Yol Vergisi’nin Sosyal Etkileri

Na prática, a agenda neoliberal56 tem sido disseminada entre, países com menor grau

de desenvolvimento a partir da adoção de políticas baseadas no Estado mínimo, na abertura e

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A definição de neoliberalismo em questão segue as ponderações de Hayek (1990), cuja argumentação visa refutar qualquer ameaça à liberdade econômica e política. Na verdade, o foco central dessa questão está nos mecanismo de limitação do funcionamento dos mercados pelo Estado, e têm servido de base para toda uma

na desregulamentação econômica, ou seja, é no bojo de tais proposições que surgem as principais diretrizes atreladas à desestatização; à desregulação dos mercados de bens e serviços, de fatores e de capitais; à privatização; à regionalização comercial etc.

E como já fora dito, considera-se que a disseminação desses ideários também tem contado com a intensa atuação dos principais organismos multilaterais, com destaque para o FMI, o Banco Mundial e a OMC.

Suas estruturas têm atuado tanto de forma indireta, por meio da propagação dos princípios globalizantes, que se baseiam na relação entre o crescimento econômico e a

redução da pobreza à maior integração à economia mundial57, como também de maneira

direta a partir dos seus mecanismos reguladores, que funcionam em meio às engrenagens do sistema capitalista, e visam codificar, divulgar, implementar administrar a agenda liberalizante.

A despeito do interesse específico sobre as experiências dos países em desenvolvimento, não se nega que está em processo alterações em níveis mundiais, que como já fora discutido anteriormente, tem dado uma nova configuração às estruturas econômicas de poder.

Além do mais, deve-se ponderar que as recentes mudanças nos países em desenvolvimento, envolvendo as reformas macroeconômicas, foram inicialmente

experimentadas pelos países da OCDE58, para que, num momento seguinte, fossem difundidas

pelo Terceiro Mundo e pelo Leste Europeu.

Apesar disso, a maneira como essas políticas foram implementadas nos países desenvolvidos tem sido distinta daquela que prevalece nos países com menor grau de

desenvolvimento, uma vez que para estes primeiros as instituições de Bretton Woods não

desempenham um papel tão ativo de fiscalização, ao contrário do que acontece para o segundo grupo de países, cuja interferência, pode-se afirmar, sempre caminha no sentido de comprometer parte da autonomia política desses Estados.

A disseminação desses princípios liberalizantes, que sustentam os programas de estabilização macroeconômica e o incremento dos fluxos de capital e de comércio – aos moldes do Consenso de Washington – tornou-se um expediente recorrente tanto do FMI

proposição retórica, sobretudo por países mais desenvolvidos e por organismos econômicos internacionais. Apesar disso, cabe ressaltar que movimento neoliberal nasce na década de 40, com o objetivo central de criticar todas as proposições vigentes no pós-Guerra, sobretudo no que se referia à promoção do Estado de bem-estar social, que era responsável pela destruição das liberdades individuais e pelo comprometimento dos bons resultados da concorrência, pontos considerados centrais para a prosperidade de todos.

57

Banco Mundial (2003)

58

ANDERSON, Perry. Balanço do neoliberalismo. In: SADER, Emir & GENTILI, Pablo (orgs.) Pós- neoliberalismo: as políticas sociais e o Estado democrático. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1995.

quanto do Banco Mundial. E a implementação parcial ou integral dessas orientações desencadeou um amplo processo de reestruturação dessas economias nacionais.

A Organização Mundial do Comércio (OMC) também tem contribuído para que tais proposições se intensifiquem no mundo em desenvolvimento, de tal modo que este organismo tem atuado criando uma série de regras tanto para o comércio de bens e serviços quanto para as questões envolvendo a propriedade intelectual, o que tem viabilizado uma atuação mais livre das corporações multinacionais, que por sua vez expressam a liberalização do próprio sistema financeiro internacional.

