentassem um discurso “redistributivista”, o crescente endividamento do Estado e o processo recessivo acabaram por direcionar, ainda mais, a alocação dos recursos no financiamento de investimentos, sobretudo setoriais, no pagamento dos juros da dívida externa e na contenção da inflação (Moraes, 1996, p.60).
As atividades relacionadas ao desenvolvimento urbano e regional, anteriormente a cargo da Secretaria de Planejamento da Presidência da República – SEPLAN, retornaram ao Ministério do Interior – MINTER, quando, em substituição à CNPU, foi criado o CNDU. Dando prosseguimento às propostas da CNPU, o CNDU desenvolveu programas estratégicos, estabelecendo quatro categorias de cidades, classificadas a partir de suas dimensões e funções urbanas: as regiões metropolitanas, as cidades de porte médio, as cidades de pequeno porte e os núcleos de apoio. No Programa de Regiões Metropolitanas, estas foram agrupadas segundo diretrizes diferenciadas: áreas de descompressão, relacionadas àquelas mais congestionadas (São Paulo e Rio de Janeiro); áreas de expansão controlada, que apresentavam um processo de urbanização dinâmico e boa estrutura socioeconômica (Belo Horizonte, Curitiba, Porto Alegre, Recife e Salvador) e áreas de dinamização (Belém e Fortaleza).70 No Programa Nacional de Capitais e Cidades de Porte Médio – PNCCPM, trabalhou-se com a classificação das cidades médias segundo dois grandes grupos: aquelas com função de desconcentração, configurando alternativas para as aglomerações do Rio de Janeiro e de São Paulo; e as com função de dinamização, basicamente aquelas para onde se pretendia orientar e direcionar o processo de “interiorização” do desenvolvimento. O Programa de Cidades de Pequeno Porte foi praticamente inexpressivo, assim como o Programa de Núcleos de Apoio, relacionado à colonização, turismo e grandes projetos (Serra, 1991; Moraes, 1996).
Contudo, mesmo integrado ao MINTER, ao qual se vinculavam os grandes investimentos do BNH, o CNDU não tinha qualquer poder de decisão sobre as ações ligadas à política urbana e atuou segundo as mesmas atribuições da CNPU, de elaborar e encaminhar proposições. Assim, podem ser citados como entraves à implementação da política urbana neste período: a incoerência da posição do governo central quanto à gestão dos assuntos urbanos frente à política anunciada; a desvinculação entre a política urbana e política econômica global; a reduzida dimensão dos recursos alocados para a implementação do desenvolvimento urbano; as dificuldades em coordenar e direcionar os
70 É interessante destacar que, neste período, as regiões metropolitanas ganharam o foco dos
governos e, também, dos estudiosos, o que relegou a segundo plano os estudos sobre cidades de menor porte. Tal é o caso de Ouro Preto, que não foi contemplada nos programas federais desta época.
grandes investimentos setoriais e a posição secundária e marginal do CNDU na coordenação da política urbana nacional (Moraes,1996).
A definição de uma política nacional de desenvolvimento foi feita pela Resolução n°. 3, de 11 de novembro de 1979, do MINTER. Serra (1991) destaca que o primeiro aspecto a se notar é que algo tão importante como a política de desenvolvimento urbano seja formulado numa resolução ministerial e não numa lei. “Com efeito, aquilo que normalmente designamos por ‘urbano’ envolve tantos aspectos e setores que não poderia ficar restrito ao âmbito de um só ministério – por mais importante que fosse –, mas deveria ter envolvido todo o governo e ter força de lei” (Serra, 1991, p.82-83).71
Deste modo, pode-se afirmar que da incoerência entre discurso e prática, sobreveio o descrédito do planejamento urbano, que foi reduzido a uma mera figura de retórica, caracterizado por vinculações com a crise do regime político e do modelo econômico brasileiro (Vainer; Smolka 1991). Do descrédito do planejamento urbano, a consequência mais lógica e direta foi o abandono dos planos. “Os prefeitos, não sentindo mais a exigência dos diversos órgãos pela apresentação do ‘plano’, começam a abandonar o pouco interesse que tinham pelo planejamento urbano” (Serra, 1991, p.69).
