Yapısal Değişim ve Uyum Politikaları

IMF ve Dünya Bankasının 1980’lerden itibaren öncelikle AGÜ’lerde önerdiği yapısal uyum programları birbirini izleyen dönemler içinde daha etkili reform uygulamaları önermektedir. Yapısal uyum programlarıyla, ülkelerin iç ve dış ekonomik dengesizliğe yönelik istikrar önlemlerinin yanı sıra uluslararası ekonomiye uzun dönemli yapısal uyumu amaçladıkları görülmektedir254.

1970’lerden itibaren etkin olmaya başlayan Monetarist yaklaşımın da etkisi ile IMF ve ardından Dünya Bankası yeni çözümlerle krize çözüm üretmeye çalışmışlardır. Çünkü Monetarist yaklaşımda, döviz kurlarının serbestleştirilmesi, devletin ekonomideki rolünün azaltılması, fiyat kontrollerinin ve sübvansiyonların kaldırılması, enflasyonist baskıları azaltmaktadır255.

Yapısal uyum programıyla, mali piyasaların ve döviz rejiminin serbestleştirilmesi, devletin ekonomik faaliyetlerinin küçültülmesi amacıyla girişimlerinin özelleştirilmesi, işgücü piyasasının esnekleştirilmesi ve sosyal güvenlik sisteminin yeniden yapısallaştırılmasına yönelik politikaları öngörülmektedir. Yapısal uyum programları yeniden yapılanma için birbirini izleyen dönemler içinde daha köklü uygulamalar öngörmektedir256.

Üretimde ve sermaye birikiminde yeniden yapılanma, bu süreçlerin serbestleştirilmesiyle gerçekleştirilmektedir. Serbestleşmenin iki boyutu vardır. Bunlar, ticaretin serbestleştirilmesi ve mali serbestliktir. Dünya Bankası aşırı borçlu orta gelir grubundaki ülkeleri SUK’ları devreye sokarak desteklemekte ve dış ticaretin serbestleştirilmesine imkân sağlamaktadır. Azgelişmiş ülkelere yapısal uyum sürecinde, ihracata yönelik sanayileşme politikaları uygulanır. Bu politikalarda ise, mali ve parasal politikalar, reel döviz kuru, dış ticaret politikası, kredi piyasalarının düzenlenmesi, fiyatların kontrollerinin kaldırılması ve dünya piyasa koşullarına uyum sağlamasıdır. Ticaretin serbestleştirilmesinde temel politika, iç ve dış piyasaların serbestleştirilmesi olup, gerçekçi ve esnek döviz kuru uygulamaktır. Bu uygulamalar ithalatının gümrükten

254

Arif Ersoy, İktisadi Teoriler ve Düşüncelerin Gelişme Tarihi, ABAM Yayınları, İzmir, 1990, s. 117

255

Sudi Apak, a.g.e., s.156 256

World Bank, Adjustment Lending: An Evaluation of Ten Years Experience, Policy research Series 1, Washington D.C. , 1987, s. 13

muaf tutulması, ihracat vergilerinin azaltılması, ihracata kredi finansmanı, GATT’ın izin verdiği ölçüde ihracatın teşviki ihracatın ilgili kurumsal düzenlemelerin etkinliğinin sağlanmasından oluşmaktadır257. Uruguay görüşmeleri sonucunda ihracatın teşvik edilmesi ve vergi indirimi GATT çerçevesinde yasaklanmıştır. Aynı şekilde ihracatın serbestleştirilmesiyle uzun yıllar, miktar kısıtlamaları, yüksek gümrük duvarları ve kur politikası yoluyla korunan yerli firmaların dışa açılması amaçlanmıştır. Bu amaçla, miktar kısıtlamalarının kaldırılarak veya azaltılarak yerine tariflerin alması, ithalat yasaklarının kalkması, ithalatı yasaklı malların listesinin daraltılması, tarifelerinde indirime gidilmesi ve ithalat işlemlerinin kolaylaştırılmasından oluşmaktadır258. Ancak, teşvikler ihracat artışı iç ve dış fiyatları eşitleyecek yapısal politikalarla desteklenmediği takdirde teşvikler kaldırıldığında ihracatta yavaşlamaya neden olmaktadır.

