Sosyal sistemlerde denetim kavramını sadece tek biçimde tanımlamak pek kolay değildir. Sosyal sistemler dışındaki diğer sistemlerde ise denetimi tanımlamak daha kolaydır. Bu sistemlerde genellikle kontrol adı altında yürütülen çalışmaların yapılış şekli, kullanılan form ve raporlar, alet ve makineler, ölçü birimleri, norm ve standartları saptanmıştır. Fakat sosyal sistemlerde bu durum pek mümkün değildir. Bu nedenle sosyal sistemlerde yönetim unsurunun ayrılmaz bir parçası ve tamamlayıcısı olan denetimin fonksiyonları ve yararlanılan teknikler göz önünde bulundurularak çeşitli tanımlar yapılmıştır.
Türk Dil Kurumu sözlüğünde denetim; “Neler olduğunu, neler olacağını anlamak için bakmak, murakabe etmek” olarak tanımlanmaktadır. Bu tanımlamada denetim işi kontrol ve murakabenin karşılığı olarak verilmiştir.1
Denetim pek çok bilimde karşımıza çıkmaktadır. En geniş anlamıyla denetim, bir savunma mekanizmasıdır. Yapılan şey, uygulamaların hedefler doğrultusunda belirlenen amaçlara uyup uymadığıdır.2 Fakat bu tanıma giden yollar denetimin yapıldığı örgüte göre farklılık göstermektedir.
Yönetim biliminde denetim; örgütü amacına uygun bir işlerliğe kavuşturan ve çalışanların davranışlarına etki eden, kendi içinde bir geribildirim mekanizmasını da
1 Türk Dil Kurumu, www.tdk.gov.tr.
2 Hesap Uzmanları Kurulu, Denetim İlke ve Esasları, Hesap Uzmanları Derneği Yayınları, İstanbul, 1996, s.3.
içeren bir süreçtir.3 Bir başka tanımda denetim; öngörülen planların ve amaçların yerine getirilmesi için, görevli olan personelin, verim ve başarılarının ölçülmesi ve gerekli düzeltmelerin yapılması işlemidir. H. Fayol’a göre ise denetim; “her şeyin, verilen emirlere ve konulmuş kurallara uygun yapılıp yapılmadığının gözetimi”dir.4
Denetimin bir başka tanımı; daha önce yapılmış olan işlemleri, nitelikleri, oluşma şekilleri ve doğrulukları bakımından defter kayıtlarına ve ispat edici belgelere dayanmak suretiyle sonradan eleştirel bir görüşle yeniden inşa ve tespit edip, analize tabi tutmaktır.5 Denetim Kavramları Komitesine göre ise denetim, iktisadi faaliyet ve olaylarla ilgili iddiaların önceden saptanmış ölçütlere uygunluk derecesini araştırmak ve sonuçları ilgi duyanlara bildirmek amacıyla tarafsızca kanıt toplayan ve bu kanıtları değerleyen sistematik bir süreçtir.6
Fayol’un incelemelerinde denetim; planlama, örgütleme ve yürütme, koordinasyon ile birlikte yönetimin beş işlevinden biri olarak görülmektedir.7 Yönetimin faaliyetleri planlama (ilk aşama) ile başlar ve denetim (son aşama) ile son bulur. İkisinin arasında ise uygulama yer alır. Planlama, hedeflere giden yolların belirlenmesini içeren rasyonel bir süreçtir. Denetim ise planlanan ilk gerçekleşen, tasarlanan veya hedeflenen ile ulaşılanı karşılaştırmak ve geleceğe yönelik olarak bu mukayeseden yararlı sonuçlar çıkarmaya yönelik bir faaliyettir. Bu itibarla denetim, planlanan ile gerçekleşenin mukayesesi yanında, sapmaları belirlemek ve bu sapmaları analiz etmek, gerekli düzeltici önlemleri alma işlevlerini kapsar.8 Denetim hem ülke ekonomisi, hem yöneticiler ve hem de üçüncü kişiler açısından önem taşımaktadır.
