Son dönemlerde ülkemizde “devletin rolü” giderek artan ölçülerde daha çok sorgulanmaktadır. Devletin rolündeki değişim kamu kesiminde örgütsel anlamda küçülme, faaliyet gösterdiği sektörlerde daralma, özelleştirme, hizmeti kendisi yapmak yerine satın alma uygulamalarıyla kendisini göstermektedir.167
Türkiye’de yerel yönetimlerin yaşadığı sorunlar temel olarak merkezi yönetim ile yerel yönetimler arasında görev ve yetki bölüşümünde ortaya çıkan problemlerden kaynaklanmaktadır.168 Kamu hizmetlerinin büyük bir bölümü merkezi yönetim kuruluşları tarafından yerine getirilmeye çalışılmaktadır. Gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerin hemen tümünde, kamu hizmetleri, gittikçe artan biçimde merkezi yönetimden yerel yönetimlere aktarılırken, bu gelişmeler Türkiye’de pek yansıma bulamamıştır.
Yerel yönetimlerin yeniden yapılandırılması çalışmaları belirli bir süreç içerisinde çeşitli aşamalardan geçerek geliştirilmektedir. Mahmutoğlu’nun belirttiği gibi yeniden düzenleme çalışmaları süreklilik göstermesi gereken bir çabalar zincirinden oluşmaktadır. Yeniden düzenleme süreci; yeniden yapılandırma çalışmalarının gerekliliğinin kararlaştırılması ve benimsenmesi, kavramların ve sorunların teşhisi, tanımlanması ve belirlenmesi, ilke ve prensiplerin ortaya konması, mevcut durumun değerlendirilmesi, dünyadaki gelişmelerin incelenmesi, araştırmaların yapılması ve önerilerin geliştirilmesi, yeni ve esnek bir sistem oluşturulması, bu sistemin uygulama aşamasının planlanması ve çıkabilecek aksamaların tespit edilmesi gibi aşamalardan meydana gelmektedir.169 Önemli olan nokta yeniden yapılandırmanın kararlaştırılması ile yapılacak çalışmalar sonucunda alınacak kararların uygulamaya konulması, uygulamanın izlenmesi, değerlendirilmesi ve uygulama sırasında gerekli değişikliğin yapılabilmesidir. Değişiklik ve düzenlemelerin birçoğu belirli bir plan ve program dâhilinde tespit edilen amaç ve hedeflere yönelik olmadığından, yapılan çalışmaların yönetim sistemini olumsuz olarak etkilemesi de mümkündür.
167 Feyzi Uluğ, “Yönetimde Yeniden Yapılanma ve Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı Üzerine Eleştirel Bir Bakış”, Amme İdaresi Dergisi, Cilt. 37, Sayı. 1, Mart 2004, s.4.
168 Turgay Uzun ve Hüseyin Kurt, “AB’ye Giriş Sürecinde Türkiye’de Yerel Yönetimler ve Sorunları”, AB Yerel Güncel, Ankara, 2003, s.81.
169 Abdulkadir Mahmutoğlu, “Merkezi Yönetim-Yerel Yönetim İlişkilerinde Yeniden Yapılanma”, İdarecinin Sesi, Cilt.XVIII, Sayı.106, Eylül-Ekim 2004, s.20.
Toplumumuzun geniş bir kesiminde ve değişik siyasal yaklaşımlar arasında da, yerel yönetimin geliştirilmesi ve güçlendirilmesi konusunda ortak bir anlayışın oluşmaya başladığı görülmektedir. Son yirmi yıl içerisinde yerel yönetimlerde reform yapılmasına yönelik hükümetler tarafından yasa taslakları hazırlanırken, diğer yandan da birçok sivil toplum örgütü tarafından bu konularda yasa taslakları veya raporlar hazırlanmıştır.170 Avrupa Birliği süreci de bu çalışmalara katkı sağlamaktadır.