Uma provável razão para o abandono sistemático dos planos parece ter sido exatamente a forma externa com que os mesmos foram impostos aos municípios. De fato, se era obrigatória a elaboração de um plano, não era necessário qualquer participação popular ou qualquer tipo de debate com os vereadores. Contratava-se uma empresa de consultoria, quase sempre com sede fora da cidade a ser planejada; a empresa realizava lá algumas pesquisas e posteriormente elaborava um documento, por vezes até competente. Esse documento era então apresentado à cidade, ainda na gestão do prefeito contratante. Os vereadores, às vezes, negavam-se a aprovar a instrumentação legal produzida por essas empresas, até porque não tinham tido qualquer participação no processo de feitura dos anteprojetos de lei de zoneamento, de códigos de obras etc. (Serra, 1991, p.78).
Com o fim do regime militar, instalou-se no Legislativo, processo de revogação de algumas leis oriundas daquele período, o denominado “entulho autoritário” (Moraes, 1996). É assim que, neste contexto, inseriu-se a definição das eleições diretas e os preparativos para a elaboração da nova Constituição Federal.
Já no início de 1985, no Governo José Sarney, foi criado o Ministério do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente, responsável pelas políticas habitacional, de saneamento, de desenvolvimento urbano e de meio ambiente, vindo a incorporar, posteriormente, a Empresa Brasileira de Transportes Urbanos – EBTU, a qual pertencia ao Ministério dos Transportes. Por outro lado, a crise no sistema habitacional, que já vinha se
71 É oportuno salientar que é também de 1979, a aprovação da lei que dispõe sobre o parcelamento
arrastando há alguns anos – caracterizada pelo alto nível de inadimplência, baixo desempenho social, baixa liquidez do sistema, além da pressão dos movimentos organizados de mutuários – fez com que, em 1986, o BNH fosse extinto e incorporado à Caixa Econômica Federal – CEF.
Em 1° de fevereiro de 1987, iniciaram-se os trabalhos da Assembleia Nacional Constituinte, nos quais se refletiram as pressões exercidas por diversos grupos e segmentos da sociedade que viam na inserção de suas propostas no texto constitucional uma garantia de seu efetivo cumprimento. Conforme Moraes (1996), destaca-se nesse processo, a participação dos movimentos nacionais pela Reforma Sanitária72 e pela Reforma Urbana.73 Constituído por entidades representativas dos movimentos sociais urbanos, organizações não-governamentais, instituições de pesquisas e técnicos da área de planejamento urbano, o Movimento Nacional pela Reforma Urbana – MNRU foi responsável pela discussão e encaminhamento da proposta popular de emenda com a inserção do capítulo de Política Urbana ao projeto.
Entretanto, convém observar que, segundo Villaça (1995), a década de 1970 já marcava uma nova etapa na consciência popular urbana no Brasil, com o fortalecimento dos movimentos populares. Já nos anos de 1980, com a mobilização estimulada pelas possibilidades de influenciar na elaboração da nova Constituição do país, esses movimentos cresceram muito em organização, adesões e atuação. No bojo desse crescimento, destacou-se a retomada das demandas populares que já despontaram no primeiro Seminário da Habitação e Reforma Urbana, realizado em Petrópolis, em julho de 1963, mas que haviam sido abafadas pela ditadura.
Segundo Fontes e Souki (2013), até a década de 1980, a participação popular no planejamento urbano foi, praticamente, inexistente. Somente a partir de meados dessa década é que se pode falar em um mudança de conjuntura. Até então, “os preconceitos da parte da maioria dos planejadores profissionais contra a participação popular estavam ainda
72 O movimento nacional pela Reforma Sanitária nasceu no meio acadêmico, no início da década de
1970. Na década seguinte, o movimento cresceu, ganhando representatividade através dos profissionais de saúde, políticos, usuários e lideranças populares, na luta pela reestruturação do sistema brasileiro de saúde. O marco do movimento ocorreu em 1986, com realização da VIII Conferência Nacional de Saúde, em Brasília, cujas propostas foram defendidas na Assembleia Nacional Constituinte, de 1987. A Constituição de 1988 incorporou parte expressiva das propostas e garantiu o direito à saúde para todo cidadão, transformando-a num dever do Estado, através da criação de um sistema de acesso universal e igualitário, com ações voltadas para sua promoção, proteção e recuperação.
