Vekalet kuramı (agency theory), asil (principal) olarak adlandırılan bir birey ya da grubun, kendi adlarına bazı işleri yapmaları ve kararları vermeleri için vekil (agent) tayin ettikleri bireyleri yetkilendirmeleri ile ortaya çıkan vekalet ilişkilerine odaklanır (Eisenhardt,1989:57-58). Buna göre, bünyesinde “yetki devrini” barındıran hemen her ortamda bu tür vekalet ilişkilerine rastlamak mümkündür. Örneğin, şirket sahipleri ve yöneticiler, işçi-işveren, vatandaş-siyasetçi, siyasi parti lideri-üyeler, devlet memurları-amirler, doktor, avukat, sigortacı gibi hizmet sağlayıcılar ile müşteriler arasında bu türden bir vekalet ilişkisi söz konusu olmaktadır (Kiser,1999:146).
Örgüt kuramı açısından bakıldığında ise vekalet kuramı, özellikle, büyüyen şirketlerde mülkiyet yapısının değişmesi ve pay sahipliğinin çoğalması ile mülkiyeti elinde bulunduran pay sahipleri ile onların vekili olan üst yönetim arasındaki vekalet ilişkilerine odaklanmaktadır (Hatch,1997:335). Bununla birlikte, kuram, örgütün diğer yönetim kademelerindeki üst ve astlar; hatta tedarikçiler, müşteriler ve diğer paydaş gruplar ile örgüt arasındaki vekalet ilişkilerine de açıklık getirmektedir (Ülgen ve Mirze,2004:429).
Diğer taraftan, vekalet kuramı, yukarıda sözü edilen tüm vekalet ilişkilerini açıklarken “sözleşme (contract)” metaforunu kullanmakta ve “sözleşmeye taraf olan her kesimin, öncelikle kendi çıkarlarını artırmaya odaklandığını” varsaymaktadır. Bu nedenle de vekalet kuramı, “asillerin çıkarlarını koruyabilmek için, vekillerin kendi çıkarlarına hizmet etme davranışlarının nasıl kontrol altına alınabileceği üzerinde durmaktadır” (Hatch,1997:335). Bunun için de, asillerin, belli nitelikteki vekilleri seçmek, onların davranışlarını izlemek ve çeşitli ödül ve yaptırımları kullanmak
suretiyle, bu kontrol sorunlarını hafifletecek yolları araştırır (Kiser,1999:146). Bu çerçevede, kuramın odak noktasını insanlar, örgütler ve bilgi konularındaki varsayımların belirlenmesi oluşturmaktadır (bkz. Tablo 4). Özellikle, “davranış- odaklı sözleşmeler” mi (ücretler, hiyerarşik yönetim vb.) yoksa sonuç-odaklı sözleşmeler mi (komisyonlar, hisse opsiyonu, mülkiyet haklarının transferi, piyasa yönetimi vb.) daha etkin olmaktadır, sorusuna cevap aranır (Eisenhardt,1989:58).
Tablo 4: Vekalet Kuramının Temel Özellikleri
ANA FİKİR Asil-vekil ilişkileri, etkin bir örgütün bilgi ve risk taşıma maliyetlerini yansıtır. ANALİZ BİRİMİ Asil-vekil arasındaki sözleşme
VARSAYIMLARI a) İnsana İlişkin
Kişisel çıkar Sınırlı rasyonellik Riskten kaçınma
b) Örgüte İlişkin Taraflar arasındaki amaç çatışması Etkililik kriteri olarak etkinlik Asil-vekil arasındaki bilgi asimetrisi
c) Bilgiye ilişkin Satın alınabilir bir meta olarak bilgi
SÖZLEŞME SORUNLARI
Vekalet (ahlaki tehlike ve uygun olmayan seçim) Risk paylaşımı
SORUN ALANI Asil ve vekilin farklı amaçlara ve risk önceliklerine sahip olmaları ile ilgili ilişkiler Kaynak: Eisenhardt,1989:59.
Kuramın ilgilendiği vekalet sorunlarından biri, “vekilin gerçekte neler yaptığını tespit etmenin, asil için zor ya da maliyetli olması durumunda, asilin, vekilin kendisinden beklenen şekilde davranıp davranmadığını saptayamamasıdır”. Bunun en temel nedeni ise asil ile vekil arasında “bilgi asimetrisinin” bulunmasıdır.
Bilgi asimetrisi (information asymmetry), vekilin, yaptığı işlerle ilgili olarak, asilin
ulaşamayacağı enformasyona ve bilgiye sahip olmasını ifade eder. Bu duruma, bir işgörenin, çalışma saatleri içinde kendi kişisel projesi üzerinde çalışması; fakat işin karmaşık veya teknik olmasından dolayı, firma sahibinin ya da yöneticinin, bunu tespit edememesi, örnek olarak gösterilebilir. Yazında, bu duruma “ahlaki tehlike” (moral hazard) adı verilmektedir (Eisenhardt,1989:61). Ortaya çıkabilecek bir diğer durum ise, vekilin, sahip olduğu becerileri, yetenekleri ve motivasyon düzeyini, onları işe alan firma sahiplerinden daha iyi bilmesi ve asilin, vekili işe alırken ya da aldıktan sonra bu beceri ve yetenekleri tespit edememesidir. Firma sahibinin, mevcut
işler için en uygun kişileri seçmesini zorlaştıran bu duruma ise uygun olmayan
(yanlış) seçim (adverse select) adı verilmektedir (Knott,1993:100-102).
