Uygulanan Kariyer Sisteminin Niteliği: Sektörlerarası Personel

Kamu personel rejiminde açık kariyer sistemini benimsemiş ülkelerde özel sektörden-kamu sektörüne personel hareketliliğine imkân tanınmaktadır (Şen, 1998a: 135). Personelin bir işten başka bir işe atanması ve geçirilmesi olarak tanımlanan “personel hareketliliği” (Can ve Kavuncubaşı, 2005: 136), kurum içinde olabileceği gibi kurumlar arası şeklinde de gerçekleştirilebilmektedir. Kurumlar arası veya kesimler arası personel hareketlilikleri incelendiğinde kamu ve özel sektör arasında geçişin daha kolay ve daha sık yapılabildiği açık personel sistemleri dikkati çekmektedir. Genel olarak dünyadaki

personel sistemleri; açık personel sistemi³ ve kapalı personel sistemi⁴ olmak üzere iki gruba ayrılmaktadır. Statü ve kariyer gibi belli başlı iki unsuru olan kapalı sistemde, özel kesimde bulunmayan bir süreklilik ve güvence söz konusu olmakta (Tortop vd., 2006:173-174), özel sektör ve kamu sektörü arasında personel hareketliliği kolay gerçekleşememekte, sektörler arası geçişlerde yasal düzenlemeler ve kısıtlamalar söz konusu olmaktadır.

Kişiye yönelmiş kariyer sisteminin uygulandığı kapalı sistemlerde, kamu görevlisi genç yaşta işe girerek, diğer mesai arkadaşları ile birlikte yükselmektedir. Rütbe sistemi olarak da adlandırılabilen bu sistemde, rütbe sınıflandırmasına gidilerek, görev ve sorumluluklar yerine, bu görev ve sorumlulukları yerine getirecek kişilerin sahip olduğu bireysel nitelikler öncelikli olarak değerlendirilmektedir (Eryılmaz, 2012: 324). Bu şekilde kamuda çalışanlar ve iş arkadaşları arasında dayanışmacılık gelişmekte, eski mesai arkadaşları kamu görevinden ayrılan veya emekli olan meslektaşlarına yönelik ayrıcalıklı muamelede bulunabilmektedir. Çıkar çatışması hallerinden birisi olan eski kamu görevlileriyle ilişkiler hususu burada devreye girmektedir. Eski kamu görevlilerine yönelik daha önceki çalıştığı kurumda öncelikli ve ayrıcalıklı işlemde bulunulması, çıkar çatışması durumunu doğurmaktadır.

Diğer taraftan, kapalı sistemin uygulandığı personel rejimlerinde, kurum içi ilişkilerin sıkı olması, görevlilerin yakın dost olmaları, aralarında akraba ilişkileri olması, ideolojik yakınlaşmalar gibi sebeplerle resmi ilişkiler etkilenebilmektedir. Kamu görevinin yerine getirilmesinde uyulması gereken ikincil ilişkiler yerini zaman zaman birincil ilişkilere bırakmaktadır. Bu bağlamda, görevini ihmal eden, kendi veya

3 Açık sistemin genel özelliklerinden ilki; tüm eğitim kademelerinde (ilk-orta-yüksek öğrenim) çeşitli uzmanlıklara (iyi ekonomist, iyi yönetici gibi) göre eğitimin söz konusu olmasıdır. İkinci olarak, sistemin iyi işlemesi için büyük kuruluşları kapsayan özel kesimin bulunması ve kamu ve özel sektör kesimleri arasında geçişin olabilmesi gerekmektedir. Son olarak, çalışanlar dinamizm ve hayal gücü olan, aktif ve tüm yaşamını aynı meslek içinde geçirmek zorunda kalmayan kişiler olarak öngörülmektedir. Açık sistemin, daha çok önemli yönetsel işgücü olanaklarının ve endüstriyel gelişmenin yeterli olduğu ülkelerde iyi sonuçlar verebileceği söylenilebilir. Özellikleri göze alındığında, ABD, açık sistemin en iyi uygulandığı ülkedir (Tortop vd., 2006:172-173).

4 Kapalı sistem, kariyer sistemi olarak da değerlendirilebilir. Kişinin tüm çalışma hayatı kamu görevinde geçer (Örnek, 1998: 182). Kapalı sistemin özelliklerinin ilki, memurların özel kuralları bulunan statü rejimine tabi oldukları, memuriyete girişte kariyer sistemin söz konusu olması sebebiyle memurun tüm -memurluk yaşamı boyunca ve emekli oluncaya kadar süren bir mesleğe girmiş olduğudur. İkinci olarak özel sektörde olmayan süreklilik ve güvencenin var olmasıdır (Tortop vd., 2006:173-174).