Böylelikle yapısalcılara göre, tarımsal ürünler arzının yeterince esnek olmaması, dış ticaret dengesinin devamlı açık vermesi ve ekonomik kurumların yetersiz uygulamaları sonucu ekonomilerin yapısal bozuklukları uzun vadeli ve reformcu politikalarla giderilebilir.259

Yeniden yapılanmanın temel araçlarından birisi de mali serbestleşme politikalarıdır. AGÜ’lerde mali serbestleşme 1970’ler boyunca uygulanan müdahaleci mali politikaların 1980’lerde yaşanan krize yol açması nedeniyle gündeme gelmiştir. Mc Kinnon Show tarafından ortaya atılan mali serbestleşme yaklaşımı, faiz oranlarının dalgalanmaya bırakılması, tasarruf-yatırım dengesini sağlayarak makro ekonomik dengeye katkıda bulunacağı savunulmaktadır260.

Az gelişmiş ülkelerde mali serbestleşme 1980’lerde yaşanan kriz sonucu gündeme gelmiştir. Az gelişmiş ülkelerde serbestleşme politikaları, faiz oranları, tasarruf-yatırım dengesini sağlayan önemli bir değişken olarak önem kazanmaktadır. Çünkü AGÜ’lerde finansal piyasalar kamu otoriteleri tarafından baskı altında tutulmaktadır. Özellikle yüksek enflasyonun yaşandığı ülkelerde tasarrufların azalması

257

World Bank, a.g.e., s. 56-57 258

World Bank, a.g.e., s. 60-62 259

İlker Parasız, Kriz Ekonomisi..., s. 30 260

ve gayrimenkul gibi spekülatif alanlara kayması düşük faiz oranları nedeniyle bu ülkelerden sermaye kaçışı da hızlanmaktadır261.

Yeni liberal stratejiler altında dışa açık politikalar izleyen AGÜ’ler, finansman ihtiyaçlarını, uluslararası mali piyasalardan fon temin ederek gidermek amacıyla 1980’lerden sonra mali serbestleşmeye gitmişlerdir. Bu amaç doğrultusunda AGÜ’lerde uygulamaya konulan mali serbestleşme, para ve sermaye piyasası kurumlarının serbestleştirilmesi, bankaların aracılık yapmaları, kamu bankalarının özelleştirilmesi ve serbestleştirilmesinden oluşmaktadır262.

Az gelişmiş ülkelerde ulusal tasarrufların yetersiz kaldığı ve aşırı borçlanmanın neden olduğu borç krizinin giderilmesinde, yabancı tasarrufların yurt içi yatırımlar ve büyüme için önemli kaynak oluşturacağı kabul edilmektedir. Mali serbestleşme politikası, hem uygulama sonuçları açısından, hem de kurumsal açıdan eleştirilmektedir. Mali serbestleşmenin, McKinnon-Show yaklaşımının aksine, ekonomik büyümeyi yavaşlatarak enflasyonu yükselteceğini savunan Keynesci yapısalcı yaklaşıma göre AGÜ’lerde piyasa biçimleri tekelci özellikler gösterdiğinden mark-up fiyatlama esasına dayanmaktadır. Ayrıca, reel faiz oranlarının yükselmesi, yurt içi tasarruf miktarını da olumsuz etkilemektedir. Çünkü ticaretin ve mali kesimin serbestleştirilmesi uygulamaları, hiçbir denetim mekanizması geliştirilmeden piyasaların kendi işleyişine bırakılması nedeniyle kaynak tahsisi sağlamayan, büyümeyi yavaşlatan ve gelir dağılımını bozucu sonuçlara yol açmaktadır263.

1980’lerde birçok az gelişmiş ülkelerde uygulanan mali serbestleşme politikalarının olumsuz sonuçlar yaratması ve uluslararası sermaye hareketlerinin serbestleştirilmesi nedeniyle yaşanan mali krizler, sermaye akımlarını, özellikle de kısa vadeli sermaye akımlarını kontrol etmeyi gündeme getirmiştir264.

