2.1. YEREL YÖNETİM OLGUSU
2.1.2. Yerel Yönetim Türleri
1982 Anayasası’nın 123. maddesi idare, idarenin kuruluş, görev ve yetkilerinin “merkezi yönetim” ve “yerinden yönetim” olmak üzere iki esasa bağlı olacağı belirtilmektedir.
Yerel yönetimlerin İdari yapılanmaları Anayasanın 126. maddesine göre, özellikleri ise 127. maddesinde belirlenmiştir. Anayasanın 126. maddesinde ise ülkenin coğrafi, ekonomik koşulları ile kamu hizmetlerinin ihtiyacına göre bölümlere ayrılması hükmü yer almaktadır. “Türkiye, merkezî idare kuruluşu bakımından, coğrafya durumuna, ekonomik şartlara ve kamu hizmetlerinin gereklerine göre, illere; iller de diğer kademeli bölümlere ayrılmaktadır. İllerin idaresi yetki genişliği esasına dayanır. Kamu hizmetlerinin görülmesinde verim ve uyum sağlamak amacıyla, birden çok ili içine alan merkezî idare teşkilatı kurulabilmektedir. Bu teşkilatın görev ve yetkileri kanunla düzenlenmektedir.”189
“Mahallî idareler; il, belediye veya köy halkının mahallî müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları, gene kanunda gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzelkişileridir. Mahallî idarelerin kuruluş ve görevleri ile yetkileri, yerinden yönetim ilkesine uygun olarak kanunla düzenlenir.”190
Hükmü ile Mahalli İdareler üç tip içerisinde oluşturulmuşlardır.191
Yerel yönetimler ülkenin tümünde görev ve yetki sahibi olan merkezi yönetimlerden farklı olarak, birtakım görev ve yetkilerin belirli coğrafi bölgelerde kullanımını ifade etmektedir. Seçimle iş başına gelen, yerel kamusal hizmetleri sağlayan, merkezi yönetimin denetimi altında olan yerel yönetimler, il özel idaresi, belediye ve köyden oluşmaktadır.192
189 Resmi Gazete, Sayı 7236, 18.06.1949.
190 Türkiye Büyük Millet Meclisi Resmi İnternet Sayfası (TBMM), “T.C. Anayasası 127.Madde”, http://www.tbmm.gov.tr/develop/owa/anayasa.maddeler?p3=127 , (Erişim Tarihi: 15.06.2014).
191 Zerrin Toprak, “Türkiye’de Yerel Yönetimler-Yapılanma Merkez-Yerel Yönetim İlişkileri ”, s.1-2, http://kisi.deu.edu.tr/zerrin.toprak/TURKIYE'DE%20YEREL%20YONETIMLER%20YAPILANMA.pdf , (Erişim Tarihi: 30.07.2014).
192 Yakup Aydın, “Türkiye’de Yerel Yönetimlerin Gelişim Süreci” , Dış Denetim, 2011, 11-20, s. 11, http://www.sayder.org.tr/e-dergi-turkiyede-yerel-yonetimlerin-gelisim-sureci-12-2.pdf , (Erişim Tarihi: 29.07.2014).
51
2.1.2.1. İl Özel İdareleri
Anayasanın 127. maddesinde üç çeşit yerel yönetimden bahsedilmektedir. Bunlardan biri de İl Özel İdareleri’dir. 127. maddede, “Mahalli idareler, il, belediye ve köy halkının mahalli müşterek, ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları, kanunda gösterilen seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzel kişileri” olarak tanımlanmıştır. Köy yönetimleri köy halkının ihtiyaçlarını, belediyeler kent ve kasaba halkının ihtiyaçlarını karşılarken, İl Özel İdareleri ile yönelik hizmetleri karşılamaktadırlar.193
İl özel idareleri, il sınırları içerisinde yaşayan insanların ortak ihtiyaçlarını sağlamak amacıyla kurulmuştur. Bu sebeple il özel idareleri sadece il, köy, kasaba gibi yerleşim yerlerinin yanı sıra bağ, bahçe, orman, tarla, akarsu ve yollarda faaliyet gösteren bir birimdir. Belediye insanların yaşam alanı olan “belde”lerde yetki ve görev alırken, il özel idareleri il sınırlarında faaliyet göstermektedir.194 Dolayısıyla il
özel idaresi belediye ve köylerde ya da bunların her ikisinin arasında, merkezi yönetimle yerel yönetim arasında yerel düzeyde hizmetleri yürüten ara düzeyde bir birimdir.195
İl özel idaresinin organları; halk tarafından seçimle seçilen üyelerin oluşturduğu il genel meclisi, hem atanmış hem seçilmiş üyelerden oluşan il encümeni, merkezi yönetimce atanan vali olmak üzere üç tanedir.196
Vali, taşrada kurulan il genel yönetimlerinin başına merkezi yönetim tarafından atanan, yürütmenin en büyük ve yetkili görevlisidir.197 Görüldüğü gibi vali İl’de genel
yönetimin başı; tüzel kişiliğin temsilcisidir. Vali, merkezi yönetim tarafından atanmaktadır. Aslında vali de bir memurdur. Yalnız özlük hakları ve ataması diğer kamu görevlilerinden farklılık göstermektedir. Valinin il özel idaresi teşkilatını idare etmek, il özel idaresini devlet dairelerinde ve törenlerde temsil etmek, ilin huzurunu, refahını sağlayan önlemler almak gibi görevleri bulunmaktadır. Ayrıca daha önceden il genel meclisinin başkanı olma sıfatını elinde bulunduran valinin bu sıfatı 5302
193
Ruşen Keleş, a.g.e., s. 138.
