YENİ KAMU YÖNETİMİ YAKLAŞIMI

1980’ler ile 1990’lı yılların başlarında geleneksel yönetim (administration) modelinin yetersizliklerine bir tepki olarak kamu sektöründe yeni bir yönetim anlayışı (new public management) doğmuştur. “İşletmecilik (manageralizm)”, “piyasa temelli kamu yönetimi”, “yeni kamu işletmeciliği” gibi adlarla da tanımlanan bu anlayış, kamu yönetiminin yapısı ve işleyişi üzerinde yoğunlaşan eleştiriler ile iletişim ve teknolojideki gelişmelere paralel olarak özel sektörde gözlemlenen değişim ve ekonomik anlayışta meydana gelen değişiklikler sonucunda ortaya çıkmıştır. Söz konusu değişim ilk olarak Anglo-Sakson ülkelerde; özellikle İngiltere’de gözlenmişse de, yeni anlayışın uluslararası düzeyde kabul gördüğü bir gerçektir (Bilgiç,2003:25-26).

Bu bağlamda, yirminci yüzyıl boyunca hakim olan katı, merkeziyetçi, hiyerarşik ve bürokratik kamu yönetimi anlayışı yerini daha esnek, piyasa temelli ve müşteri odaklı bir yönetim anlayışına bırakmaya başlamıştır. Bahsedilen değişimler “Yeni Kamu Yönetimi (YKY)” yaklaşımı bağlamında yorumlanmakta ve bunların, basit bir reformu ya da işletme tarzındaki değişikliği değil, devletin toplumdaki rolünde ve devlet-vatandaş ilişkilerinde önemli bir anlayış değişimini ifade ettiği ileri sürülmektedir. Bu bakımdan, geleneksel (Weberyen) kamu yönetimi anlayışı kuramda ve uygulamada gözden düştükçe YKY, yeni bir paradigma olarak

geleneksel kamu yönetimine ve onun sınırlı doğasına, kültürüne ve ilkelerine meydan okuma olarak ortaya çıkmıştır (Özer,2005:221).

Genel bir ifadeyle, “kamu yönetimini daha etkin hale getirmek amacıyla, özel sektör yönetim uygulamalarının kamu sektöründe uygulanmasına yönelik çabalar” YKY bünyesinde değerlendirilmektedir (Parlak ve Sobacı,2005:201). Bu bağlamda Ergun (2004:366), YKY yaklaşımının temel göstergesinin, daha çok siyaset biliminin sınırları içinde kalan kamu yönetiminin, işletmecilik biliminin içine çekilmesi olduğunu ifade etmiştir.

Londra Üniversitesi’nde kamu yönetimi profesörü olan Christopher Hood (1991:5-6), “A Public Management for All Seasons” başlıklı makalesinde, YKY’nin kökeninin, iki farklı akımın birleşmesine dayandığını belirtmiştir. Bunlardan birincisi, kullanıcı tercihleri, şeffaflık ve içsel yapılara odaklanma gibi fikirler üzerine inşa edilen “yeni kurumsal ekonomi”deki gelişmeler; ikincisi ise, bilimsel yönetim hareketine dayanan “yönetim (managerialism)” uygulamalarıdır. Bu hareket, transfer edilebilirlik, üstün teknik uzmanlık, amaçlara ulaşmak için gücün dağıtılması, elverişli kültürel ortam yaratarak daha iyi bir örgütsel performansa ulaşmak, örgütsel çıktıların etkili bir şekilde ölçülmesi ve değerlendirilmesi gibi konuları ön planda tutan “profesyonel işletmecilik” fikirlerine dayanan bir dizi yönetsel reform öğretisi geliştirmeye yardımcı olmuştur. Bununla birlikte, Üstüner (2003:371), bu iki anlayışın, bünyelerinde birbirleriyle çelişen yönleri olduğunu ve uygulamada özel sektör işletmeciliğinin daha ağır bastığını ifade etmiştir. Gerçekten, özel sektör işletme yöntemlerinin kamu sektörüne uygulanması YKY’nin en önemli özelliklerinden biri haline gelmiştir. Hatta özel sektörün üstünlükleri olarak kabul edilen düşük maliyet, yüksek kalite ve rasyonel yönetim gibi unsurların kamu yönetimine aktarılması düşüncesi o kadar yaygın kabul görmüştür ki, işletmeciliğin iyi; bürokrasinin ise kötü olduğu ve özel sektör örgütlerinin kamu örgütlerinden daha üstün olduğu gibi görüşler ortaya çıkmıştır (Bilgiç,2003:33-35). YKY anlayışını karakterize eden unsurlar şöyle sıralanabilir (Rose ve Lawton,1999:336,340):

