Ulusal Politikalar

2.1.1. Türk Tarım Politikasının Değişim Süreci

Cumhuriyetin ilk yıllarından itibaren tarımsal sorunları aşmak ve tarımı geliştirebilmek için çeşitli programlar uygulanmıştır. Tarıma ilişkin geniş çaplı kurumsallaşmanın gerçekleştirilmesinin yanında, fiyat politikaları ve dış ticaret koruması yoluyla tarım desteklenmiştir.

1963 yılında planlı döneme geçilmesiyle birlikte, tarıma yönelik politikalar kalkınma planları çerçevesinde belirlenmeye başlamıştır.

Geçmişten günümüze ülkemizdeki tarımsal politikalar incelendiğinde; destekleme alımları, girdi destekleri, zirai kredi faiz sübvansiyonları, doğal afet ödemeleri, süt teşvik primi ödemeleri, destekleme primleri ve ekim alanlarının sınırlandırılması; araştırma, eğitim, yayım ve denetim gibi kamu hizmetleri, tarımsal alt yapı yatırımları, yatırım teşvikleri, ihracat iadesi ödemeleri , ithalat korumaları ve vergi politikaları gibi araçlarla tarımın desteklendiği ve yönlendirildiği görülmektedir. Ancak, mevcut politika uygulamalarının en önemlilerinden biri olan destekleme alımları zamanla, üretimin pazar koşullarına uygun olarak gelişmesini engellemiş, üretici gelirlerinde istikrarsızlık yaratmış ve bazı ürünlerin iç ve dış pazarlarda değerlendirilmesini zorlaştıracak şekilde aşırı stokların oluşmasına neden olmuştur.

Uygulanan tarım politikaları, diğer sektörlerde olduğu gibi tarım sektöründe de dünyadaki pek çok ülkede, çeşitli iç kaynaklı nedenler yanında, küreselleşme akımının da etkisiyle bir değişim süreci yaşanmaktadır. Bu süreç, Türkiye’de de, yenilenme, yeni arayışlara yönelme ve gelişmeyi yakalama seklinde kendisini göstermektedir.

Ülke genelinde sürdürülmüş olan eski uygulamalara alternatif olabilecek çok kapsamlı yeni arayışlar ve özellikle son yıllarda destekleme politikaları konusunda değişim yaşanmıştır.

Türkiye’de tarım politikaları ve bu kapsamda destekleme politikalarında yeni arayışlara yol açan sürecin başlaması; ülke içi koşullara bağlı içsel nedenler yanında çeşitli dışsal nedenlere de dayanmaktadır.

Bunlardan içsel nedenlerin basında, “tarımdaki yapısal sorunlar” gelmektedir. Bunlar, mevcut destekleme sisteminin sağlıklı yürütülmesi ve yönlendirilmesini engellemekte veya bunlara olumsuz etki yapmaktadır. Yapısal sorunların basında; parçalı ve küçük tarım isletmesi varlığı, yetersiz üretici örgütlenmesi, tarım nüfusunun fazlalığı, çiftçi kayıt sisteminin yetersizliği, ürün piyasaları altyapısının zayıflığı, tarım hizmetlerinin çok çeşitli kurum ve kuruluş tarafından yürütülmesi, tapu ve kadastro işlemlerinin henüz ülke genelinde tamamlanamamış olması ve üretici eğitim düzeyinin yetersizliği gibi konular gelmektedir. Bunların bir kısmının çözümünde önemli mesafeler alınmış olunmasına karsın halen büyük bir bölümüne ilişkin çözüm arayışları devam etmektedir.

Bir diğer iç kaynaklı neden, yapısal sorunların çözümsüzlüğü ile ortaya çıkmış olan

“desteklemelerin devlete olan mali yükü arttırdığı” ve bunun da büyük çoğunlukla

“destekleme alımlarıyla” oluştuğudur. Tarımsal desteklemelerin mali yük olması yanısıra

enflasyonist etkiye sahip olduğu ve tarıma aktarılan kaynakların bütçe açıklarına yol açtığı yönünde görüşler de bulunmaktadır.

