Konu ile ilgili yazın incelendiğinde, doğrudan kamu örgütlerini sınıflandıran çalışmalara rastlanamamış; bunun yerine, genel anlamda örgüt/işletme sınıflandırmaları yapılarak “en özelden en kamusal olana doğru örgüt türlerinin” sınıflandırma içerisindeki yeri belirtilmeye çalışılmıştır. Aşağıda, çalışma ile daha yakın ilişkisi nedeniyle, bu sınıflandırma çalışmalarından dördüne yer verilecektir.
Daha önce belirtildiği üzere, kamu örgütlerini kavramsallaştırmayı deneyen bazı yazarlar, kamu örgütleri ile “devlet kurumlarını” kastettiklerini ifade etmişler; bazıları ise kamu örgütlerinin devletin bir parçası olduğunu dile getirmişlerdir. Oysa, kamu örgütleri üzerine önemli çalışmaları bulunan Barry Bozeman (1987:5-7), “bazı örgütler devlet örgütüdür; fakat tüm örgütler kamu örgütüdür” diyerek konuya ilginç bir yaklaşım getirmiştir. Yazar, örgüt kavramını, “amaçlara ulaşmak için çevreden kaynakları alan ve bunları uygun faaliyetlere yönlendiren, biçimsel olarak yapılandırılmış ve sosyal birlikteliklerle kurulmuş sistemler” olarak tanımlamakta ve bu tanıma dayanarak, bir örgütün var olma nedenlerini yansıtan “yaşamsal süreçleri” şöyle sıralamaktadır;
1. Örgütün kurulması ve yaşamının sürdürülmesi, 2. Örgütün yapılandırılması,
3. Kaynakların tedarik edilmesi ve yönetilmesi, 4. Amaçların oluşturulması ve izlenmesi.
Bunun yanı sıra Bozeman, tüm örgütlerin dayandığı iki önemli otorite kaynağı olduğunu ve örgütün bağlı olduğu otoritenin, onun davranışları üzerinde önemli ve yaygın etkileri olacağını iddia etmektedir. Bunlar “ekonomik otorite” ve “siyasi otorite”dir. Yazara göre, yukarıda sözü edilen yaşamsal süreçlerin tümü “siyasi otoritenin” etkisine tabidir. Diğer bir ifadeyle, “bütün örgütler kamudur”;
çünkü siyasi otorite, tüm örgütlerin bazı davranışlarını ve süreçlerini etkiler; onları sınırlandırır ya da güçlendirir. Bu bağlamda, Bozeman, “Tüm Örgütler Kamudur (All Organizations Are Public)” isimli kitabındaki görüşlerini dayandırdığı kamusallık (publicness) kavramını, “bir örgütün siyasi otoriteden etkilenme derecesi” olarak tanımlamış ve tüm örgütlerin (devlet kurumu, iş örgütü, kar amaçsız kuruluş, karma ve diğer örgütler) farklı derecelerde de olsa, “kamusal” bir yanları olduğunu ileri sürmüştür. Böylece, yasal statüsü veya kurumsal koşulları ne olursa olsun, kamusallık, örgüt davranışlarını ve yönetim tarzını anlamada önemli bir rol oynamaktadır.
Yazar, ayrıca, siyasi veya ekonomik otoritenin∗ örgütü tek başına etkilemesinin sık rastlanılan bir durum olmadığını ve bu nedenle bir örgütün “tamamen kamu” ya da “tamamen özel” olamayacağını da belirtmiştir. Buna göre örgütler, faaliyetlerinin bazı yönleri açısından daha fazla kamusal iken bazı yönleri açısından daha fazla özel örgüt niteliği taşıyabilirler. O halde bir örgüt, kendisini etkileyen ekonomik ve siyasi otorite oranına, diğer bir ifadeyle “otorite karmasına” (authority mix) bakılarak değerlendirilebilir. Bu bağlamda, Bozeman, otorite karmalarına göre örgüt türlerini gösteren bir “kamusallık ızgarası” (publicness grid) geliştirmiştir (bkz. Şekil 2).