194 Kemal Gözler ve Gürsel Kaplan, İdare Hukuku Dersleri, Ekin Yayınları, Bursa, 2011, s. 183. 195 Bilal Eryılmaz, Kamu Yönetimi, Nobel Yayınları, İstanbul, 2007, s. 139.
196
Ahmet Ulusoy ve Tekin Akdemir, Mahalli İdareler Teori-Uygulama-Maliye, Seçkin Yayıncılık, Ankara, 2005, s. 52.
52
sayılı yasa ile sona ermiştir. Yine 5302 sayılı yasa ile valiye ilin stratejik ve yıllık performans planını yapma zorunluluğu getirtilmiştir.198
İl genel meclisi, il özel idaresinin karar organıdır. Üyelerinin seçimi için her ilçe bir seçim çevresidir. İl encümeni ise hem seçilmiş, hem atanmış üyelerden oluşmaktadır.
İl özel idaresinin başı valinin seçimle değil de atamayla işbaşına gelmesi tartışılan bir konu olmuştur.
Belki de bu yüzden il özel idarelerinin belediyeler kadar ortak ihtiyaçlara eğildikleri görülememektedir. Bu anlamda il özel idarelerinin demokratik olduğu söylenemez. Görünürde halkımız oy verse de vermese de çok küçük bir sorununda dahi belediyeye başvurmakta, çözümü belediyede aramaktadır.199
2.1.2.2. Belediyeler
Belediyeler, insan grubunun yerleşmek amacıyla oturduğu yer anlamını taşıyan “belde” sözcüğünden türemiş olup; belde örgütü anlamına gelmektedir.
5393 Belediye Kanunu belediyeyi 3. maddesinde belediyeyi “belde sakinlerinin mahalli müşterek nitelikteki ihtiyaçlarını karşılamak üzere kurulan ve karar organı seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan, idari ve mali özerkliğe sahip kamu tüzel kişisi” olarak tanımlanmaktadır.
Belediyenin belediye encümeni, belediye başkanı ve belediye meclisi olmak üzere üç organı vardır. Belediyenin yürütme organı belediye başkanıdır. Seçimle iş başına gelmektedir. Belediyenin karar organı belediye meclisidir. Bu organ da halk tarafından doğrudan seçilmektedir. Belediyelerin karar organının doğrudan halk tarafından seçilmesi, bu birimleri, daha demokratik bir yapıya bürünmelerini sağlamaktadır. Yerel yönetimlerin varoluşunda demokrasi düşüncesinin olmasıyla beraber, yerel yönetimler başlangıçtan beri demokrasinin vazgeçilmez kurumlarından biri olarak görülmüştür.200
198 Mustafa Ökmen ve Buğra Özer, “Türkiye’de Yerel Yönetimler: Yapısal-İşlevsel Görünüm, Sorunlar
Ve Arayışlar”, Türk Dünyasında Yerel Yönetimler, Türk Dünyası Belediyeler Birliği Yayını, İstanbul, 2013, s. 30-31.
199 Yakup Aydın, a.g.m., s. 19.
53
Belediyenin yasa ve tüzüklerle belirlenmiş görev ve yetkileri vardır. Bu görev ve hizmetler yasada 81 fıkra halinde sayılmıştır.