Sermaye hareketlerinin ulusal ve uluslararası düzeyde kontrol altına alınmasına yönelik olarak önerilen politikalar şunlardır265. Tobin vergisi olarak

261

Asaf Savaş Akat, “İktisat Politikalarına Bakarken”, Para ve Sermaye Piyasası, Sayı: 109, 1988, s. 62

262

Nurhan Yenitürk, “Finansal Serbestlik ve Makroekonomik Dengeler Üzerindeki Etkileri”, Ekonomik

Yaklaşım Dergisi, Sayı: 27, 1997, s. 136

263

İzzettin Önder, a.g.m., s. 49 264

Asaf Savaş Akat, a.g.m., s. 63 265

uluslararası mali işlemlerin vergilendirilmesi, portföy yatırımlarının sınırlandırılması, katlı kur uygulaması, dış ticaret ve kambiyo işlemlerinde kısıtlamalar ve bankacılık sektörüne yönelik düzenlemeler önerilmektedir. Tobin, uluslararası mali işlemlere % 1 oranında bir vergi alınmasını önermiştir. Tobin vergisinin kısa vadeli sermaye hareketleri üzerinde kısıtlayıcı etkide bulunurken, uzun vadeli sermaye hareketleri üzerinde etkili olamayacağı ileri sürülmektedir. Ayrıca, Tobin vergisinin etkin olabilmesi için global düzeyde uygulanması gerektiği belirtilmektedir266.

Yapısal uyum programının üzerinde durduğu en önemli konu ise, devlete yönelik reformlardır. 1980’lerde, yeni liberal stratejilerin yapısal uyum programları çerçevesinde önerdikleri en önemli politikalardan biri de devletin küçülmesidir. Devletin küçülmesine ilişkin yeni liberal düşünce, devletin ekonomiye yaptığı dolaylı ve dolaysız müdahaleleri sınırlamayı hedeflemektedir. Devletin müdahalelerinin azaltılmasını amaçlayan bu politikalar, bir yandan devletin makro düzeyde istikrarı sağlayamadığını, öte yandan da vergilerin harcamalar ve kontroller yoluyla yapılan müdahalelerin kaynak dağılımını bozduğunu savunarak devletin ekonomideki yerini sınırlamaya çalışmaktadır. Dolayısıyla yapısal uyum programı çerçevesinde kamu kesiminde bir dizi yapısal reform önerilmektedir. Kamu kesiminde gerçekleştirilmesi istenen reformlar, kamu harcamalarının azaltılması, gelirlerinin arttırılması ve KİT’lere yönelik düzenlemeleri kapsamaktadır267.

Yeni liberal, yeniden yapılanmayı gerçekleştirecek yapısal uyum programları, devletin sorumluluk alanını daraltarak özelleştirmeyi öngörmektedir. Özelleştirme Dünya Bankasının uyum programlarında yoğun bir şekilde gündeme gelmiştir. KİT’lerin açıklarını gidermek ve faaliyetlerini iyileştirmek amaçlanmıştır. Bu da KİT’lerin piyasa talebine ve rekabete göre yatırım önceliklerini belirleyecek finansman ve kapasiteden yoksun bırakmıştır. 1980 yılından itibaren üretimde ve sermaye kesiminde serbestleşmeyi sağlayan yapısal uyum programları çerçevesinde kamu kesimini küçültüp, özelleştirme politikalarının ağırlığı giderek artmaya başlamış ve son

266

İzzettin Önder, a.g.m., s. 51 267

dönemlerde özelleştirme yapısal uyum programlarının en önemli koşulu haline gelmiştir268.

Yeni liberal stratejiye göre, tarımsal alanda reform önerilmektedir. Tarımsal alanda gerçekleştirilecek reformların en önemli kısmını fiyat reformu oluşturmaktadır. Fiyat reformu, üretici fiyatları, tüketici fiyatları, girdi fiyatları ve dış ticaretin serbestleştirilmesini kapsamaktadır. Üretici ve girdi fiyatları için genel koşul fiyatların arttırılması yönündedir. Piyasalar üzerindeki kısıtlayıcı kontrollerin kaldırılması ve makro ekonomik reformlardan oluşmaktadır269.

Kapitalizm krizi, işgücü süreci ve üretim ilişkilerinin yeniden yapılanması ve başarılı olması için yeni üretim sistemlerinin oluşturulmasını gerekli kılmıştır. Üretim, entegrasyon sistemleri uygulamaya konulmuştur270. Yeni teknolojiler sayesinde fabrika ya da üretim sistemleri hızla değişmiştir. Bilgisayar ve enformasyon teknolojisinin gelişmesi firmaları birbirine yakınlaştırmıştır. Aynı şekilde büyük firmaların destekleyici iş hizmetleri işlemlerde daha fazla esneklik sağlamak ve üretim kapasitesini genişletme yararları sağlamıştır271.