Essas ponderações podem ser sintetizadas nas palavras de Chossudovsky, para quem:

[...] uma nova divisão triangular de autoridade surgiu, baseada na estreita colaboração entre o FMI, o Banco Mundial e a OMC para vigiar a política econômica dos países em desenvolvimento. Sob a nova ordem do comércio (que surgiu da conclusão da Rodada do Uruguai, em Marrakesh, e da criação da OMC em 1995), a relação entre as instituições sediadas em Washington e os governos nacionais foi redefinida. A imposição das prescrições políticas do FMI-Banco Mundial deixou de depender apenas dos acordos de empréstimos de nível nacional. Muitas das cláusulas do PAE (por exemplo, a liberalização do comércio e o regimento de investimento estrangeiro) foram inseridas de forma permanente nos artigos da OMC. Esses artigos têm servido de base para “controlar” países (e impor “condicionalidades”) de acordo com a lei internacional (1999, p. 28).

É bem verdade, como já fora dito, que a intensidade da implementação desse conjunto de medidas foi diferente em cada um desses países. Talvez caiba como exemplo a comparação entre a Argentina e o Brasil, que apesar de terem trilhado caminhos semelhantes, tiveram uma postura distinta quanto acuidade das reformas adotadas.

Como se sabe, a Argentina adotou uma postura bem mais ortodoxa, privatizando praticamente todas as suas empresas, independentemente do setor em que atuava ou das condições econômico-financeiras das empresas; sua abertura comercial foi ampla e irrestrita; o mesmo ocorreu com a abertura financeira; e no mercado de trabalho, a aprovação de leis de

desregulamentaram flexibilizou significativamente as relações trabalhistas59.

Já no Brasil, excetuando o conturbado período do Governo Collor, a abertura comercial foi sendo implementada de maneira gradual; já no setor financeiro a postura foi semelhante à registrada na Argentina, até porque a dependência do capital estrangeiro era fundamental para a manutenção da política de estabilização dos preços (Plano Real); quanto ao processo de desestatização, o país ainda manteve o controle estatal da principal empresa nacional, a Petrobrás, e de uma série de bancos públicos, além de outras empresas; quanto ao

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mercado de trabalho, não foram aprovadas reformas que “enterrariam” a Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), ou seja, não se efetivou a flexibilização trabalhista tão defendida por aqueles que criticam o excesso de regulação no mercado de trabalho.

De uma forma geral, a atuação de alguns organismos multilateriais - mais especificamente o FMI, o Banco Mundial e a OMC - está fundamentada nos princípios do Consenso de Washington, que como se sabe, surgiu no Instituto de Economia Internacional, e cujo objetivo inicial, segundo seus idealizadores, foi identificar uma solução para a crise da dívida que acometeu a América Latina nos anos 80.

O principal pensador desse grupo, o economista inglês John Williamson, considera

que o marco dessa discussão foi a publicação, em 1986, do artigo Toward Renewed Economic

Growth in Latin America de Pedro-Pablo Kuczynski.

Kuczynski (1986) partia do pressuposto de que a recuperação das economias atingidas pela crise da dívida passava, inevitavelmente, pela adoção de um conjunto de políticas centradas nos seguintes pontos: i) uma taxa de câmbio competitiva; ii) liberalização das importações; iii) geração de poupança interna; e, iv) redução do papel do governo.

Em 1989, quando da renegociação de parte das dívidas de diversos países latino-

americanos, a partir do Plano Brady, diversos países passaram a adotar algumas das reformas

propostas originalmente no trabalho de Kuczynski.

Mas foi em 1990, quando o Instituto de Economia Internacional realizou um seminário cujo objetivo era aprofundar as discussões acerca dos pontos acima, que Williamson (1990) elaborou a lista contendo as dez reformas que julgava necessárias, que ficou conhecida como Consenso de Washington.

Cabe ressaltar, no entanto, que Williamson (2004) refuta que o Consenso de

Washington seja uma mera reprodução do neoliberalismo proposto pela Sociedade de Mont

Pellerin. Para o autor há efetivas diferenças entre as duas proposições, sobretudo porque para ele o Consenso se opõe aos movimentos de capitais perfeitamente livres, além do que refuta um modelo de Estado mínimo aos moldes dos neoliberais, tanto que se justifica defendendo a

intervenção estatal com o objetivo melhorar a distribuição da renda60.