73 O Movimento Nacional de Luta pela Reforma Urbana foi articulado a partir do processo constituinte
de 1986, para elaboração de uma Emenda Popular que contou com 150 mil assinaturas. Suas propostas residiam, basicamente, na busca de justiça social através da ampliação dos direitos urbanos à cidade como um todo; na definição da função social da propriedade; e na ampliação da participação popular no processo de gestão urbana.
muito disseminados, a despeito de sempre terem existido exceções mesmo durante o regime militar” (Souza, 2008, p. 219).
Promulgada em 05 de outubro de 1988, a Constituição Federal trouxe para o seio da sociedade brasileira, recém empossada de seus direitos democráticos, um princípio básico para a equidade urbana e a justa distribuição dos ônus e benefícios do processo de urbanização: a função social da cidade e da propriedade. Este princípio, fruto da mobilização da sociedade e de um processo de luta dos movimentos sociais envolvidos com a Reforma Urbana, passou a compor um capítulo específico da Constituição Federal: o da Política Urbana (Santos Junior, Montandon, 2011). Apesar de restrito a apenas dois artigos, este capítulo é um grande marco para política urbana nacional, pois foi a primeira vez que uma Constituição brasileira abordou o assunto:
Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.
§ 1º - O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.
§ 2º - A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor. Art. 183. Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e cinqüenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural.
§ 1º - O título de domínio e a concessão de uso serão conferidos ao homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil.
§ 2º - Esse direito não será reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma vez. § 3º - Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião (Brasil, 1998).
Nota-se assim que se destacava no texto constitucional, o valor dado ao plano diretor como “instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana”, a sua obrigatoriedade para cidades com mais de vinte mil habitantes e a necessidade de sua aprovação pelas Câmaras Municipais. A propriedade urbana foi atrelada à sua função social e foram definidos importantes instrumentos urbanísticos, como o parcelamento e a edificação compulsórios, a desapropriação mediante pagamento de títulos da dívida pública, o Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) progressivo no tempo, e o usucapião urbano.
A questão da obrigatoriedade de aprovação dos planos diretores pelas câmaras municipais foi também um aspecto positivo, sobretudo no que respeita a um maior controle por parte da sociedade, à qual o legislativo tende a ser mais “sensível”. Porém, o texto constitucional, ou mesmo as constituições estaduais e leis orgânicas não estabeleceram sanções expressivas ao descumprimento do dispositivo, e poucas chegaram a considerar que, mais importante que um plano diretor enquanto um documento acabado, seria a implantação de uma estrutura municipal de planejamento urbano.
Contudo, a exigência de aprovação do plano diretor pela Câmara Municipal ampliou, de uma certa maneira, a possibilidade de discussão das propostas de planejamento e gestão da cidade junto aos vários segmentos da sociedade. Além disso, impôs um caráter de maior continuidade dos planos que, transformados em lei, passariam a direcionar a atuação das administrações subsequentes (Moraes, 1996, p.64).
Ressaltam-se ainda que as disposições constitucionais relativas à descentralização do poder deram aos municípios mais autonomia política e financeira (por meio da repartição das receitas tributárias), a prerrogativa de elaboração de suas próprias leis orgânicas e a capacidade de auto-organização.
Por sua vez, a década de 1990 torna-se palco de disputa entre dois padrões distintos no campo da questão urbana: o de caráter social e redistributivista, referenciado nas propostas de reforma do Estado e no processo de redemocratização presente na Constituição de 1988; e o neoliberal. Na verdade, nas últimas décadas do século XX, como apontam Boron (2000) e Harvey (2004) citados por Maricato e Santos Junior (2007), os efeitos perversos do redesenho do papel do Estado e das macropolíticas econômicas preconizadas pelo Consenso de Washington e sua ideologia neoliberal tornaram-se bastante conhecidos: agravamento das desigualdades nas cidades, massificação da pobreza, insegurança generalizada e exclusão crescente.
