KAMU ÖRGÜTLERİNİN TANIMI

Toplumların sosyal ve ekonomik yapılarına ve sahip oldukları siyasi sisteme bağlı olarak kamu örgütlerinin ekonomik sistemdeki yerleri ve rolleri ülkeden ülkeye değişkenlik göstermekte; bu nedenle de her ülke için geçerli bir kamu örgütü tanımı yapmak oldukça güçleşmektedir. Nitekim, yapılan yazın taramasında, evrensel bir kamu örgütü tanımına rastlanamamıştır. Farklı yazarlar tarafından geliştirilen tanımların da, kamu örgütlerinin çeşitli örgüt sınıflandırmaları içerisindeki yerine ve diğer örgüt türlerinden ayrılan yönlerine göre yapıldığı görülmüştür. Bu bağlamda, aşağıda, bazı yazarların, çeşitli ölçütlere ya da sınıflandırmalara dayanarak yaptıkları kamu örgütleri tanımlarına yer verilecektir.

Bilindiği gibi örgütler, “ortak amaç ya da hedeflere ulaşmak için biraraya gelerek işbirliği ve koordinasyon içinde çalışan insan sistemleri” olarak tanımlanmaktadır (Hodge vd.,2003:12). Daha kapsamlı bir yaklaşıma göre ise örgütler, “geniş bir çevresel sistem içinde amaçlar ve değerler, teknoloji, yapı, psiko- sosyal ve yönetim gibi alt sistemleri içeren toplumsal sistemlerdir” (Aldemir,1985:12).

Örgütler, yukarıda da belirtildiği üzere, çeşitli amaçları gerçekleştirmek için kurulurlar. Siyasi amaçlara ulaşabilmek, ticari amaçları sağlayabilmek, kamu hizmetlerine yardımcı olmak veya özel amaçları gerçekleştirmek için çeşitli örgütler kurulabilir. Bunların arasında en fazla rastlanan örgüt tipi, gelir elde etmek ve ticari amaçları başarmak için oluşturulan örgütlerdir. Bu örgütlerin temelinde, “içinde

yaşadığımız toplumun gereksinimlerini karşılayacak mal ve hizmetleri üreterek topluma yarar sağlayacak bir faaliyeti gerçekleştirmek ve bu faaliyet sonucunda da bir gelir elde etmek” yatmaktadır. Kar amaçlı örgütler olarak adlandırılan bu tür örgütlere, küçük veya büyük ölçekli tüm ticari kuruluşlar örnek gösterilebilir.

Bazı örgütler ise yine toplumun gereksinimlerini karşılamak için kurulmakla birlikte faaliyetleri sonucunda bir gelir elde etme amacı gütmeyebilirler. Kar amaçlı olmayan (non-profit) örgütler olarak isimlendirilen bu tür örgütlere örnek olarak kamu kurum ve daireleri, işçi sendikaları, askeri kuruluşlar, sivil toplum örgütleri, dernekler ve vakıflar verilebilir. Ancak, burada bir noktaya dikkat edilmesi gerekir: Kar amacı gütmeyen örgütlerin de yaşaması ve faaliyetlerini sağlıklı olarak sürdürebilmesi, kullandığı üretim faktörleri (doğal kaynaklar, insan kaynakları, sermaye vb.) için harcama yapmasına bağlıdır. Bu harcamaları yapabilmek için de belirli bir gelire sahip olması gerekir. Gelir, bu tür kuruluşlara devlet bütçesinden veya karşılıksız bağışlarla verilebildiği gibi, bunlar, gereksinimlerini karşılamak için kendileri de bir gelir elde edebilirler. Fakat bu gelirin bir “kar” olarak değil, bir “katkı payı” olarak düşünülmesi gerekir; çünkü bu tür kurum ve kuruluşların temel amacı kar elde etmek değil, hizmet üretmektir (Ülgen ve Mirze,2004:20).