Sürekli yapılan denetimlerden alınan ölçü ve göstergelere dayanılarak varılan kararlar, yapılan plan ve bunların uygulanmasıyla sağlanabilir.
Muhasebede denetim ise, bir şahsın bir teşebbüs veya herhangi bir teşekkülün defter ve belgelerinin muhasebeye uygun, düzenli ve samimi şekilde tutulup
3 Yücel Ertekin, “Çağdaş Yönetim ve Denetim”, Türk İdare Dergisi, Sayı. 70, Aralık 1998, s.496.
4 H. Fayol’dan aktaran Kemal Tosun, İşletme Yönetimi, Savaş Yayınları, Ankara, 1992, s.279.
5 Erdoğan Güven, “İç ve Dış Denetim Açısından Denetim Planlaması Denetim Programının Değerlendirilmesi ve Bir Örnek İşletmeye Uygulanması”, (Yayımlanmamış Yüksek Lisans Tezi, Gazi Üniversitesi SBE, 1997), s.4.
6 Ersin Güredin, Denetim İlkeleri ve Teknikleri, Formül Matbaası, İstanbul, 1982, s.5.
7 H. Fayol’dan aktaran Erol Eren, Örgütsel Davranış ve Yönetim Psikolojisi, 6.baskı, Beta Yayınları, İstanbul, 2000, s.15.
8 Tamer Müftüoğlu, “Yönetim Planı ile Denetleme Arasındaki İlişki”, Teftiş Seminerinin Bugünü ve Geleceği 1. Teftiş Semineri, Denet Yayınları, Ankara, 1988, s.33.
tutulmadığının tespiti, bazen de söz konusu şahıs teşebbüs veya teşekkülün durumunu gösterme imkanı veren delillerin ortaya konması ya da muhasebece kayda alınan bir veya birden çok işlemin doğruluğunun aydınlatılması amacı ile belgelerin eleştirel şekilde incelenmesidir.9
Kamuda denetim, bir kurum veya kuruluşun, belirli bir plan, program veya projenin yapısı, işleyişi ve çıktılarının önceden belirlenmiş standartlara uygunluk derecesini araştırma, gözlemleme, sorgulama gibi yöntemlerle tespit edilmesi ve elde edilen bulguların objektif ve sistematik bir biçimde değerlendirilerek ilgili taraflara iletilmesi süreci olarak tanımlanabilir.10
Yapmış olduğumuz denetim tanımları vasıtasıyla her hangi bir kurumun amaçlarını ve amaçlarına ulaşmadaki etkinlik ve verimlilik derecelerini tespit ederek, ortaya konulan hedefler ile gerçekleşenleri kıyaslamak ve bu kıyaslama suretiyle çalışanların etkinlik düzeyini yükseltmek ve hedeflere maksimum derecede ulaşılmasını sağlamak amaçlanmıştır.
Yukarıdaki tanımlarda göz önünde tutularak, denetimin özelliklerini üç başlık altında toplamak mümkündür.11
“- Denetimin tahlili veya analitik bir niteliği vardır. Burada bir hesabın veya bir durum cetvelinin doğruluğunu takdir amacıyla söz konusu hesabı veya durum cetvelini unsurlarına ayırmak ve bunların ifade ettikleri anlamların kaynağına inilmesi söz konusudur.
- Denetimin eleştirel bir niteliği vardır. İktisadi, hukuki ve mali olayların muhasebe tarafından uygun ifade edilip edilmediğinin, belli kurallara aykırı hareket edilip edilmediğinin tespiti amacıyla tenkidi bir gözle inceleme yapılmasıdır.
- Denetimin geriye bakan bir niteliği vardır. Planlama ile ortaya konulan hedefler daha sonra uygulamaya konulur ve bu uygulamaların geriye dönük şekilde analizi ve belirlenen hedeflere uygun olup olmadığının tespiti denetimin geriye dönük olan tarafıdır.”
9 Güven, a.g.e., s.5.
10 H.Ömer Köse, “Dünyada ve Türkiye’de Yüksek Denetim”, (Yayımlanmamış Doktora Tezi, İstanbul Üniversitesi SBE, 2000), s.4.