Os anos de 1990 apresentaram uma guinada contrarreformista no Brasil. Durante o governo Collor (1990-92), passando pelos dois governos de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), começou a ser implementada no Brasil, uma agenda de reformas econômicas estruturais de caráter neoliberal, com a adoção de políticas de liberalização econômica e a privatização de empresas estatais. O resultado do ajuste fiscal e dos rumos adotados na política econômica marcou o país com uma grande contradição: embora tenha figurado como a oitava economia do mundo, o Brasil, em 2000, ostentava um dos maiores índices de desigualdade sociais e de concentração de renda, com 10% dos mais ricos detendo quase metade da riqueza nacional (Dupas, 1999; Mantega 1999 apud Maricato, Santos Junior, 2007).
Segundo Moraes (1996), o resultado das eleições de 1989 já indicava um redirecionamento da política governamental rumo à incorporação crescente do ideário neoliberal, expressa na retomada do discurso de modernização do país e sua inserção na nova ordem mundial, configurando um Estado de inspiração “neoliberal-modernizador- democrático”. Não obstante, no conturbado governo Collor (1990-1992), foi grande o nível de intervenção do Estado na economia, sendo o Plano Brasil Novo, mais conhecido como Plano Collor, um exemplo cabal disso. Contudo, o governo Collor não apresentou políticas macroeconômicas de médio e longo prazos.
Neste período, iniciou-se um amplo processo de reforma do Estado com a extinção de vários órgãos74 e ministérios75, de privatização de empresas estatais e medidas de ajuste fiscal, provocando uma retração dos investimentos públicos com sua substituição pelos capitais privados, ao mesmo tempo em que se abriu a economia do país ao mercado internacional. Com relação à questão urbana, Azevedo (1995) apud Moraes (1996) destaca que o governo apresentou-se bastante omisso no que se referia à formulação e à implementação de políticas urbanas, transferindo diversas responsabilidades para as instâncias estaduais e municipais sem, contudo, promover o repasse dos recursos necessários. Além disso, o mesmo autor aponta que o governo extinguiu o Ministério da Habitação e do Bem-Estar Social, transferiu a política habitacional para o Ministério da Ação Social, não havendo, porém, nenhuma iniciativa significativa no sentido de discutir alternativas para a crise do Sistema Financeiro da Habitação – SFH. Pelo contrário, assumindo um caráter distributivista, a política empreendida dissociou a questão da habitação das atividades de saneamento e do desenvolvimento urbano.
Com o impeachment de Collor, o vice-presidente Itamar Franco assumiu a presidência, para o período 1992-94. Segundo Moraes (1996), apesar da continuidade dos programas de privatização e ajuste fiscal, este governo retomou, de certo modo, a linha determinada na Constituição de 1988, priorizando a descentralização e implementando programas de cunho mais social ou progressista. Em meados de 1993, deu-se início ao plano de estabilização econômica e monetária, conhecido como Plano Real.
Com a eleição de Fernando Henrique Cardoso para a Presidência da República (1995- 1998), é dada continuidade às reformas iniciadas pelo governo anterior. No tocante à questão urbana, já em janeiro de 1995, foi criada, no âmbito do Ministério do Planejamento e Orçamento, a Secretaria de Política Urbana – SEPURB, responsável pela coordenação,
74 São dessa época (1990), a extinção da Secretaria do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional -
SPHAN e Fundação Nacional Pró-memória – FNPM e a criação do Instituto Brasileiro do Patrimônio Cultural – IBPC, com orçamento reduzido e corpo técnico exíguo.
75 O governo Collor criou a Secretaria do Meio Ambiente, ligada à Presidência da República e o
Ministério da Infraestrutura, ao qual ficaram subordinados os órgãos das áreas de saneamento e transportes. Em 1990, a EBTU foi extinta, indicando uma tendência à marginalização do setor de transportes na política governamental, juntamente com a redução do Ministério dos Transportes a uma Secretaria do Ministério da Infraestrutura. Em 1992, o Ministério da Infraestrutura foi extinto e criado o Ministério dos Transportes e Comunicações.
Também em 1990, o Ministério da Cultura foi transformado em Secretaria da Cultura, diretamente vinculada à Presidência da República. Essa situação foi revertida pouco mais de dois anos depois, já no governo do presidente Itamar Franco.
articulação e formulação de normas e procedimentos jurídicos e financeiros relativos ao desenvolvimento urbano.76