Şekil 2: Kamusallık Izgarası
Kaynak: Bozeman,1987:95 ve Rainey,1991:29’den uyarlanmıştır.
Şekil 2’den de görüleceği üzere, örgüt türleri, ekonomik ve siyasi otoriteyi temsil eden eksenler üzerinde, kamusallık derecelerine göre yerleştirilmiştir ve ızgaranın sağ tarafında yer alan örgütler, farklı özelliklere sahip “kamu örgütleri karmasını (mix)” yansıtmaktadır. Bozeman (1987:95), ızgara üzerindeki hiçbir örgüt türünün yerinin kesin olduğunu iddia etmediğini; ancak, en azından bazı örgüt türlerinin, ızgara üzerinde işaret edilen noktalara yakın bir alana düşmelerinin beklenebileceğini ifade etmiştir.
Bozeman’ın (1987:86) bu görüşleri, geliştirdiği “Çok Boyutlu Kamusallık
Teorisi’nin (Multi-Dimensional Theory of Publicness)” özünü oluşturmaktadır.
Siyasi Otorite Ekonomik Otorite Küçük Gönüllü Kuruluşlar Profesyonel Kuruluşlar
Özel Kar Amaçsız
Örgütler Destekli Devlet İşletme
Araştırma Üniversitesi
Devlet-Sanayi Araştırma İşbirliği
Vergilerle Finanse Edilen Devlet Kurumu Kamu
İşletmeleri Yararlanma Ücreti Alan Devlet İktisadi
Teşebbüsü Ticaret Birliği / Meslek Odaları Devlet Sözleşmelerine Bağımlı Şirket Hisse senetleri borsada açıkça işlem
gören şirket Birkaç Hissedarı Olan, Profesyonel Yönetilen
Özel Firma Sahibi Tarafından
Yönetilen Özel Firma
Bozeman’a göre, bu ayrışma varsayımı, örgüt kuramcılarının sınıflandırma ve ölçme çabalarını karmaşıklaştırsa da, örgütleri ve süreçleri tanımlamaya getirdiği gerçekçilik sayesinde, bu karmaşıklığı telafi etmektedir.
Benzer bir örgüt sınıflandırması yapan Dahl ve Lindblom (1953) da, Bozeman gibi, “en kamusal olandan en özele doğru” uzanan bir tayf üzerinde, çeşitli kurum ve şirket türlerini kavramsallaştırmaya çalışmışlardır (bkz. Şekil 3). Bunu yaparken de, kamu-özel ayrımını, “piyasalar tarafından kontrol edilen işletmeler (enterprises)” ile “kamu veya devlet sahipliğindeki kurumlar (agencies)” arasında yer alan örgüt türleri olarak ele almışlardır (aktaran: Rainey,1991:25-26). Bir başka deyişle, örgütler, “en kamusal” olan devlet kurumlarından “en özel” olan şirketlere doğru uzanan bir tayf üzerinde, farklı bileşimlerle karşımıza çıkabilmektedir ve bu tayfın alt tarafında yer alan örgütler de, farklı niteliklere sahip kamu örgütlerini temsil etmektedir.
Şekil 3: Kurumlar, Şirketler ve Karma Örgütler Kaynak: Rainey,1991:27. Tümüyle devlet sözleşmelerine ve ödeneklerine bağımlı özel kar amaçsız örgütler Gelirlerinin büyük bir kısmı için devlet sözleşmelerine bağımlı özel şirketler
Ağırlıklı olarak özel mülkiyete ait, kamu hizmeti yapan kuruluşlar (elektrik, telefon şirketi vb.)
