STRATEJİYE GEÇİŞ
1. YÜKSEKÖĞRETİM STRATEJİSİNİN YÖNELECEĞİ STRATEJİK ÖNEMDEKİ SORUN ALANLARI
Consoante tratado acima, o sistema de competências descrito na CF/1988 revela-se um complexo normativo instituído constitucionalmente para financiar os altos custos de efetivação dos direitos fundamentais pelo Estado e, ao mesmo tempo, preservar direitos de
199 MENDES, Gilmar Ferreira & BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional. 8. ed.
São Paulo: Saraiva, 2013. p. 1344.
200 LEAL, Victor Nunes. Coronelismo, enxada e voto: o município e o regime representativo do Brasil. 7. ed.
São Paulo: Companhia das Letras, 2012. p. 164.
201 Cf. BARRETO, Paulo Ayres. Contribuições: regime jurídico, destinação e controle. 2. ed. São Paulo:
defesa dos contribuintes, notadamente os princípios da legalidade tributária e da segurança jurídica (cf. supra itens 1.2.2 e 1.2.3).
No entanto, no Brasil, a competência tributária é tratada de forma tão peculiar e tão cuidadosa pela Carta Magna – consubstanciando limitação formal e material ao poder de tributar202 –, que convém perquirir se ela não adquire natureza singular no nosso sistema constitucional.
De acordo com a teoria institucional dos direitos fundamentais, defendida por
SANTI ROMANO203 e MAURICE HAURIOU204, as competências tributárias
constitucionalmente detalhadas, de forma rígida e taxativa, parecem constituir instrumentos de efetivação de direitos fundamentais, definidos como garantias institucionais (institutionelle Garantien) por CARL SCHMITT205 e, entre nós, examinadas
em profundidade por MÁRCIO IORIO ARANHA206.
Segundo SCHMITT207, algumas instituições (Einrichtungen) são protegidas por normas constitucionais do legislador ordinário (einfache Gesetzgebung), mas não se confundem com direitos fundamentais, apesar de também poderem garantir direitos subjetivos. As garantias institucionais constituem, assim, instituições juridicamente reconhecidas, sempre circunscritas e definidas, a serviço de determinadas funções e finalidades208.
Um dos primeiros exemplos fornecidos por CARL SCHMITT, no seu texto de
1928, cuida exatamente dos então denominados “direitos fundamentais das
municipalidades” (Grundrechte von Gemeiden), que compreendiam, no art. 184 da Constituição de Frankfurt, a escolha dos diretores e representantes e a autonomia administrativa dos municípios, inclusive da polícia local. Dessas regras, Schmitt depreendia a existência de uma instituição: a autoadministração (Selbstverwaltung) dos municípios.
GILMAR FERREIRA MENDES e PAULO GUSTAVO GONET BRANCO asseveram, a propósito, que tanto elementos de direito público (denominados instituições) quanto de direito privado (denominados institutos) podem ter função tão elevada pelo
202 ÁVILA, Humberto Bergmann. Sistema Constitucional Tributário. São Paulo: Saraiva, 2010. p. 79. 203 A propósito, cf. ROMANO, Santi. Princípios de Direito constitucional geral. Tradução de Maria Helena
Diniz. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1977. p. 72.
204 HAURIOU, Maurice. Précis Élémentaire de Droit Constitutionnel. 3. ed. Paris: Recuil Sirey, 1932. p. 73. 205 SCHMITT, Carl. Verfassungslehre. München und Leipzig: Duncker & Humblot, 1928. p. 170.
206 ARANHA, Márcio Iorio. Interpretação Constitucional e as Garantias Institucionais dos Direitos
Fundamentais. 2. ed. São Paulo: Atlas, 2000. p. 165.
207 SCHMITT, Carl. Verfassungslehre. München und Leipzig: Duncker & Humblot, 1928. p. 170. 208 SCHMITT, Carl. Verfassungslehre. München und Leipzig: Duncker & Humblot, 1928. p. 171.
ordenamento constitucional que têm o seu núcleo essencial e suas características elementares, preservados “da ação erosiva do legislador”209.
Nas palavras de SCHLINK e PIEROTH, as garantias institucionais constituem construções objetivas de direito público (öffentlich-rechtliche objektive Einrichtungen)210, que protegem “bens jurídicos indispensáveis à preservação de certos valores tidos como essenciais”211.
Especificamente, a competência rígida e taxativamente fixada na Constituição é meio de defesa212 dos direitos do contribuinte que (i) dificulta a pluritributação interna e (ii) limita materialmente a instituição de tributos, de modo a conferir direito subjetivo ao contribuinte no caso de extravasamento legal dos estreitos limites constitucionais.