60

Quanto a este último item, cabe uma lembrar que as proposições neoliberais também não refutavam a intervenção estatal nos aspectos distributivos, é bem verdade que não aceitavam a ingerência sobre os mercados, que segundo suas convicções se auto-regulam permitindo a maximização da eficiência econômica, mas propõem políticas de renda, aos moldes dos projetos de renda mínima, para aqueles que ficam à margem do sistema (FRIEDMAN, 1988 ; HAYEK, 1977 ; STIGLER, 1946).

Mas, na prática, o que o mundo assistiu foi à assimilação, por parte das principais instituições econômicas sediadas em Washington – com destaque o FMI, o Banco Mundial e o Departamento do Tesouro norte americano – dos pontos prescritos nessa agenda.

Cabe lembrar, igualmente, que graças ao regime monetário internacional vigente após

o fim do Sistema de Bretton Woods, o mundo assistiu a uma substancialmente elevação da

liquidez internacional, que inclui um capital caracterizado pela tanto volatilidade quanto pela sua força predatória. Este fato permitiu que muitos países em desenvolvimento passassem a ter acesso fácil ao crédito, o que acarretou, num momento seguinte, diversas crises

financeiras61, que os obrigou a recorrer aos programas de ajustamento prescritos pelo FMI.

Pode-se afirmar que esses programas de ajustamento “adotados” por diversos países africanos, asiáticos e latino-americanos, ao longo das últimas três décadas, estavam parcialmente condicionados à adoção desse modelo uniforme de políticas econômicas baseadas no Consenso de Washington.

Quase uma década e meia após, em 2003, os pensadores do Consenso de Washington reavaliaram as suas propostas originais. Ao fazê-lo, o Instituto de Economia Internacional identificou, como principais resultados nos países em desenvolvimento: o baixo crescimento econômico; as crises mais freqüentes; e, o reduzido nível de investimentos, que ficou aquém do registrado nos anos 70.

Segundo Williamson (2004), o principal fator determinante do reduzido nível de crescimento econômico foram as sucessivas crises econômicas vividas por esses países, que foram ocasionadas tanto pela valorização cambial, decorrente da tanto entrada de capital, quanto pela adoção de regimes cambiais fixos ou quase fixos.

Porém, as principais críticas quanto ao não efetivo sucesso das proposituras da agenda se concentram nas reformas liberalizantes, que segundo Williamson (2004) foram incompletas, uma vez que a maior parte dos países não implementou a desregulamentação do mercado de trabalho; não aprofundou as reformas de cunho fiscal, com o objetivo de reduzir o tamanho do Estado; e, tampouco, deu início à segunda geração de reformas, com destaque para a institucional, que entre outras coisas destacava a importância de Bancos Centrais autônomos.

O FMI compartilha desse mesmo diagnóstico, e responsabiliza os países em desenvolvimento pelo baixo crescimento econômico. Segundo organismo, a adoção parcial

61 _{Cabe destacar as crises do México em 1994, da Ásia em 1997, da Rússia em 1998, do Brasil em 1999 e da}

das reformas constantes do Consenso de Washington explica tais resultados. Usando as palavras do próprio relatório:

[…] reforms were uneven and remained incomplete” […] More progress was made […] the IMF report claims, […] with measures that had low up-front costs, such as privatization, relative to reforms that promised greater long-term benefits, such as improving macroeconomic and labor market institutions, and strengthening legal and judicial systems (apud, Rodrik, 2006, p. 8).

Essas considerações são condizentes com as reformas de segunda geração propostas pelo Consenso de Washington, que enfatizam a importância das reformas institucionais, e que na visão de Rodrik (2006) expressam um verdadeiro fundamentalismo de mercado.

Segundo os pensadores do Instituto de Economia Internacional, a adoção da agenda, em sua plenitude, bem como a não ocorrência dos solavancos ocasionados por “políticas econômicas inconseqüentes”, teria permitido à região dar início a uma trajetória de crescimento econômico acompanhado da equiparação dos padrões de vida dessas populações com os vigentes nos países industrializados.

Todavia, o Instituto considera que o que se assistiu foi a adoção de um conjunto de políticas voltadas apenas para crescimento, e não crescimento com equidade. Em função disso, o grupo de Washington propõe uma nova agenda que viabilize a criação de uma economia regional imune a novas crises. Na verdade, as novas propostas estão calcadas no aprofundamento de medidas que já faziam parte da agenda original.

