Kuramda yer alan düşüncelere ve deneysel bulgulara dayanarak, kamu hizmet örgütlerinin işleyişi konusunda uyumlu ve tutarlı bir model geliştirmek mümkün
görünmektedir. Buna göre, Khandwalla’nın (1977:268-273) görüşlerini esas alarak, kamu hizmet örgütlerine yönelik örgütsel bir işleyiş modelinin oluşturulmasında, üzerinde durulması gereken unsurlar ya da değişkenler şöyle açıklanabilir:
1. Bağlamsal Değişkenler: Bir örgütün, içerisinde işlevlerini yerine
getirdiği durumu ya da bağlamı temsil eden bağlamsal değişkenler, “örgütsel çevreyi” ve “demografik özellikleri” kapsamaktadır. Khandwalla’ya göre (1977:270) bunlar, örgütün karşılaşabileceği temel kısıtlama, koşulsallık, fırsat ve tehdit kaynaklarını yansıtmakta; uzun vadede ise örgütün içerideki faaliyetlerini derinden etkileyen ve biçimlendiren güç alanlarını göstermektedirler.
a. Örgütsel Çevre: Bilindiği gibi örgütler, çevrelerinin özelliklerinden
ve bu çevrede meydana gelen olaylardan etkilenirler. Örneğin, siyasetçilerin ve yasa koyucu güçlerin, kamu örgütlerinin işleyişini etkileme olasılığı yüksektir. Durumsallık ve sistem yaklaşımlarının savunucuları da, örgütün çevresine olan bağımlılığını vurgulamışlardır. Şu halde, örgütün çevresi, onun yapısının ve işlemlerinin güçlü bir biçimlendiricisi olabilmektedir. Örgütsel çevre, durağan ya da dinamik, homojen ya da heterojen olma özelliklerine göre incelenebileceği gibi, ekonomik sistemin türü, örgütün işlem yaptığı piyasa yapısı, toplumun özellikleri ve örgütü düzenleyen siyasi sistem gibi temel unsurları açısından da irdelenebilir.
b. Demografik Değişkenler: Khandwalla’ya göre (1977:272)
demografik değişkenler, bir örgüt topluluğunu anlamlı bir şekilde sınıflandırmaya yarayan temel yollardır. Demografik değişkenler, örgütü derinden etkilemelerine karşılık, yönetsel eylemler aracılığıyla değiştirilmeleri çok zor olduğu için “bağlamsal değişkenler” başlığı altında değerlendirilmektedir. Bunların başlıcaları yaş, büyüklük ve örgüt türüdür. Toplumların ve kurumların nasıl değiştiğini ve evrimleştiğini araştıran sosyolojik
yaklaşımlar, “zamanın”, örgütleri etkileyen önemli bir değişken olduğuna ilişkin bir farkındalık yaratmışlardır. Buna göre, bir örgütün yaşı, onun işleyişinin bazı yönlerine ışık tutan, dikkate değer bir belirleyici olabilir. Diğer yandan, örgütün büyüklüğü de, onu etkileyen önemli bir bağımsız değişkendir. Zira, araştırma sonuçları, büyüklüğün, örgütsel yapının temel bir belirleyicisi olduğunu işaret etmektedir. Yaş ve büyüklüğün yanı sıra, örgütün toplumda yerine getirdiği işlevin türü; bir başka deyişle örgütün türü de, örgütün tasarımını etkileyebilmektedir. Özellikle, kamu hizmet örgütlerinin, kendilerini diğer örgüt türlerinden farklılaştıran çok önemli ayırıcı özellikleri bulunduğu söylenebilir.
2. Yapısal Değişkenler: Örgütün iskeletini oluşturan yapısal değişkenler,
örgütteki kalıcı düzenlemeleri ve biçimsel olarak onaylanmış ilişkileri ifade etmektedir. Yapısal değişkenler, teknolojiyi ve örgütsel yapıyı kapsamaktadır. Bunlar, örgütün amaçlarını izlerken kullandığı vasıtalar ya da araçlardır. Özellikle, örgüt kuramının iki temel okulununun öncüleri olan Weber’in ve Fayol’un odaklandığı temel konu, örgütün yapısıdır. Diğer yandan, Woodward, Perrow, Thompson gibi bazı araştırmacılar da teknolojiyi, örgütsel tasarımın kilit unsuru olarak görmüşlerdir. Örgüt yapısının, belirsizliği azaltmak, faaliyetleri farklılaştırmak, kontrol ve koordinasyonu sağlamak gibi pek çok işlevi bulunmaktadır. Örgüt teknolojisi ise yapısal değişkenlerin bir unsuru olduğu gibi, aynı zamanda, örgütsel işlerin akışına yönelik kalıcı düzenlemeleri yansıttığı için örgütün iş akışını da oluşturmaktadır.