De fato, o sistema tributário rígido evita a sobreposição de competências tributárias ao impedir que a mesma base econômica seja onerada simultaneamente pela União, Estados ou Municípios, o que não ocorre em outros sistemas. É recorrente o exemplo do residente da cidade de New York, que deve imposto de renda à municipalidade, ao Estado de New York e ao governo federal dos Estados Unidos da América213. No Brasil, a dupla tributação interna é vedada pelo sistema constitucional tributário (cf. supra item 1.2.1.3).
Além disso, o legislador ordinário não tem liberdade para experimentalismos, inovações ou transformações quanto às espécies tributárias ou outros elementos do sistema tributário214. Os entes competentes necessariamente só podem instituir, por meio de lei, os tributos que taxativamente lhe foram delegados pelo Texto Constitucional, ainda que no exercício da competência residual.
Logo, no contexto da CF/1988, a competência tributária rígida constitui norma de bloqueio, que limita o campo de liberdade e atuação estatal215. Ademais, as competências
209 MENDES, Gilmar Ferreira & BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional. 8. ed.
São Paulo: Saraiva, 2013. p. 169.
210 PIEROTH, Bodo; & SCHLINK, Bernhard. Grundrechte: Staatsrechte II. Heidelberg: C. F. Müller, 2009.
p. 24.
211 MENDES, Gilmar Ferreira & BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional. 8. ed.
São Paulo: Saraiva, 2013. p. 169.
212 ARANHA, Márcio Iorio. Interpretação Constitucional e as Garantias Institucionais dos Direitos
Fundamentais. 2. ed. São Paulo: Atlas, 2000. p. 171.
213 MUSGRAVE, Richard Abel & MUSGRAVE, Peggy B. Musgrave. Finanças Públicas. Tradução de
Carlos Alberto Primo Braga. São Paulo: Ed. Universidade de São Paulo, 1980. p. 238-40.
214 ATALIBA, Geraldo. Sistema Constitucional Tributário Brasileiro. São Paulo: Revista dos Tribunais,
1968. p. 18.
215 PIEROTH, Bodo; & SCHLINK, Bernhard. Grundrechte: Staatsrechte II. Heidelberg: C. F. Müller, 2009.
tributárias constituem concreta expressão da Federação216 e da autonomia dos entes federados, especialmente dos entes mais frágeis, como os Municípios217.
Obviamente, compreender as competências tributárias como garantia institucional não implica tomá-las, individualmente consideradas, como cláusulas pétreas. Ao contrário, as emendas constitucionais podem modificá-las e realizar pertinentes reformas tributárias, desde que respeitados os direitos e garantias individuais218.
No entanto, essas alterações estão fora do alcance do legislador ordinário e não podem desfigurar o núcleo essencial, concebido como sistema rígido e exaustivo na esfera municipal, estadual ou federal. Ou seja, emenda constitucional pode alterar e limitar a competência rígida, mas não tem autorização para suprimi-la inteiramente219. A repartição de competências tributária deve ser mantida, tanto para garantir a adequada proteção aos direitos subjetivos do contribuinte como para assegurar a autonomia política e econômica das pessoas políticas que compõem a federação220.
Portanto, a competência tributária rígida da CF/1988 revela-se como garantia institucional, limitando não só o legislador ordinário – mais perigoso para as liberdades individuais que o poder administrativo, segundo MAURICE HAURIOU221 – como o próprio legislador constituinte derivado, na medida em que impede a supressão completa da disciplina rígida das competências tributárias.
Como reflexo, a jurisdição constitucional deve guardar a competência tributária prevista na CF/1988. Os contribuintes e os próprios entes federativos podem, a qualquer momento, recorrer ao Poder Judiciário e, mais especificamente, ao STF, para concretizar seus direitos fundamentais e o princípio federativo, apoiando-se nos limites constitucionais, inclusive aqueles presentes nas normas de competência tributária.
216 cf. CARVALHO, Paulo de Barros. Direito Tributário, Linguagem e Método. 3. ed. São Paulo: Noeses,
2009. p. 290 e ss.
217 BARRETO, Aires Fernandino. Curso de Direito Tributário Municipal. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 2012. p.
26 e ss.
218 Cf. BARRETO, Paulo Ayres. “Emenda Constitucional”. In Revista de Direito Constitucional e
Internacional. vol. 21. São Paulo: Revista dos Tribunais, outubro de 1997. p. 160-74.
219 ARANHA, Márcio Iorio. Interpretação Constitucional e as Garantias Institucionais dos Direitos
Fundamentais. 2. ed. São Paulo: Atlas, 2000. p. 176.
220 BARRETO, Aires Fernandino. Curso de Direito Tributário Municipal. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 2012. p.
26.
221 HAURIOU, Maurice. Principios de Derecho Público y Constitucional. Tradução de Carlos Ruiz Del