Devlet sözleşmelerin- den önemli parasal kaynak sağlayan; fakat gelirlerinin çoğunu diğer özel kaynaklardan temin eden özel şirketler
Özel İşletmeler Genel devlet
düzenlemelerine tabi olan özel şirketler
Devletin bir kısmına sahip olduğu özel şirketler Devlete ait müessese veya kamu kuruluşu Devlet Kurumları Devlet tarafından kurulan ve desteklenen fakat hisse senetleri borsada işlem gören işletmeler
Büyük ölçüde özel satıcılardan veya üreticilerden satın alımlarla işletilen devlet programı ya da kurumu (sosyal konutlar v.b.)
Örgüt sınıflandırması yapan yazarlardan bir diğeri de Tomkins’dir (1987). Yazar, uygulamada, kamu ve özel örgütler arasındaki çizginin çok bulanık olduğunu; bu nedenle, özel örgütlerin nerede bittiğini ve kamu örgütlerinin nerede başladığını belirlemenin ve aralarında kesin bir ayırım yapmanın çok güç olduğunu belirtmiştir. Bununla birlikte, Tomkins (1987), “tamamen özel örgütler” ile başlayan ve “rekabetin olmadığı kamu örgütlerine” kadar uzanan bir örgüt sınıflandırması geliştirerek ve piyasaların ve siyasetin göreli değerlerini tanımlayarak, örgütlerin, tayf üzerinde niçin belirli noktalara yerleştirildiklerini açıklamaya çalışmıştır. Buna göre, sınıflandırmada yer alan örgüt türlerinin ortaya çıktıkları durumlar şöyle özetlenebilir (aktaran: Farnham ve Horton,1996:27-28):
1. Tamamen özel örgütler: Sosyal konular ve korunması gereken belirli
toplumsal gereksinimler söz konusu değilse; örgütün mal ve hizmetleri için ödeme yapmak doğru veya adil bir mekanizma olarak algılanıyorsa, tamamen özel örgütlerin varlığından söz etmek uygun olacaktır.
2. Bir kısmı devletin sahipliğindeki özel örgütler: Sosyal konular ağırlık
kazandığında ve kamu çıkarlarını korumak için devletsel eylemlere ihtiyaç duyulduğunda, bir kısmı devletin sahipliğindeki özel örgütler ortaya çıkacaktır.
3. Özel ve kamu ortaklıkları: Ortada ciddi bir ticari risk söz konusu olduğunda
ve özel sektör buna katlanmak istemediğinde görülür. Bu tür durumlarda, özel sektörü, riskleri üstüne alabileceği ve kendi hareket kabiliyetini yaratabileceği belli bir noktaya çekebilmek için “devlet yatırımları” kullanılır.
4. Düzenlemelere tabi özel örgütler: Özel sektörün, kendisine belirli
yükümlülükler getiren ve faaliyetlerini sınırlandıran yasal bir çerçevede işlem yapmasını ifade eder. Bu tür örgütler, “tekel” ya da “tekele yakın” hizmet sağlayıcılarının bulunduğu; müşterilerin ve kamunun çıkarlarının piyasadan gelebilecek olası suistimallerden korunması gereken durumlarda ortaya çıkmaktadır.
5. Kamusal alt yapı ile işlem yapan özel örgütler: Bazı sektörlerde, bir
durumunda kalırlar. Bu tür örgütlerin örneklerine, devletin yolları veya havaalanlarını yaptığı ve özel otobüs veya havayolu firmalarının hizmetlerini sunduğu ulaşım sektöründe rastlanabilir. Bu tür bir kamu-özel işbirliği, piyasa mekanizmasının geniş bir şekilde benimsenmesini kolaylaştırmak; bu arada, piyasanın kamu gereksinimlerini karşıladığından emin olmak için gerekli yatırımların devlet garantisi altında sunulması için kullanılır.