O principal foco é terminar uma série de reformas consideradas da primeira geração, para que se possa iniciar novas que fazem parte de uma segunda geração. Para tanto, propõem: aumentar os superávits orçamentários, com o objetivo de reduzir a dívida interna; disseminar as regras fiscais para todos os níveis de governo, uniformizando as práticas dos governos centrais nos estados ou as províncias; acumular reservas, para evitar problemas quando da redução das exportações; adoção de um regime cambial flutuante, que evite a sobrevalorização da moeda nacional; redução do uso do dólar, sobretudo para atividades nontradables; adoção de políticas de controle da inflação; maior fiscalização do sistema bancário; aumentar a poupança interna; e, complementar a reforma da previdência.

O grupo também propõe a criação de um órgão regional que uniformize e fiscalize as

políticas econômicas dos países membros, aos moldes dos critérios de Maastricht da União

Européia, cuja função seria controlar a disciplina fiscal dos seus países membro.

Na prática, esta proposta considera que o crescimento dos gastos governamentais deve ser limitado pelo crescimento econômico, e mais do que isso, caso um país almeje

implementar uma política fiscal expansionista (com o aumento dos gastos governamentais e/ou redução dos impostos), somente poderá fazê-lo se comprovar ao referido órgão regional que tais práticas não afetariam a disciplina fiscal. (WILLIAMSON, 2004)

O autor propõe que somente a ALCA teria condições de exercer tais funções fiscalizadoras. Uma vez que, nas palavras do próprio autor:

O Fundo Monetário Internacional tem muita habilidade nesta área, mas no passado não se destacou por se preocupar com a estabilização cíclica, além de não ser controlado de dentro da região. O Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), a Organização dos Estados Americanos (OEA) e a Comissão Econômica para a América Latina e Caribe da ONU (CEPAL) cobrem, todas, áreas geográficas restritas, mas nenhuma desenvolveu no passado o tipo adequado de habilidade. Talvez isso produzisse uma função útil para ALCA executar, embora o NAFTA evite lidar com este tópico e muito dificilmente estabelece um precedente encorajador. Os Estados Unidos, de fato, utilizaram seu acordo bilateral de comércio livre com o Chile para pressioná-lo a reduzir o uso do encaje para propósitos

anticíclicos. [...] Então, além da identificação do órgão para monitorar as regras, há uma questão institucional adicional: especificar uma penalidade por quebrar as regras e um mecanismo de execução para a garantia do cumprimento dessa punição quando couber (WILLIAMSON, 2004, p. 8).

Outro ponto bastante destacado pelo Instituto se refere ao mercado de trabalho, uma vez que são cobradas as reformas que visam tornar o mercado de trabalho mais flexível. Para tanto, apontam para a necessidade da redução/eliminação de uma série de benefícios que a mão-de-obra obteve ao longo dos anos. Neste item, o Brasil parece ocupar uma posição de destaque por não cumprir esta etapa da agenda, dado que manteve a sua norma legislativa criada em 1943, a Consolidação das Leis do Trabalho (CLT).

Neste trabalho, o Instituto também destaca a necessidade de ampliação do processo de liberalização das importações, bem como a associação da América Latina à ALCA, além de enfatizar o aprofundamento das negociações junto à OMC, com destaque para a rodada de Doha.

Por fim, a nova agenda, ainda atrelada à primeira geração, vislumbra a necessidade do aprofundamento do processo de privatização, principalmente no setor bancário, onde diversos bancos públicos ainda atuam, fato que mais uma vez destaca a condição do Brasil, que manteve o controle estatal sobre importantes bancos, principalmente o Banco do Brasil e a

Caixa Econômica Federal62.

62

Em 2002 o Banco do Brasil e a Caixa Econômica Federal eram, respectivamente, a primeira e a segunda maior instituição bancária do país, detendo 33,68% dos ativos total do setor consolidado bancário I. Ver BCB, disponível em <http://www4.bcb.gov.br/fis/TOP50/port/Top502003121P.asp>.