Diğer taraftan, bazı araştırmacıların, teknolojiyi, yapısal değil, bağlamsal bir değişken olarak ele aldıklarını belirten Khandwalla (1977:273), teknolojinin, örgütsel işlerin akışının kalıcı şekilde düzenlenmesini yansıttığını ve bu nedenle de yapısal değişkenler başlığı altında ele alınmasının daha uygun olacağını ifade etmiştir. Yazara göre, teknolojinin çok değişmediği alanlarda (örneğin kimya sanayide), onu bağlamsal bir
değişken olarak ele almak doğru olabilir. Ancak, teknoloji, yönetimin stratejik kararlarının bir sonucu ise; bir başka deyişle, yönetim, hangi teknolojinin örgüt için daha uygun olduğuna ilişkin bir tercih ya da seçim yapabiliyorsa, “yapısal” bir değişken olarak düşünülmelidir.
3. Davranışsal Değişkenler: Bilindiği üzere, örgütler insanlardan oluşur ve
bu nedenle de, insanların güdülenmesi, algılamaları ve tutumları, doyum ve moral düzeyleri, aralarındaki işbirliği ya da çatışmalar, örgütün iş yapma biçimini derinden etkiler. Şu halde, örgütün sağlıklı işleyebilmesi için, onu işletecek olan çalışanların tutum ve davranışlarının, örgütün çıkarları doğrultusunda etkilenmesi ve şekillendirilmesi gerekir. Örgütlerde, çalışanların istenen yönde tutum ve davranışlara sahip olmalarını sağlayacak unsurların başında, yöneticilerin sergileyecekleri liderlik davranışları gelmektedir. Zira, örgütün kilit noktalarındaki karar vericilerin ya da yöneticilerin liderlik tarzlarının, örgüt için geniş kapsamlı ve uzun soluklu sonuçları olabilmektedir. Bu nedenle, örgütlerin nasıl işlediğine ilişkin bir model, örgütteki yöneticilerin liderlik davranışlarını hesaba katmalıdır.
4. Örgütsel Etkililik: Sistem yaklaşımına göre, örgütler, varlıklarını
koruyabilmek için, sürekli olarak, işleyişlerinde birtakım ayarlamalar ve düzeltmeler yaparlar. Bunun için, öncelikle, örgütün performansının ölçülebilmesi; daha sonra da, gerekli görülen düzeltici önlemlerin alınması gerekir. Ancak, bazı örgüt türlerinin (örneğin kamu hizmet örgütlerinin) performanslarının ölçülebilmesi, sundukları hizmetin niteliğinden dolayı, çok güçtür. Bu nedenle, bu tür örgütler için, örgütsel etkililik, daha yararlı ve doğru bir değerlendirme sağlamaktadır. Şu halde, örgütsel etkililik değişkenleri, örgütün içindeki ve bazen de dışındaki kilit noktalardaki karar vericilerin, çeşitli kriterlere göre örgütün etkililiğini değerlendirmesini yansıtır. Bu kriterler, kamu hizmet örgütleri için örgütsel etkinlik, çalışan ve vatandaş memnuniyeti olarak alınabilir.
5. Değişkenler Arası Uyum: Örgüt, birbirleri ile bağlantılı parçalardan
oluşan bir sistem olduğu için, çevre, demografik özellikler, teknoloji, örgütsel yapı, liderlik tarzı ve örgütsel etkililik, birbirlerinden kopuk değil; tam tersine birbirleri ile bağlantılı alt sistemler olarak değerlendirilmelidir. Birindeki değişiklik, geri kalanları da etkiler. Bununla birlikte, durumsallık yaklaşımcılarının belirttiği gibi, bazı unsurların örgüt üzerinde, diğerlerine kıyasla, daha derin etkileri olabilmektedir. Bu nedenle, örgütsel işleyiş modeli, örgütsel unsurların sadece birbirleri ile olan bağlantılarını değil, aynı zamanda, ilişkilerin yönünü ve aralarındaki uyumu da dikkate almalıdır.
Bu bilgiler ışığında, kamu hizmet örgütlerinin işleyişine ilişkin olarak önerilen örgütsel etkililik modeli Şekil 8’de gösterilmektedir. Sistem ve durumsallık bakış açılarını yansıtan bu modelde, dört değişken sınıfı arasında ilişki olduğu varsayılmaktadır. Bunlar; “bağlamsal”, “yapısal (örgütsel teknoloji ve örgütsel yapı)”, “davranışsal (yöneticilerin liderlik davranışları)” ve “örgütsel etkililik değişkenleri” olarak sıralanabilir.