Örgütler, kar amacı taşıyıp taşımadıklarına bakılarak tanımlanabileceği gibi, özel örgütlerle karşılaştırılmak suretiyle de tanımlanabilirler. Bu bağlamda, özel örgütler, devlete ait olmayan, genellikle de “iş örgütleri” (business organizations) olarak adlandırılan örgütlerdir. Kamu örgütleri ise “devlete ait olan örgütler” biçiminde kavramsallaştırılabilir (Rainey,1991:25). Karşılaştırmaya dayanan bir başka görüş ise, siyasi kurumlar ile devlet kuruluşlarının kamu sektörünü oluşturduğunu; çeşitli piyasa kuruluşlarının ise özel sektörü meydana getirdiğini öne sürmektedir (Lane,1995:1). Diğer bir yaklaşıma göre Rainey (1991;25) kamu örgütlerini, “kamu yararı (public interest) üzerinde yaygın etkisi olan örgütler” şeklinde tanımlamıştır. Görüldüğü üzere, kamu örgütleri tanımlanırken, “devlete ait olma”, “piyasa”, “kamu yararı” gibi birtakım kavramlardan ya da boyutlardan sıkça yararlanılmaktadır.

Wamsley ve Zald (1973:63) ise kamu örgütlerini tanımlamada en azından iki temel boyut bulunduğunu ileri sürmüşlerdir. Bunlar sahiplik ve fon tahsisi (funding) ya da diğer bir ifadeyle finanse etme’dir. Yazarlara göre örgütler, devletin veya özel teşebbüsün mülkiyeti altında bulunabileceği gibi, fonlarının büyük bir bölümünü devletten bütçe tahsisi yoluyla alabilir ya da bağışlar veya ekonomik piyasalarda yaptıkları satışlar yolu ile özel kaynaklardan da tahsis edebilirler. Bu iki ölçüt biraraya getirildiğinde ise, Şekil 1’de gösterilen dört örgüt kategorisi ortaya çıkmaktadır (Perry ve Rainey,1988:184; Rainey,1991:26).

Kamu Sahipliği Özel Sahiplik

Kamusal Finansman

(vergiler, devlet sözleşmeleri)

-Milli Savunma -Sosyal Güvenlik -Polis Teşkilatı -İşgücü Geliştirme -Araştırma Firması -Ulusal Laboratuvarlar Özel Finansman

(satışlar, özel bağışlar)

-ABD Posta Hizmeti -Devlet Sahipliğindeki Hizmet Kurumları

-General Motors -IBM

-General Electric Şekil 1: Sahiplik ve Finansman Boyutlarına Göre Örgütler

Kaynak: Rainey,1991:28’den uyarlanmıştır.

Detaylı bir sınıflandırma olanağı sunmasa da, kamu ve özel örgütlerin temel kategorilerini açıkça ortaya koyması bakımından, Şekil 1’in değer taşıdığı söylenebilir. Nitekim Wamsley ve Zald’ın görüşlerinden yola çıkan Rainey (1991:30) ve Lan ve Rainey (1992:8), kamu ve özel örgütlere ilişkin tanımlar geliştirmişlerdir. Yazarlara göre kamu örgütleri, “devletin sahipliğinde olan ve kamu fonları ile finanse edilen kurumlar”dır. Özel örgütler ise “özel kişilerin sahipliğinde olan, kaynaklarının çoğunu ürünlerinin satışı yoluyla tahsis eden; devlet sözleşmeleri ile çok sınırlı biçimde finanse edilen veya hiç finanse edilmeyen ve ayrıntılı devlet düzenlemelerine tabi olmayan firmalar veya şirketler”dir.

Tanımlardan da anlaşılacağı üzere, sahiplik ve finansman ölçütlerinin, aynı zamanda, bir örgüte yönelen dışsal denetim (external control) kaynaklarını da yansıttığı söylenebilir. Buna göre, devletin mülkiyetinde olan, onun tarafından

finanse edilen kamu örgütleri, devletin kurumsal denetim süreçlerine çok daha fazla tabiyken; özel teşebbüsün sahip olduğu ve finanse ettiği örgütler, ağırlıklı olarak kendi ekonomik piyasalarından etkilenmekte ve devletin denetimleri karşısında daha özerk olabilmektedirler (Perry ve Rainey,1988:184-185).