çevresine çıkar sağlayan kamu görevlileri, yakın ilişki sebebiyle görmezden gelinmekte, şikâyet edilmemektedir. Bu da “ekmeğiyle oynayan ben olmayayım” düşüncesinden kaynaklanmaktadır (Şen, 1998b: 74). “Kol kırılır yen içinde kalır” düşüncesiyle, kurumun itibarının zedeleneceğini düşünen çalışanlar tarafından, etik dışı davranışlara göz yumulmaktadır. İhbarcılık mekanizmasının işlemediği kurumlarda çıkar çatışması durumlarının önlenmesi çok mümkün olmamaktadır.

Basit ve yumuşak bir sistem olan açık sistemde ise, gerekli genişleme, büyüme ve daralmalara kolayca uyum sağlanabilmektedir. Bu sistemde, çalışanlar kamu kesiminden özel kesime, özel kesimden kamu kesimine daha rahat geçebilmektedir (Tortop vd., 2006:172). Açık sistemlerde, çalışanlar özel kesim ile kamu kesiminin çeşitli dalları arasında görev değişikliğinde bulunabilirler. Bu sistemde, özel kesimde çalışanlarla kamuda çalışanlar arasında aynı çalışma hukuku uygulanabilir. Bu sistem kârlı ve esnektir, ihtiyaç duyulmayan elemanlar işte tutulmaz. Sahip olunan uzmanlık faaliyeti özel kesimde olduğu gibi kamu yönetiminde de yürütülür. Bu şekilde idare ve özel mesleki faaliyetler arasında karşılıklı bir etkileşim ve karşılıklı gidişler-gelişler söz konusu olmaktadır (Örnek, 1998: 181).

Özel sektörle kamu sektörü arasındaki personel kaymaları ya da geçişleri ile bir kimsenin meslek hayatında bir sektörden diğerine geçmesi kastedilmektedir. Açık personel sisteminin işlediği bazı ülkelerde kamu görevlilerinin sadece birkaç yıl devlet içinde kalması ve daha sonra özel sektöre dönmesi oldukça yaygın bir durumdur. ABD gibi açık sistemi benimsemiş ülkelerde, kamu hizmetleriyle diğer meslek faaliyetleri arasında geçiş için esneklik daha çoktur. Özel sektörün üst yöneticileri, devlet idaresinin üst makamlarında birkaç yıl görev yaptıktan sonra tekrar eski görevlerinin başına dönmektedirler. Bu esneklik durumunun devletin faydasına (yararına) olduğu vurgulanmaktadır (Clark, 2001: 58).

Kamu kesiminde kilit mevkilerde bulunarak, önemli kişilerle temas olanağı bulmaları, kamu görevlilerinin özel kesime geçmelerinde etkili bir faktör olarak görülmektedir. Diğer taraftan, kamu görevinin gereği, özel kesim kuruluşları ile yakın iş ilişkisi olan kamu çalışanları bilgi, tecrübe, yöneticilik ve yetenekleri gibi nedenlerle özel sektörden iş teklifi almaktadırlar. Bununla birlikte, kamu görevlilerinin özel kesime geçişinde daha önce özel sektöre geçmiş meslektaş ve arkadaşlarının teşvik ve aracılıkta

bulunmalarının da etkili olduğu söylenilmektedir (Canman, 1975: 39, 97, 107). Kamu görevlilerinin bu yeteneklerinin dışında makam ve mevkileri de geçişlerde göz önünde bulundurulmaktadır. Daha açık bir ifadeyle, kamu kesiminde görev yapan nitelikli kamu görevlilerinin ve üst düzey yöneticilerin kamu sektöründe elde ettikleri statü ve çevreleri, özel sektöre transfer olmaları için önemli bir neden olarak değerlendirilmektedir. Özel sektör kuruluşlarının, devletle iş ilişkilerinde, kamu yöneticilerinin konumlarından yararlanmayı düşündükleri de söylenilebilir.

Özellikle gelişmiş ülkelerde görülen kamu-özel sektör arasındaki personel değişimi, son yıllarda birçok ülkede yaşanmaya başlanmış ve hızlanmıştır (Yüksel, 2005a: 110). Yeni kamu yönetiminin etkileriyle birlikte, birçok ülkede, kamu ve özel sektör arasında orta ve üst düzey pozisyonlar arasında geçişe yönelik teşviklerin artmasıyla, sektörler arası geçiş hareketliliği hız kazanmıştır. OECD raporuna göre, İngiltere’de özel veya kâr amacı gütmeyen kuruluşlarda üst düzey pozisyonlarda göreve başlayan çalışanların yaklaşık % 75’inin, 4-5 yıl çalıştıktan sonra kamu hizmetlerine ve kamu kurumlarına geçiş yaptıkları belirtilmiştir. Bununla birlikte, bilgi ve deneyim kazanarak, beceri ve yeterliliklerini geliştirmeleri için kamu görevlilerinin özel sektörde çalışmalarının desteklendiği yönünde tespitlerde bulunulmuştur. Örneğin Fransa’da özel sektörde deneyim elde eden kamu görevlilerinin sisteme dâhil edilmesine yönelik vatandaşların desteği olduğu yapılan anketlerle ortaya konulmuştur. Kariyer temelli kapalı personel sistemlerinin uygulandığı, Belçika, Fransa, İrlanda ve Kore gibi ülkelerde üst düzey pozisyonlar özel sektörde görev yapmış çalışanlara açılmıştır (OECD, 2010: 16).