Bunların,
“Belde düzeni ve esenliği ile ilgili görevler, Sağlık ve sosyal yardım ile ilgili görevler, Ekonomi, sanayi ve ticaretle ilgili görevler, Kültür, turizm ve sporla ilgili görevler,
Ulaşımla ilgili görevler, olarak gruplandırılmaları mümkündür.”201
2.1.2.3. Köy Yönetimi
Tarihi süreç içerisinde köyler küçük bir bölgede yerleşmek suretiyle oluşan, tarihin eski dönemlerinden itibaren devlet teşkilatından ayrı bir teşkilat olarak ihtiyaçları karşılamak üzere kendiliğinden kurulmuşlardır. Osmanlı’dan miras kalan köylerin, idare organları belirlenerek 1864 Nizamnamesi ile belirlenerek, tüzel bir kişilik kazandırılmışlardır. 1876 Nizamnamesi ile köylerin nahiye oluşturulmasına izin verilmiş, 1913 yılında yapılan düzenlemelerle köylere verilen yasal haklar ellerinden alınmıştır.202
1924 tarihli 422 sayılı Köy Kanunu ile köyler yeniden bir yasal statüde tanımlanmışlardır.203 Köy Kanununda köy nüfus, orta malları ve diğer taşınmazları çerçevesinde tanımlanmıştır. Kanuna göre nüfusu iki binden az olan yerleşim birimleri köy olarak tanımlanmaktadır.204 Köy Kanunu’nun 2.maddesinde ise köyler,
“cami, mektep, yaylak, baltalık gibi ortak malları bulunan toplu veya dağınık evlerde oturan insanlar bağ, bahçe ve tarlaları ile birlikte bir köy teşkil ederler.” 7.maddesinde ise “Köy bir yerden bir yere götürülebilen veya götürülemeyen mallara
201 T.C. İçişleri Bakanlığı Araştırma ve Etütler Merkezi (AREM), “Yerinden Yönetim Yerel Yönetim”, http://www.arem.gov.tr/ortak_icerik/arem/Projeler/Arastirma_raporlari/trafik/B1.pdf , (Erişim Tarihi:
30.07.2014).
202
Ahmet Ulusoy ve Tekin Akdemir, a.g.e., s. 52.
203 Ruşen Keleş, a.g.e., s. 200-201. 204 Bilal Eryılmaz, a.g.e., s. 173.
54
sahip olan ve işbu kanun ile kendisine verilen işleri yapan başlı başına bir varlıktır.” Şeklinde tanımlanmaktadır.205
Köy tüzel kişiliği üç organdan oluşmaktadır. Bunlar köy derneği, ihtiyar meclisi ve muhtardır. Organlar köylünün doğrudan yönetime katılmasını sağlamaktadır. İhtiyar meclisi köy nüfusuna göre 8 ile 12 arasında değişen sayıda olan belediye encümeni gibi seçilmiş üyelerden oluşmaktadır. İhtiyar meclisinin seçiminde adaylık usulü yoktur. 25 yaşını dolduran her Türk vatandaşı en az altı aydan beri köyde ikamet etmek şartıyla seçilebilmektedir. İlkokul şartı aranmamakta, okuryazarlık aranmaktadır. Görev süresini tamamlamış üyeler tekrar seçilebilmektedir. Ayrıca tabi üyeleri vardır. Köy öğretmeni ve imamı meclisin tabi üyeleridir. Muhtar köy derneği tarafından seçilmektedir. 25 yaşını dolduran her Türk vatandaşı en az altı aydan beri köyde ikamet etmek şartıyla muhtar olabilmektedir. Köy derneği Köy Kanunu’na göre altı aydan beri köyde ikamet eden 18 yaşını doldurmuş kadın ve erkek seçmenlerden oluşmaktadır.206
Köye ait görevler zorunlu görevler ve isteğe bağlı görevler olarak ikiye ayrılmıştır. Köyün sağlık, okul işleri ile yol, su, temizlik işleri zorunlu görevleri arasında yer almaktadır. Ancak kamu sağlığı, eğitim, bayındırlık adı altında gruplandırabileceğimiz bu görevler günümüzde merkezi idare tarafından yerine getirilmektedir. Köyün isteğe bağlı görevleri ise köye pazar yeri, çarşı, çamaşırhane, hamam yapmaktır.