BAĞLAMSAL DEĞİŞKENLER Örgütsel Çevre - Kısıtlayıcı - Basit - Durağan Demografik Özellikler - Örgüt Türü - Büyüklük - Yaş YAPISAL DEĞİŞKENLER Örgütsel Teknoloji İş Akışı Bilgi Teknolojileri Örgütsel Yapı Uzmanlaşma Standartlaşma Biçimselleşme Farklılaşma Merkezileşme DAVRANIŞSAL DEĞİŞKENLER Yöneticinin Liderlik Davranışları - Görev Yönelimli - İlişki Yönelimli ÖRGÜTSEL ETKİLİLİK Çalışan Memnuniyeti Vatandaş Memnuniyeti Örgütsel Etkinlik
Modele göre, standartlaşma, uzmanlaşma, biçimselleşme, farklılaşma ve merkezileşme gibi yapısal boyutlardan oluşan örgütsel yapıyı belirleyen ya da etkileyen temel unsurlar, (a) bağlamsal değişkenler (örgütsel çevre, örgütün türü, büyüklüğü ve yaşı) ve (b) örgütsel teknolojidir. Bu unsurlara bağlı olarak şekillenen örgütsel yapı, örgütün işleyişini göstermektedir. Örgütsel işleyişin sağlıklı olabilmesi ise, büyük ölçüde, çalışanların tutum ve davranışlarına bağlıdır. Nitekim, modelde, yapıyı işletecek olan insan davranışlarını şekillendiren ve sonuçta, yapıyı etkililiğe ulaştıracak diğer bir unsurun ise “yöneticilerin liderlik davranışları” olduğu varsayılmaktadır.
Burada belirtilmesi gereken önemli bir husus, kamu hizmet örgütlerinde etkili bir işleyişin sağlanabilmesi için, modelde yer alan temel değişkenler ile örgütsel ve yönetsel uygulamalar arasında uyum olması gerektiğidir. Khandwalla’nin görüşlerinden (1977:276) yola çıkarak bağlamsal, yapısal ve davranışsal değişkenlerin her birinin, örgütsel etkililiği bağımsız olarak da etkileyebileceği söylenebilir. Ancak, uygun kombinasyonlar sağlandığında; bir başka ifadeyle, değişkenler arasında uyum olduğunda, örgütsel etkililiği çok daha yüksek düzeyde ve istenen doğrultuda etkileyeceklerdir. Özetle, modelde, değişkenler arasındaki uyumun da, örgütün etkililiğinin güçlü bir belirleyicisi olduğu varsayılmaktadır.
Khandwalla’nın (1977:277-279) örgütsel işleyiş modeli esas alınarak, kamu hizmet örgütlerine yönelik örgütsel etkililik modelinin bazı özellikleri şöyle açıklanabilir:
1. Nedensellik: Modelde nedensellik, genellikle çift yönlü olarak
gösterilmektedir. Örneğin, bağlamsal değişkenler ile yapısal; yapısal değişkenler ile davranışsal değişkenler arasındaki oklar çift yönlüdür. Bu durum, belirli bağlamsal değişkenlerin ya da koşulların, belirli yapısal özelliklere yol açacağı veya belirli yapısal özelliklerin de, ancak belirli bağlamsal koşullar içerisinde varolabileceği; sonuç olarak, bu değişkenlerin arasında uyum olması gerektiği şeklinde açıklanabilir.
2. Belirlenimcilik (Determinism): Modelde, örneğin, bağlamsal
değişkenlerin, yapısal değişkenleri etkilemesi, onu tamamen belirlediği anlamına gelmemektedir. Zira, göz önünde bulundurulmayan çok farklı güçler ya da değişkenler de, yapıyı şekillendirebilir. Yapılan tüm örgütsel araştırmalar, değişkenler arasındaki ilişkilerin, kesin veya deterministik doğasına değil, olasılıksal (stochastic) veya tahmini olduğuna işaret etmektedir.
3. Örgütsel düzey: Model, bir örgütün tümüne uygulanabileceği gibi,
örgütün karakteristiklerini taşıyan herhangi bir departmanına ya da bölümüne de uygulanabilir.
4. Örgüt kuramı alanı: Model, bir araştırmacının, en verimli araştırma ya
da kuram oluşturma alanlarına ilişkin algılamalarının taslağıdır. Buna göre, çalışmada önerilen model, bağlamsal, yapısal, davranışsal ve örgütsel etkililik değişkenleri arasındaki ilişkilerin sistematik bir biçimde çalışılmasını yansıtmaktadır. Model, ayrıca, bir bütün olarak alındığında, sistem ve durumsallık bakış açılarına sahiptir. Bu bakış açılarına göre, kamu hizmet örgütü, etkileşen kısımlardan oluşan bir sistemdir; çevreye açıktır ve durumsal (bağlamsal) değişkenler tarafından şekillendirilmektedir.
5. Örgütsel analizler: Model, yalnızca kuram oluşturmak için en verimli
alanların neler olduğunu değil, aynı zamanda, belli bir örgütün işleyişinin analizinde en önemli değişkenlerin neler olduğunu da göstermektedir.
6. Örgütsel tasarım uygulamaları: Modelin sağladığı öngörüler
doğrultusunda, örgütler hakkında bir dizi önerme geliştirilmiştir. Yapılan araştırmaların ve/veya kuramsal tahminlerin sonuçlarına dayanan bu önermelerin, kamu hizmet örgütlerinin tasarımı için temel oluşturmaya hizmet ettiği söylenebilir.
III. KAMU HİZMET ÖRGÜTLERİNDE ETKİLİLİĞİ BELİRLEYEN FAKTÖRLER VE ARALARINDAKİ İLİŞKİLER