Türkiye’nin de bir üyesi olduğu Avrupa Konseyi ve üyesi olmak için çaba harcadığı Avrupa Birliği’nin benimsemiş olduğu yerindelik ilkesi, halkın yönetime demokratik katılımını daha etkinleştirmek adına, yetkilerin yerinden kullanılmasına önem vermekte ve bunu daha fazla önermektedir.171 Keza Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı demokratik bir şekilde oluşan karar organlarının sorumlulukları bakımından, bu sorumlulukların kullanılmasındaki olanak ve yöntemler bakımından ve sorumlulukların karşılanması için gerekli kaynaklar bakımından geniş bir özerkliğe sahip yerel makamların varlığını hedeflemektedir.
Kamu yönetimi reformu çalışmaları kapsamında, özellikle yerel yönetimleri yeniden yapılandırmayı hedefleyen çok önemli mevzuat düzenlemeleri yapılmıştır. Bu kapsamdaki yasalardan biri yürürlüğe girememiş; ancak birçoğu hayata geçmiştir. Yerel yönetimlerin yukarıda vurguladığımız eksikliklerini gidermeye yönelik olarak 5227 sayılı “Kamu Yönetiminin Temel İlkeleri ve Yeniden Yapılandırılması Hakkında Kanun Tasarısı” meclis tarafından kabul edilmiş; fakat dönemin Cumhurbaşkanı tarafından tekrar görüşülmek üzere Meclise geri gönderilmiş172 ancak yasa tasarısı TBMM’de tekrar görüşülmemiştir. Buna karşılık yerel yönetimlerin temel kuruluş kanunlarını yeniden düzenleyen 5393 sayılı “Belediye Kanunu” 13.07.2005 tarihinde, 5216 sayılı
“Büyükşehir Belediyesi Kanunu” 23.07.2004 tarihinde, 5302 sayılı “İl Özel İdaresi Kanunu” 04.03.2005 tarihinde Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.
Ayrıca yerel yönetimleri ilgilendiren, 1050 sayılı “Muhasebe-i Umumiye Kanunu”
170 Sadun Emrealp, Yerel Yönetimler ve Demokrasi, Sosyal Demokrasi Yayınları, Ankara, 1994, s.37.
171 Cengiz Derdiman, Yeni Düzenlemelere Göre Yerel Yönetimler, Aktüel Yayınları, İstanbul, 2005, s.8.
172 Dönemin Cumhurbaşkanının geri gönderme gerekçeleri arasında; yapılacak düzenlemelerin ülke ve ulus birliğini, tekil devlet yapısını, merkezi yönetim-yerel yönetim dengesini zedelememesini, anayasal ilkelere, kamu yararına ve kamu hizmetinin gereklerine uygun olmasına özen gösterilmesi gibi gerekçeler yer almaktadır. Cumhurbaşkanının geri gönderdiği yasa maddeleri arasında denetim ile ilgili olanlar da bulunmaktadır. Cumhurbaşkanı bu maddeleri, Anayasal ilkeler, denetimin gerekleri ve kamu yararı açısından uygun görmemiştir. “Sayın Cumhurbaşkanının Geri Gönderme Gerekçelerinin Işığı Altında Kamu Yönetimi Reform Yasalarının Son Durumu: TESEV Değerlendirme Raporu”, Ekim 2003, s.14.
kaldırılarak, bunun yerine, kamu mali yönetiminde çok önemli değişikliklere yol açan 5018 sayılı “Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu” 24.12.2003 tarihinde Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.
Yerel yönetim reformunun belirgin niteliklerinden birisi, yukarıda bahsettiğimiz çağa ayak uyduran yeni kamu yönetimi yaklaşımına yakın durmasıdır. Yeni kamu yönetimi anlayışının temelinde olan kamudaki yönetim anlayışını özel sektöre yaklaştırma çalışmaları, yerel yönetim yasalarındaki stratejik plan ve bunu esas alan faaliyet raporu, performans denetimi, performansı yüksek personelin ödüllendirilmesi, sözleşmeli personel gibi yeni uygulamalarda görülebilir.173
Yapılan önemli temel yasa değişikliklerine bir bütün olarak bakıldığında, bu reformların, Türk kamu yönetimindeki merkeziyetçi idari yapılanmayı ve yönetim geleneğini yerelleştirmeye çalıştığı söylenebilir. Bu biçimiyle yürürlüğe giren kanunlar ve yürürlüğe girmeyen tasarılar Türkiye’nin dünyada yaşanan ve AB sürecinde gündeme gelen küresel değişim ve eğilimlerin kamu yönetimine yansıtılmasıdır. Yerel ihtiyaçların daha çok yerel idareler tarafından gerçekleştirilmesi ve bunun için uygun ortamın oluşturulmaya çalışılması yerel yönetim reformunun temellerinden birisini oluşturmaktadır.