Kamu sektörü ve özel sektör arasındaki bu geçiş devletin faydasına olmakla birlikte, yozlaşma ve yolsuzluk ihtimalini de bünyesinde barındırmaktadır (Clark, 2001: 58). Bu bağlamda, sektörlerarası personel transferinin muhtemel çıkar çatışması vakalarını ortaya çıkardığı ve çıkarmaya devam ettiği söylenilebilir (Yüksel, 2005a: 110).

Diğer taraftan, kamu görevlilerinin kamu sektöründen ayrıldıktan sonra, özel sektörde çalışmaya başlamaları da, çıkar çatışmasına yönelik sorunlara gebedir. Kamu görevinden ayrılan çalışanlar, görev sonrası özel sektör kuruluşlarında istihdam edilmeye başladığında, beraberinde de sorunlar ortaya çıkacaktır. Bir kamu görevlisi, devletteki görevinden ayrıldıktan sonra, eski kamu görevlileri ile ilişkilere girerek, onlardan ayrıcalıklı (öncelikli) davranışta (muamelede) bulunulmasını talep etmesi bir

çıkar çatışması durumudur. Bununla birlikte, eski kurumunda elde ettiği gizli bilgileri kullanarak kendisine veya çevresine haksız kazanç sağlaması da (OECD, 2010: 16-17, 35-37) “revolving door” diye tanımlanan “döner kapı” kavramının çıkar çatışması ile son bulan halidir. Kamu ve özel sektör arasındaki etkileşim ve işbirliği, potansiyel çıkar çatışması durumlarını da beraberinde getirmektedir.

Kamu görevlilerinin ekonomik çıkarları doğrultusunda, özel ve kâr amacı gütmeyen sektörlerin yanında ve sivil toplum kuruluşlarına üye olarak katılmaları söz konusu olabilmektedir. Bu alanda, ortaya çıkabilecek muhtemel çıkar çatışması konuları tartışılmakta ve buna yönelik olarak çıkar çatışmalarıyla yeni standartlar ortaya konulmaya çalışılmaktadır (OECD, 2003: 63; OECD, 2010: 37).

Kamu sektöründe elde edilen bilgilerin, iş ararken veya özel sektörde çalışırken kullanılabileceği düşüncesinden hareketle, bazı ülkelerde ortaya çıkabilecek potansiyel sorunların önüne geçebilmek için kamu görevlilerinin görevden ayrıldıktan sonra çalışabilecekleri işlerle ilgili bazı kısıtlamalar getirilmiştir. Kamu görevlilerinin, bulundukları görevin niteliğine göre, belli bir süre, eski çalıştıkları kurumlarıyla iş ilişkisine girmeleri kısıtlanmaktadır (TÜSİAD, 2003: 34). Kamu görevlilerinin, bulundukları görevin niteliğine göre, belli bir süre (1-2 yıl gibi) eski kurumuyla iş ilişkisi içerisine girmemeleri gerekmektedir. Bu duruma “soğutma dönemi” de denilmektedir. Kamu görevlilerine getirilen bu sınırlamaların, iş bulma imkânlarını ortadan kaldıracak kadar da ileriye gitmemesi gerekmektedir (Şen, 1998a: 135). Diğer bir ifadeyle, kamu görevinden ayrılanlara yönelik kısıtlamalar, çıkar çatışmalarını önleme amacı taşırken, esnekliğe de imkân tanıması ve bunlar arasında bir orta yolun bulunması gerekmektedir (Clark, 2001: 57).

Kamu görevi sonrası istihdama yönelik ortaya çıkması muhtemel sorun alanlarının çözümü için çıkar çatışması yasalarının uygulamaya konularak, görev sonrası istihdama yönelik kısıtlamalara gidilmesi önemli bir gerekliliktir. Tüm bu hususlar değerlendirildiğinde, kamu görevi sonrası kısıtlamaların olası potansiyel çıkar çatışması durumlarını önlemeye yönelik önemli bir mekanizma olarak değerlendirilmesi mümkündür.

1.3.1.3.Kamu Görevlilerine Verilen Takdir Yetkisinin Kullanımından