11 Güven, a.g.e., s.7.
Denetim tarihinin gözden geçirilmesi, denetim olgusunun gelişimini de göstermektedir. Tarihsel gelişimi kesin kayıtlara dayanmamakla birlikte, eski çağlardan itibaren denetim mesleğinin varlığına ilişkin bilgiler bulunmaktadır. Ancak sorumluluk zinciri ve mali kaynakları güvenceye alan önlemlere ait teknikler, her çağa göre değişmiştir.12
Denetimin varlığı, MÖ 3500 yıllarına kadar giden Mezopotamya kayıtlarından çıkarılmaktadır. Mali işlemleri de kapsayan bu kayıtlar, bir soruşturma sistemi olarak yorumlanabilecek çeşitli işaretler içermektedir. İç kontroller ve görev dağılımının ortaya çıkışı da muhtemelen aynı döneme rastlamaktadır. Mısır, Yunan, Çin, Pers ve İbrani kayıtları da benzer sistemlere işaret etmektedir. Antik Roma’da kendi kayıtlarını diğerlerinin kayıtları ile karşılaştırılmak suretiyle bir hesap sorgusu sistemi oluşturulmuştur.13
Monarşinin egemen olduğu çağlarda denetçiler, vergilerin eksiksiz toplanmasını sağlamaya çalışmışlardır. Merkantilizmin geliştiği dönemlerde ise, pazarın sınırlarını çizen ulus devletlerin ortaya çıkışı, uluslararası ticaretin artışı, denetimin uzak diyarlara ticaret amacıyla gidenlerin dönüşlerinde, muhasebelerinin yapılmasını esasa bağlaması sonucunu doğurmuştur. Hesapların kontrolü ile görevlendirilen kişi, harcamada bulunan kişiye her bir işlemi miktar ve konu itibariyle okutarak, düzeltilmesi gereken hususları belirtir ve görüş bildirirdi. Hesapların kontrolünü üstlenen bu görevliye, Latince’de dinleme anlamına gelen “audit” kelimesinden türetilen “denetçi” (auditor) denmiştir.14
Denetim kavramı bugünkü niteliğine sanayi devrimi sonrasında kavuşmuştur.
Modern devletin denetim kurumları sanayi devrimi sonrası demokratik sistemlerin yerleşmesiyle ortaya çıkmıştır. Bu süreç içerisinde denetimde gelişme olmakla birlikte, denetim mesleğinde esas değişme 1950’lerden sonra görülmektedir. Bugünün denetim sisteminde her kurumda etkin bir iç kontrol sisteminin bulunması gerektiği bilinmekte ve denetim faaliyetlerine bu sistemi incelemekle başlanmaktadır. Bugün için denilebilir
12 Güredin, a.g.e., s.8.
13 Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, İç Denetim ve Türkiye Uygulaması, 2005, http://www.bumko.gov.tr./upload/IcDenetim%5cdokumanlar%5c/icdenetim.htm. (10 Nisan 2006), s.1.
14 Derya Kubalı, “Performans Denetimi”, Amme İdaresi Dergisi, Cilt.32, Sayı.1, (Mart 1999), s.33.
ki çağdaş denetim geçmişteki faaliyetlerin gözden geçirilmesi işlevinden yola çıkarak iç kontrol sisteminin gözden geçirilmesi esasına dönüşmüştür.15
Ülkemizde ise kamu yönetiminde denetim denildiği zaman akla gelen kurumlar Sayıştay, Maliye Teftiş Kurulu ve Mülkiye Teftiş Kurulu gibi kökeni Osmanlı Devletine kadar uzanan kurumlardır. Daha sonra Cumhuriyet döneminde de bu kurumlar durumunu muhafaza etmekle birlikte çok farklı görevleri ve yetkileri olan denetim birimleri oluşturulmuştur. Tabi ki her kurulan denetim biriminin bulunduğu kuruma göre, yasaların kendilerine çizdiği ölçüde denetim alanları oluşmuştur. Mevcut durumda ise çok başlı ve karışık bir denetim yapısı ortaya çıkmıştır.