Yerel yönetimlerin özerkliğine dönük olarak, belediye meclisinin aldığı kararların merkezi yönetimin onayına girmeden yürürlüğe girmesi, il özel idarelerinde valinin meclis üyeliği ve meclis başkanlığı görevine son verilmesi vb. düzenlemeler yapılmıştır. Diğer yandan belediyelerin yetki alanı da genişletilmiştir, örneğin, belediyelere kültür ve turizm, gençlik ve spor, soysal hizmet, sağlık, doğal afetler, ekonomi ve ticaretin geliştirilmesi, eğitimle ilgili fiziki alt yapının yapılması gibi konularda yeni yetkiler verilmiştir.174
5393 sayılı Belediye Kanunu; genel olarak belediyelerin kuruluşunu, işleyişini, yetki ve sorumluluk alanlarını düzenlemektedir. Yine bu kanunda “belediyelerin denetimi” başlığı altında 54 ile 58. maddelerinde denetimle ilgili düzenleme yapılmıştır.
Belediye Kanunu’nda denetim, 5018 sayılı Kanunla da bağlantılı olarak iç ve dış denetim şeklinde düzenlemiştir. Avrupa’daki pek çok yerel yönetimde etkin olarak
173 Erbay Arıkboğa, Tarkan Oktay ve Nail Yılmaz, Yeniden Yapılanma Sonrasında Belediye Meclisleri: İstanbul Örneği, Beta Yayınları, İstanbul, 2007, s.20.
174 Arıkboğa, Oktay ve Yılmaz, a.g.e., s.21.
kullanılan bu denetim biçimi kamu yönetiminde yeniden yapılanma çalışmalarıyla birlikte ülkemizde de denetim sisteminin bir parçası haline getirilmeye çalışılmaktadır.
Yeni Belediye Kanunu’na göre belediyelerde iç denetimin, belediye başkanı veya görevlendireceği iç denetçiler tarafından yerine getirilmesi öngörülmektedir. Belediye başkanı veya onun adına denetim elemanlarınca yapılacak bu denetimin amacı, faaliyet ve işlemlerde hataların önlenmesine yardımcı olmak, hizmetlerin süreç ve sonuçlarını mevzuata, önceden belirlenmiş amaç ve hedeflere, performans ölçütleri ve kalite standartlarına göre tarafsız olarak analiz etmek, karşılaştırmak ve kanıtlara dayalı olarak değerlendirmek, elde edilen sonuçları rapor haline getirerek ilgililere duyurmaktır.
Belediyelerde iç denetim, denetim sistemiyle ilgili olarak kapsamlı bir değişiklik yapan 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’na göre yapılacaktır.
Belediyelerde iç denetimin, 5018 sayılı Kanunun öngördüğü çerçevede işlerlik kazanmasıyla, çok etkin bir rol üstlenmesi hedeflenmektedir.175 Mevcut yapıda belediyelerdeki kurumsal kapasite yetersizliği dikkate alındığında, belli niteliğe sahip uzmanların iç denetçi olarak atanması, denetimlerini İç Denetim ve Koordinasyon Kurulu’nun belirlediği ilke ve standartlarda yerine getirmesi ve raporlaması belediyelerde iç denetimin kalitesini dolayısı ile iç kontrolün etkinliğinin artmasını sağlayacaktır.
B. KAMU MALİ YÖNETİMİ VE KONTROL KANUNU VE İÇ