6. İhaleler: “Kamu hizmetlerinin” özel hizmet sağlayıcılarına ihale edilmesi,
devlet örgütlerinin her zaman kullanabileceği bir yöntemdir. Örneğin, merkezi veya yerel hükümet, devlet okullarının, hastanelerin, hükümet binalarının, mahkemelerin, kütüphanelerin inşa edilmesi işlerinde, genellikle, özel inşaat şirketlerini kullanır ya da özel toptancı veya imalatçı firmalarla anlaşarak onlardan mal ve hizmetler satın alır. Bu tür bir piyasa ilişkisi, kamu biriminin, sözleşmenin diğer tarafını izlemesini kolaylaştırmakta ve özellikle, izleme kalitesinin önemli olduğu durumlarda, oldukça yararlı bir seçenek olarak ortaya çıkmaktadır.
7. Rekabetçi kamu örgütleri: Kamu örgütlerinin, hizmetlerini sundukları
müşteriler ya da sözleşmeler için rekabet etmelerinin teşvik edildiği durumlarda ortaya çıkar.
8. Rekabetin olmadığı kamu örgütleri: Kamu mallarını ve hizmetlerini,
rekabet etmeksizin sunan kamu örgütleridir. Savunma, polis, adalet hizmetleri gibi.
Yapmış olduğu sınıflandırmanın ardından Tomkins (1987), bazı mal ve hizmetlerin yalnızca özel örgütler ya da kamu örgütleri tarafından sunulmasının gerçek bir ekonomik nedeni bulunmadığını; kamu ve özel örgütlerin toplumdaki oransal konumlanmalarının ekonomik değil, siyasi tercihleri ve öncelikleri yansıttığını ifade etmiştir. Ayrıca yazar, özel ya da kamu sektörünün konumlanması konusunda ideolojik desteğe değil, her bir faaliyet için en uygun yönetim biçiminin ne olması gerektiğine odaklanılması gerektiğini ileri sürmüştür (aktaran: Farnham ve Horton,1996;28).
Üzerinde durulması gereken bir başka sınıflandırma da Doyle’a (2002) aittir (bkz. Tablo 1). Daha önce de belirtildiği üzere, hizmetleri sekiz grupta toplayarak sınıflandıran Doyle, bu sınıflandırmadaki en önemli ayırımlardan birisinin, “sahiplik” açısından “kamu hizmetleri” ve “özel sektör hizmetleri” arasında olduğunu ifade etmiştir.
Tablo 1: Hizmetlerin Sınıflandırılması
SINIF ÖRNEK
1. Sahiplik
Kamu Ulusal sağlık hizmetleri, polis idaresi
Özel Bankalar, ulaştırma firmaları
2. Amaçlar
Kar amaçlı Kuaförlük, sigortacılık
Kar amaçsız Eğitim, hayır kurumları
3. Rekabet Düzeyi
Tekel (Monopol) Su, elektrik dağıtımı
Rekabetçi Danışmanlık, finansal hizmetler
4. Piyasa Tipi
Tüketici Perakende, çocuk bakımı
Endüstriyel Reklam kuruluşları, danışmanlık
5. Gelir Kaynağı
Tüketiciler Havayolları, kuru temizleme Bağışlar Hayır kurumları
Vergiler Polis idaresi, Ulusal sağlık hizmetleri
6. Müşteri Teması
Yüksek Sağlık hizmetleri, kuaförlük
Düşük Posta hizmeti, araba tamiri
7. İşgücünün Niteliği
Profesyonel Avukatlık, muhasebe Profesyonel olmayan Temizlik işleri, nakliye
8. İşgücü Yoğunluğu
Emek Yoğun (labour-bound) Eğitim, sağlık hizmetleri
Sermaye Yoğun (equipment-bound) Telekomünikasyon, toplu taşıma
Kaynak: Doyle,2002:341.
Tablo 1 incelendiğinde, Doyle’un yapmış olduğu diğer hizmet sınıflandırmaları ile kamu hizmetleri arasında ilişki kurmak da mümkün görünmektedir. Örneğin, kamu hizmetlerinin, aynı zamanda, kar amaçsız, tekel, emek-yoğun ve müşteri ya da vatandaş ile etkileşimin olduğu; gelir kaynağını da “vergilerin” oluşturduğu hizmetler olduğu söylenebilir.