- Etkinlik, etkililik ve hizmet kalitesi gibi sonuçlara daha fazla odaklanma, - Kamu sektörü örgütleri içinde ve arasında verimlilik hedefleri oluşturma

ve rekabetçi bir çevre yaratma, - Beklentilere uygun hizmetler sunma,

- Merkezileşmiş ve hiyerarşik yapıları, müşterilerden ve diğer çıkar gruplarından geribildirim alma fırsatı sağlayan merkezileşmemiş yönetim çevrelerine dönüştürme,

- Yetki devretme ve esneklik sağlama,

- Kamu tedarik ve düzenlemelerini yönetmek için yeni alternatifler arama esnekliği,

- Düzenlemelerin kalitesini iyileştirme, - İnsan kaynakları yönetimini geliştirme, - Bilgi teknolojilerini optimize etme,

- Rekabeti ve seçim yapma olanaklarını geliştirme.

Özer (2005:221-222), kamu örgütleri yönetiminin özel sektör yönetimine göre daha dar ve sınırlı işlevlere sahip olduğunu, dolayısıyla kamu yönetiminden kamu işletme yönetimine dönüşün, kuram ve fonksiyon olarak oldukça temel ve kapsamlı bir değişim anlamına geldiğini ifade etmiştir. Bu bağlamda, YKY anlayışının temel öğretileri ve kamu yönetiminin geçirmesi gereken önemli değişimler Tablo 5’te özetlenmektedir (Hood,1991:4-5).

Tablo 5: Yeni Kamu Yönetimi Anlayışının Temel Öğretileri

ÖĞRETİ ANLAMI GEREKÇESİ

1. Kamu sektöründe

uygulamalı

profesyonel yönetim

Örgütlerin aktif, açık ve takdire bağlı kontrolleri, tepedeki kişiler tarafından, yönetme serbestliği içinde yapılmalıdır.

Hesap verebilirlik, gücün dağıtılmasını değil; faaliyete geçmek için

sorumluluğun açık bir şekilde devredilmesini gerektirir.

2. Açıkça

belirlenmiş standartlar ve performans ölçümü

Özellikle profesyonel hizmetler için amaçlar, hedefler, başarı göstergeleri tanımlanmalı ve tercihen niceliksel olarak belirtilmelidir.

Hesap verebilirlik amaçların açıkça belirlenmesini; etkinlik ise hedeflerin sıkı bir şekilde izlenmesini gerektirir.

3. Çıktı kontrolünü

daha fazla vurgulama

Kaynak tahsisi ve ödüller, performans ölçümü ile

ilişkilendirilmeli; merkezileşmiş bürokrasi kırılmalıdır.

Prosedürleri değil sonuçları vurgulama ihtiyacı

4. Kamu

sektöründeki birimlerin

ayrılmasını sağlama

Eski ‘tek parça’ halindeki birimler kaldırılmalı; ürün temeline göre birleşmiş birimler oluşturulmalı; merkezileşmemiş ‘tek-hatlı’ bütçelerle çalışılmalıdır.

Yönetilebilir birimler yaratma; tedarik ve üretim çıkarlarını birbirinden ayırma; kamu sektörünün dışında olduğu kadar içinde de sözleşme veya franchising düzenlemelerini kullanmanın etkinlik avantajlarından yararlanma ihtiyacı

5. Kamu sektöründe

rekabete daha fazla yer vermek

Sözleşme şartlarına ve kamu

ihalesi usulüne geçilmelidir. Daha düşük maliyetlerin ve daha iyi standartların anahtarı rekabettir.