Eisenhardt (1989:60-61), taraflar arasında en uygun sözleşmenin düzenlenmesi konusunda, “asilin, vekilin ne yaptığını tam olarak bildiği” ve “bilmediği” durumlara göre getirilecek önerilerin farklılaşacağını ifade etmiştir. Örneğin, asilin, vekilin, sözleşme doğrultusunda davranıp davranmadığını tam olarak bildiği durumlarda “davranışa dayalı” bir sözleşmenin daha etkili olacağı belirtilmektedir. Asilin, tam bilgiye sahip olmasının en güvenli yolu “doğrudan gözlem” yapmasıdır; fakat bu yol çok zaman alıcı olabilmekte ve işin gözlemlenemeyen yönlerinin bulunması durumunda ise imkansız hale gelebilmektedir. Asilin, vekilin sözleşme doğrultusunda davranıp davranmadığını tam olarak bilemediği bu tür durumlarda ise, önünde iki seçenek bulunmaktadır:
- Bilgi sistemlerine yatırım yaparak vekilin davranışlarını izlemek ve bu davranışları ödüllendirmek: Bilgi sistemleri, vekilin gerçekte neler yaptığı konusunda asili bilgilendirmekte ve vekil de, asili aldatamayacağının bilincinde olduğundan, fırsatçı davranışlardan kaçınmaktadır.
- Vekilin davranışlarının sonuçları üzerine sözleşme yapmak: Asil ile vekil arasındaki sözleşmelerin “sonuç odaklı” olmasının, vekilin fırsatçı davranışlarını azaltmada ya da kontrol altına almada etkili olduğu ileri sürülmüştür. Sonuç odaklı sözleşmelerde, her iki tarafın da elde edeceği ödüller, aynı tür davranışlara bağlı olduğundan, asilin ve vekilin çıkarları birbirlerine yaklaşmakta; taraflar arasındaki kişisel çıkar çatışmaları azaltılmış olmaktadır.
Vekalet kuramı, hem büyük örgütlerdeki pay sahipleri ile yöneticiler arasındaki vekalet ilişkilerine ışık tutması, hem de ücretlendirme, strateji oluşturma, yönetim kurulu ilişkileri, sahiplik ve finansal yapılar, risk, bilgi sistemleri, kontrol gibi örgütsel olgulara rahatlıkla uygulanabilmesi nedeniyle, örgüt kuramı açısından verimli sonuçlar doğurmuştur (Eisenhardt,1988:489 ve 1989:59). Bu kuramın, kamu örgütlerinin devletle ve vatandaşlarla arasındaki ilişkilerinin ya da bürokrat ve
siyasetçi davranışlarının anlaşılmasına da önemli katkıları olduğu söylenebilir. Aşağıda, vekalet kuramının kamu örgütlerine ilişkin kavrayışımızı geliştirmemize yaptığı bu katkılar ele alınacaktır.
1) Siyasetçilerin, bürokrasileri kontrol etmede karşılaştıkları sorunları vekalet kuramı açısından inceleyen Niskanen’e (1971) göre, bürokratlar (vekil), kontrol ettikleri kurumların bütçelerini maksimize etmek isterler ve siyasetçilerin (asil) çıkarlarına uygun olmadığı halde, bunu çoğu zaman başarırlar. Bunun en temel nedeni, bürokratik kurumların, misyonlarını yerine getirebilmeleri için ne düzeyde bir bütçeye ihtiyaç duyacağını, bürokratların, siyasetçilerden ya da seçmenlerden çok daha iyi bilmeleridir. Bu tür vekil davranışları sonucunda ise devlet, siyasetçilerin isteği ve kontrolü dışında büyümekte ve pahalılaşmaktadır. Bilgi asimetrisinden kaynaklanan bu kontrol sorununun çözümü için Niskanen, farklı izleme ve yaptırım stratejilerini incelemiş ve “rotasyon” gibi klasik Weberyen argümanlara geri dönmüştür. Buna göre, vekil yöneticileri rotasyona tabi tutmak, onların idare ettikleri kurumlarda yapabilecekleri birtakım hileleri/yolsuzlukları minimize etmenin en iyi yollarından biri olarak görülmektedir (aktaran: Kiser,1999:152,159).