Üretim sürecinde kullanılan teknolojinin gelişmesiyle ilk olarak işçilerin farklı işlerde kullanılabilmeleri ve hareketliliği ortaya çıkmaktadır. Yeni düzenlemeler ile çoklu işlevli takım çalışması ve firmaların hızla değişen piyasa ve teknolojinin gereklerini karşılayabilme olanağı sağlanarak, yüksek düzeyde çok yönlü becerilerin ve sürekli eğitimin öncelik kazanmasına çalışılmıştır272. İşgücü piyasasının yeniden yapılanması çerçevesinde, işgücü miktarının, çalışanların sayısının ve çalışma saatlerindeki değişimi de ele alınmıştır. Ayrıca işçilerin işe alınmasında ve çıkarılmasında kolaylıkla işten çıkarımda tazminat ödemeleri, sosyal güvenliğine katkı gibi yüklerin kaldırılması işverenlere işgücü miktarını belirtmede büyük esneklik sağlar. İşgücü piyasasının yeniden yapılanması çerçevesinde işçi sınıfının istihdam biçimleri de esnekleştirilmiştir. Birincisi tam gün çalışan, sürekli statüye sahip iş güvencesi ve ücretleri görece yüksek, yükselme ve yeni beceri edinme şansı olan grup; ikincisi tam

268

Mustafa Sönmez, 100 Soruda 1980’lerden 1990’lara Dışa Açılan Türkiye Kapitalizmi, Geçek Yayınevi, İstanbul, 1992, s. 24

269

Arif Ersoy, a.g.e., s. 68 270

Halil Seyidoğlu, Türkiye Ekonomisi..., s. 82 271

Deniz Gökçe, “Paranın Politikası”, s. 119 272

gün çalışmakla birlikte çoğunlukla büro işi sekreterlik, rutin işler ve daha az vasıflı işler gibi yükselme olanakları kısıtlı olan, işgücü piyasasında her an bulunabilecek ve işten atılma oranının yüksek olduğu grup; üçüncüsü kısa dönemli, gereksinim oldukça istihdam edilen geçici sabit süreli sözleşmeye göre çalışan, taşeron firmaca çalıştırılan işçilerden ve stratejilerden oluşan, iş güvencesinden yoksun, sıklıkla işten çıkarmalara uğrayan, sayısal esnekliğin en yüksek olduğu gruptur273.

Artan uluslararası rekabet karşısında hareketli ve esnek kalma amacında olan çok uluslu şirketler, kriz karşısında firmalar gelişen teknolojik yenilenmeye yetişebilmek ve fonlarını süreli sabit sermayeye yatırmamak için taşeron ilişkilerini geliştirmiştir. İşgücü piyasalarının esnekleştirilmesine yönelik yeniden yapılanma politikaları çerçevesinde, ücreti maliyet unsuru olarak gören ve bu maliyeti düşürmeye çalışan sermaye kesimi, sendikasızlaştırmayı amaçlamışlardır. 1980’li yıllarda hükümetleri yeni liberal yeniden yapılanma politikaları izlemeleri, sosyo-ekonomik yapıdaki değişimi başlatmıştır274.

1970’lerden itibaren derinleşen kriz ve yeniden yapılanma çabaları, yapısal uyum programlarının özellikle, devletin sosyal güvenliğinin sağlanmasında oynadığı rolün sınırlanmasına ve giderek bu role son verilmesine çalışarak, piyasa mekanizması tarafından sosyal politikalarda yeniden yapılanma politikalarının belirlenmesi amaçlanmaktadır275. Sosyal güvenlik reformunda mali sorumluluk ya da prim ödemesi çalışan kesime yüklenmektedir. Ayrıca devletin kontrolünden çıkarılan sigorta sistemi piyasalara fon kaynağı yaratmaktadır276.

273

Halil Seyidoğlu, Türkiye Ekonomisi..., s. 86 274

Sudi Apak, a.g.e., s. 156 275

Mustafa Durmaz, “Enflasyon – Enflasyonla Mücadele Yöntemleri ve Türkiye”, İTO Dergisi, Say: 1– 2, Ocak – Şubat, İzmir 1988, s. 65

276

Tuğrul Çubukçu, “Enflasyon Teorisi ve Türkiye’de Enflasyon”, Hacettepe Üniversitesi İİBF

İKİNCİ BÖLÜM

IMF DESTEKLİ İSTİKRAR POLİTİKALARI VE ÜLKE UYGULAMALARI

2.1. IMF ve Destekli İstikrar Fonları