6. Özel sektör

yönetim tarzlarına ve uygulamalarına ağırlık verme

Askeri tarzdaki ‘kamu hizmeti etiği’nden uzaklaşarak işe almada ve ödüllendirmede daha esnek olunmalı, halkla ilişkiler teknikleri daha fazla kullanılmalıdır.

‘Kanıtlanmış’ özel sektör yönetim araçlarını kamu sektöründe kullanma ihtiyacı 7. Kaynak kullanımında disipline ve tutumluluğa vurgu yapma

Doğrudan maliyetler düşürülmeli, işgören disiplini artırılmalı, sendika taleplerine karşı

koyulmalı, iş dünyasına uyma/itaat etme maliyetleri

sınırlandırılmalıdır.

Kamu sektörünün kaynak taleplerini kontrol etme ve ‘daha az ile daha çok yapma’ ihtiyacı

Kaynak: Hood,1991,4-5.

Yukarıdaki öğretilere dayanarak, YKY yaklaşımında faaliyet alanı itibariyle kamu yönetiminin küçültülmesi üzerinde durulduğu sonucunu çıkarmak mümkündür. O halde, bu yeni anlayışa göre kamu yönetiminin yükleneceği roller şu ilkelere dayanmalıdır (Parlak ve Sobacı,2005:205; Sobacı,2006:74; Üstüner,2003:373-374):

1. Katalizör yönetim: Kamu yönetimi, hizmetlerin sağlanmasında tekel

olmamalı, mümkün olduğu ölçüde faaliyetlerini özel kesime devretmeli ve kendisi, özel ve gönüllü kuruluşlar arasında katalizör görevi yapmalıdır.

kendilerinin üretmeleri için yetkilendirmelidir∗. Bu anlamda, katılımcı anlayış ve yerelleşme teşvik edilmelidir.

3. Rekabetçi yönetim: Hem hizmetlerin sağlanması aşaması hem de kamu

yönetiminin kurumsal düzeyde kendi içinde geliştireceği rekabet ortamı kastedilmekte ve rekabetin toplumsal dinamizmi sağlayacağı ve kaliteyi artıracağı ileri sürülmektedir.

4. Amaçlara yönelmiş yönetim: Önceden belirlenmiş katı kuralların bir

kenara bırakılarak yönetsel yapının amaçlarına yönelik eylemlerin ön plana çıkarılması; böylece üretkenliğin, esnekliğin ve yenilikçiliğin sağlanması anlatılmaktadır.

5. Sonuçlara önem veren yönetim: Bir sistem olarak bakıldığında

girdilerden çok çıktılara ya da sonuçlara önem veren, bunları destekleyen ve finansman sağlayan bir yönetim anlayışı ve yapısı vurgulanmaktadır.

6. Müşteri odaklı yönetim: Kamu örgütlerini özel örgütlere benzetmenin

doğal bir sonucu olarak, kamu örgütlerinin sunduğu hizmetlerden yararlanan vatandaşları bu örgütlerin müşterileri olarak görme eğilimi söz konusudur. Bu durumda, “müşterilerin ön planda tutulması”, “onlara sunulan hizmetlerin sürekli olarak iyileştirilmesi” ve “çıktıların müşterilerin talepleri doğrultusunda oluşturulması” önem kazanmaktadır.

7. Girişimci yönetim: Sadece harcama yapmak yerine kazanmayı da ilke

edinen bir yönetim anlayışının geliştirilmesini ifade etmektedir. Kamu yöneticilerinin, aynen bir şirket yönetircesine, faaliyetleri sırasında devlet bütçesini sadece “denklemek” değil, bunun yanında “kara geçirmeyi” de hedeflemeleri gerektiğine dikkat çekilmektedir.

8. Uzak görüşlü yönetim: Tedavi etmekten çok önleyici tedbirler almanın

önem kazandığı bir yönetim anlayışını ifade etmektedir. Buna göre dinamik, gelişmelere hazır ve öngörü yapabilen, iş olup bittikten sonra değil, daha olmadan devreye girebilen bir yönetim anlayışı bu ilkeyi belirlemektedir.