2) Siyasal iktisat alanında “rüşvet” olgusunu inceleyen Rose-Ackerman (1978), eserinde, vekalet ilişkilerindeki en merkezi sorunun “bilgi asimetrisi” olduğunu vurgulamış; ancak, siyasi asillerin, bürokratik kurumları doğrudan izlemelerinin çok güç ve pahalı olduğunu; bunun için de daha az maliyetli yöntemler bulmaları gerektiğini ileri sürmüştür. Yazara göre, izleme sorunlarını azaltacak yöntemlerden biri “idari prosedürler”dir. Bu tür bir izleme, daha ucuz ve etkili olması açısından siyasetçiler tarafından tercih edilmektedir. Bu anlamda, bürokrasilerdeki “kırtasiyeciliğin”, asillerin vekilleri izlemesini kolaylaştıran önemli bir araç olduğu söylenebilir (aktaran: Kiser,1999:155).
3) Vekalet kuramına göre, vekilin, asilin çıkarlarını koruması, alternatif piyasaların varlığına da bağlıdır. Bir başka deyişle, vekilin rahatlıkla değiştirilebileceği durumlarda, vekil, asilin çıkarlarını daha fazla düşünecektir. Ancak, kamu örgütleri açısından durum biraz daha farklıdır. Şöyle ki, kamu sektöründe, personelin özlük hakları, yasalarla açık ve net bir şekilde belirlendiği için, asilin, bir kamu görevlisini (vekili) işten çıkarması kolay değildir. Bu bakımdan, yukarıda öne sürülen görüşün, kamu örgütleri için pek de uygun olmadığı söylenebilir. Bunun bir başka örneğini, vatandaşlar (asil) adına çalışan bürokrat ve siyasetçilerin (vekil) davranışlarında da gözlemlemek mümkündür. Zira vatandaşların bürokrat ve siyasetçilerin her davranışını izlemesi ve kontrol etmesi oldukça maliyetlidir ve istedikleri zaman onları işten çıkarma şansları da bulunmamaktadır. Bu durum, bürokrat ve siyasetçilerin, vatandaşların çıkarları yerine kendi çıkarlarının peşinde koşmalarını kolaylaştırmaktadır (Oğuz,2007:211-212). 4) Özel sektördeki yöneticilere örgüt hisselerinden pay vermek ya da
performansa dayalı ücret sistemleri uygulamak (sonuç odaklı sözleşmeler), onların verimliliğini ve dolayısıyla asilin amaçları doğrultusunda davranma olasılığını artırabilmektedir. Buna karşılık, özlük hakları bakımından kanunlara, tüzük ve yönetmeliklere tabi olan kamu yöneticilerine bu tür imkanlar sunulamamaktadır. Dolayısıyla, sabit bir ücretle çalışmak durumunda kalan bu yöneticilerin verimlilikleri düşmekte ve onların kendi kişisel çıkarları doğrultusunda davranmalarını önlemek çok daha güç olmaktadır (Kiser,1999:149-150).
5) Kamu örgütlerindeki bazı mekanizmaları ya da süreçleri anlamada, vekalet kuramından yararlanılabilecek konulardan bir diğeri de “vekillerin işe alınmaları” ya da “seçilmeleri” ile ilgilidir. Bilindiği üzere, bürokratik örgütlerdeki memurların (vekil) çoğu, mevcut siyasiler tarafından değil; daha önceki iktidarlar döneminde işe alınmışlardır* ve “yaşam boyu istihdam
*Murray (1975:368), kamu sektöründe işe alma sürecinin, özellikle üst düzey pozisyonlar için,
felsefesi” ile çalışmaktadırlar. Bu nedenle, memurların sahip oldukları meziyetleri belirleyebilmek ve yetenekli olanları işe alabilmek çok önemlidir ve bunun için “resmi sınav sistemleri” kullanılmalıdır. Bu tarz bir işe alma biçimi, bürokrasinin etkinliğinin temel unsurlarından biridir. Buna karşılık, bu tür örgütlerde çalışan “üst düzey vekiller”, siyasetçiler tarafından atandıkları için bu kişilerin “renkleri” ön plana çıkmaktadır. Bu bağlamda, yazında, kişileri, sahip oldukları meziyetlere göre işe almanın en etkin yöntem olarak görüldüğü; ancak, kendilerini atayan siyasetçilerle aynı değerleri paylaşan seçilmiş vekiller açısından, himaye (patronage) sisteminin de makul bir seçenek olduğu vurgulanmaktadır (Kiser,1999:156- 158).
Görüldüğü üzere vekalet kuramı, siyasetçiler, kamu yöneticileri ve memurlar arasındaki asil-vekil ilişkileri; bu ilişkilerin tarafların davranışları üzerindeki etkileri; asillerin vekil davranışlarını kontrol etme ve yönlendirmede yararlanabileceği araç ve yöntemler gibi konular üzerinde durmaktadır. Bu bakımdan, kuramın, kamu örgütleri hakkında değerli görüşler ileri sürdüğü ve kamu örgütleri kuramları içerisinde önemli bir yer tutması gerektiği düşünülmektedir.