Quanto às reformas classificadas de segunda geração, Navia ; Velasco (2004) destacam a importância das reformas de cunho institucional, que são tidas como indispensáveis para garantir o grau de desenvolvimento dos países, uma vez que tais proposituras servem para afiançar as condições necessárias para o bom funcionamento do mercado, bem como prover bens públicos e internalizar as externalidades positivas.

Em conformidade com Rodrik (2006), considera-se que apesar da grande importância das instituições, enfatizar a natureza destas e entender como elas estão enraizadas na sociedade é de fundamental importância, ou seja, a adoção de um padrão institucional uniforme tende a depor contra a eficiência dessas reformas, uma vez que este desconsidera as peculiaridades de cada país. Além disso, historicamente as mudanças institucionais radicais quase sempre estiveram vinculas aos momentos de grandes convulsões políticas, tais como guerras ou revoluções.

Quanto aos aspectos sociais e distributivos, a nova agenda neoliberal baseia-se na hipótese de que as oportunidades de desenvolvimento estão calcadas no mecanismo de funcionamento de uma economia de mercado. Todavia, para garantir melhores resultados o investimento no capital humano torna-se fundamental, fato que leva à necessidade de ampliação dos investimentos em educação. Ademais, tratam de enfatizar a importância da reforma agrária, sempre respeitando os direitos de propriedade, além da ampliação do microcrédito.

Para os defensores desse conjunto de medidas, aderir a este modelo, o que inclui se globalizar, representa ter a possibilidade de se inserir à modernidade, e dela desfrutar de tudo que aqueles países já desenvolvidos têm. Para tanto, os países em desenvolvimento precisam assumir suas reais condições no sistema internacional, bem como aceitar que um efetivo processo de desenvolvimento faz parte de uma etapa superior que só pode se concretizar a partir da inserção à lógica do mercado.

Contudo, concordando com Rodrik (2006), considera-se que o Consenso de Washington está intelectualmente falido. E os países em desenvolvimento que adotaram suas prescrições experimentaram uma fase infeliz de suas histórias, uma vez que “apenas” seguiram o que lhes disseram para fazer, sendo que boa parte dessas políticas já estava desacreditada até mesmos nos próprios centros onde foram originadas.

Ademais, deve-se chamar a atenção para o fato de que parte daqueles que apoiaram integralmente as propostas contidas no Consenso de Washington agora estão revendo alguns de seus pontos, e reconhecendo que um dos principais resultados negativos foi o baixo crescimento econômico dos países que adotaram suas agendas.

Cabe lembrar, no entanto, que apesar dessas considerações Rodrik (2006) enfatiza que o atual debate não deve estar pautado pela busca de possíveis alternativas ao modelo proposto nos anos 90.

Neste sentido, vale assinalar a própria posição do Banco Mundial, que na pessoa de um dos seus diretores, o senhor Gobind Nankani, assumiu a não existência de uma verdade universal e, tampouco de um conjunto de regras únicas que devam ser disseminadas mundo a fora, e chamou a atenção para a necessidade de buscar, longe dessas “fórmulas”, alternativas melhores para os países em desenvolvimento.

A relevância dessas declarações, e do próprio relatório do Banco Mundial de 200563,

denuncia a revisão de parte das proposições ortodoxas no campo política econômica, que até então eram prevalecentes no organismo.

Porém, cabe lembrar que tais reconsiderações foram feitas apenas após as profundas crises financeiras que acometeram a América Latina, o Leste da Ásia, a Rússia e a Turquia. Além disso, também tem que ser levado em consideração o fato de que alguns países, como a China, a Índia, entre outros países asiáticos, têm experimentado um rápido e intenso

crescimento econômico64, que de apesar de ter contado com a opção de maior inserção

internacional, se mantiveram distantes da maior parte das proposições contidas no Consenso de Washington, e adotaram políticas tidas como pouco convencionais, pelo menos para aqueles que defendem a idéia de que a as propostas prescritas na agenda neoliberal representam a única alternativa para os países não desenvolvidos.

Para Rodrik (2006), estes exemplos devem ser utilizados não como um modelo a ser reproduzido de forma indiscriminada por outros países em desenvolvimento, mas como