İlgili yazında, kamu örgütlerini, diğer örgüt türleri ile aralarındaki farklılıklara ve çeşitli ölçütlere göre tanımlama çabalarının yanında, daha genel tanımlamalara da, az da olsa, rastlanmaktadır. Örneğin Gortner, Mahler ve Nicholson (1997:3), kamu örgütleri kavramı ile “devlet kurumlarını” kastettiklerini belirterek, bu örgütlerin devletin bazı birimlerinin temsilcisi veya aracısı olmak için kurulduklarını ifade etmişlerdir. Yazarlara göre, kamu örgütleri devletin birer parçasıdırlar ve bu durum, kamu örgütlerini özel mülkiyet altındaki firmalardan ve kar amaçsız örgütlerden ayırmaktadır. Bu, tamamen örgütün karakteri, amacı ve gereklilikleri ile ilgili uygulamaları içeren yasal bir ayırımdır.

Farnham ve Horton’a göre ise (1996:26) kamu örgütleri, “öncelikle siyasi amaçlarla, devlet tarafından kurulan yapılardır”. Belirli amaçlara ulaşmak konusunda siyasi temsilcilere ve hukuka karşı sorumlu olan bu örgütler, geniş bir faaliyet yelpazesine sahip olup devlet aracılığı ile kamu politikalarını oluşturma, yerine getirme ve uygulama ile ilgili tüm kamu organlarını kapsamaktadırlar. Bir başka deyişle, kamu şirketleri, merkezi birimler, yerel otoriteler, bakanlığa bağlı olmayan kurumlar, sosyal güvenlik kurumları gibi devletin organlarını oluşturan tüm

kuruluşlar, “kamu örgütü” olarak değerlendirilmektedir.

Bu bağlamda, bu çalışmada da, Farnham ve Horton’un geliştirdikleri tanıma dayanarak, dünyadaki ve Türkiye’deki tüm kamu kurum ve kuruluşlarını belirtmek üzere, “kamu örgütleri (public organizations)” ifadesinin kullanılmasının yararlı olacağı düşünülmüştür. Bu kavramın tercih edilmesinden umulan bir başka yarar da, konu ile ilgili yerli ve yabancı yazındaki kavramsal karışıklıklardan uzak kalmayı sağlayabilmesidir. Zira, yapılan yazın taramasında, kamu örgütlerini belirtmek amacıyla çok farklı kavramların kullanıldığı; ancak, bunlar arasındaki anlamsal farklılıklara yer verilmediği görülmüştür. Örneğin, Türk kamu yönetimi yazınında,

“kamu kurumu”, “kamu kuruluşu”, “devlet dairesi” gibi kavramlar sıkça kullanılmakta; fakat aralarında ne gibi farklılıklar olduğu belirtilmemektedir. Türk Dil Kurumu Sözlüğü’nde ise (1998:1417) “kurum” sözcüğü, “kuruluş, müessese, tesis”; “kuruluş” sözcüğü ise “topluma hizmet amaç ve göreviyle kurulan her şey; kurum, tesis, müessese” biçiminde tanımlanmakta ve ülkemizde bu kavramlar, eşanlamlı olarak ve birbirlerinin yerine kullanılabilmektedir.

Yabancı yazında ise kamu kurumu (public agency) ya da devlet kurumu (state agency) gibi kavramlara rastlanmakla birlikte, en çok, “kamu örgütü” kavramına yer verildiği; hatta, “kamu yönetimi (public administration)” yazınından bağımsız olarak, kamu örgütlerine ilişkin ayrı bir yazın oluşmaya başladığı gözlemlenmiştir. Bu bilgilerden hareketle, bu çalışmada, “devletin mülkiyetinde ve kontrolünde olan ve

onun tarafından sağlanan fonlarla ya da bütçe tahsisleri ile finanse edilen tüm kamu kurum ve kuruluşlarını belirtmek üzere “kamu örgütleri (public

organizations)” ifadesinin kullanılması uygun görülmüştür.