∗ _{Bu duruma örnek olarak, e-devlet uygulamaları aracılığı ile vatandaşların, ihtiyaç duydukları}

9. Adem-i merkeziyetçi yönetim: Hiyerarşik yapı yerine katılımcı, grup

çalışması odaklı, mümkün olan en üst düzeyde ve özellikle karar alma işlevlerinde yetkinin merkezden uzaklaştırıldığı ve devredildiği yönetim sistemlerinin kurulması önerilmektedir.

10. Piyasaya yönelik yönetim: Koşulların ve kuralların başka ölçütler yerine

doğrudan piyasa ilişkileri tarafından belirlendiği ve bu anlamda ayarlamaların en aza indirildiği bir yönetim anlayışına geçilmelidir. Yukarıda sözü edilen temel ilke ve özellikler bir bütün olarak değerlendirildiğinde;

- YKY’nin her şeyi yapan ve üstlenen devlet anlayışı yerine her şeyi düzenleyen, denetleyen ve oyunun kurallarını belirleyen devlet anlayışını benimsediğini,

- Kamu sektöründe daha fazla rekabete ve özel sektör tarzı yönetim anlayışlarına yer verdiğini,

- Vatandaşı bir müşteri gibi değerlendirip onların memnuniyetlerini önemsediğini,

- Kamusal hizmetlerin halka en yakın birimler tarafından sunulması düşüncesi bağlamında güç ve yetkinin devrini öngördüğünü,

- Olaylara uzun süreli bir perspektifle bakarak gelecekte çıkabilecek fırsat ve tehlikeleri öngörebilmeyi benimsediği söylenebilir (Parlak ve Sobacı,2005:205).

Diğer taraftan, YKY yaklaşımı “sorumluluk (accountability)” anlayışında da bazı değişiklikler önermektedir. Buna göre kamu yönetiminin geleneksel anlayışta yalnız siyasi liderliğe karşı olan sorumluluğu genişletilerek “halka karşı sorumluluk ilkesi” de benimsenmektedir. Bu anlayışta bürokratlar sadece kural ve yöntemlere uymakla sorumluluklarını yerine getirmiş sayılmamakta; sonuçtan da sorumlu tutulmaktadırlar. Yönetimde açıklık ve vatandaşların bilgi edinme yollarını kolaylaştırmak suretiyle bürokrasinin topluma karşı sorumluluğunun sağlanmış olacağı kabul edilmektedir (Bilgiç,2003:35-36).

Günümüz koşullarında, artık kamu sektörünün de etkin ve verimli çalışması gerektiği konusunda genel bir görüş birliği olduğunu ve YKY anlayışının, özellikle gelişmekte olan ülkelerin kamu yönetimlerinin bazı sorunlarına çözüm olabilecek anlayış ve politikaları bünyesinde barındırdığını söylemek mümkündür. Ancak, Parlak ve Sobacı (2005:210), bu durumun, YKY’nin tamamen benimsenip, kamu yönetimi alanında uygulanabileceği anlamına gelmemesi gerektiğini dile getirmiştir. Çünkü kamu yönetiminde hakim olacak ilkeler ve uygulanacak anlayışların, kamu yararı, kamu hizmeti, sosyal fayda, kamusal fiyat gibi, kamu yönetiminin kendine has ilke ve değerlerini de gözetmesi gerekmektedir. Bu açıdan bakıldığında, yazında YKY yaklaşımına kuşkuyla bakan, sorgulayan ve eleştiren görüşler de söz konusudur. Nitekim, YKY’ye yöneltilen en önemli eleştirilerden biri, YKY’nin kamu ve özel sektörler arasındaki kritik farklılıkları dikkate almaması ve özellikle de, kamu yönetiminin piyasa mekanizmasına değil, hukuki kurallara bağlı olmasını öngören anayasal dayanakları gözardı etmesi konusunda yöneltilmiştir (Moe,1994:112; Riccucci,2001: 172).