Söz konusu yapısal sorunlar, destekleme uygulamalarının amaçlanan ve önceden belirlenmiş hedeflere ulaşmasını engellemektedir. Örneğin, küçük isletmelerin toplam işletmeler içerisindeki sayısının fazla olmasına karşın uygulanan desteklemelerin büyük çoğunluğu, tarım alanı bakımından payı daha fazla olan büyük üreticilere ödenmektedir.

Böylece, devlet desteğine daha çok ihtiyacı olan küçük isletmeler mevcut uygulamalardan daha az yararlanmaktadır. Bu da gelir ve mülkiyet dağılımındaki dengesizliği daha da artırmaktadır.

İçsel nedenler yanında, çeşitli uluslararası yükümlülükler ve dünya tarım ürünleri piyasalarındaki rekabete hazırlanma düşüncesi dışsal nedenler olarak değişim sürecinde önemli bir etkiye sahiptir. DTÖ’nün belirlemiş olduğu uluslararası ticaret kuralları ve bu kapsamda Gümrük Tarifeleri Ticaret Genel Anlaşması (GATT) kapsamındaki Tarım Anlaşması’na uyum, AB Ortak Tarım Politikası (OTP)’na uyum çalışmaları ve Uluslararası Para Fonu (IMF) anlaşmalı ekonomik istikrar programına uyum Türkiye’nin başlıca uluslararası sorumluluklarındandır.

2.1.2. Tarım ve Destekleme Politikalarında Yeni Arayışlara Yol Açan Başlıca Nedenler ve Destekleme Kapsamında Değişim

Dünya ülkelerinin hemen hemen tümünde, tarım alanına kamusal müdahalede bulunulmakta ve sektör çeşitli biçimlerde desteklenmektedir. Tüm bu değişik destekleme modelleri, amaç konusunda ortaklaşmaktadırlar.Bu amaçlar; tarımsal üretimin sürekliliğini sağlayarak ülkenin gıda güvenliğini korumak, tarım üreticilerinin ve tüketicilerin yasam düzeylerini yükseltmek, sektör üretiminin ulusal ekonomiye katkı oluşturması ve dış ticarette rekabet üstünlüğü elde etmesi amacına ulaşmaktır.

Bu genel amaçların kapsamı içinde, ülkenin sosyo-ekonomik yapısına göre birçok tamamlayıcı hedefler de gözetilerek tarımsal destekleme politikaları oluşturulmakta ve çeşitli araçlar kullanılarak yaşama geçirilmektedir. “Kamusal müdahale” temelinde ortaya çıkan tarımsal desteklemeler ekonominin doğal dengeleri üzerinde çeşitli değişimler ortaya çıkarmakta; kamu bütçesi, üretici ve tüketici refahı, kaynak kullanım seçimlerini etkilemekte ve son tahlilde ulusal gelir ve refah üzerinde, seçilen politikalar doğrultusunda belirleyici etkiler oluşturmaktadırlar.

Ekonominin genelinde ve toplumun hemen tüm sınıfları üzerinde farklı etkiler yaratan, çok sayıda araçla yürütülen tarımsal destekleme politikalarının sınıflandırılmaları kolay değildir.

Bununla birlikte, genel özellikleri bakımından politika araçları, ekonomideki etkileri göz önüne alınarak baslıca dört grup altında toplanabilir ; pazar fiyat desteği, doğrudan gelir desteği, dolaylı gelir desteği ve genel hizmetler olarak ta tanımlanabilecek olan diğer destekler.

Bu destekleme biçimlerinden ilkinin finansmanı tüketiciler tarafından karşılanırken; diğer üç destek aracı kamu bütçesi tarafından finanse edilir. Bu bağlamda; birinci destekleme biçimi tüketici fiyatları düzeyini, diğer üç destekleme biçimi ise vergi düzeyini yükseltmek gibi yan etkilere sahiptir.

Pazar fiyatı destekleri üretici odaklı destekleme biçimidir. Tarımsal üretimi, üretici gelirlerini ve tüm kesimlerin gelir dağılımını düzenlemede oldukça etkili bir araçtır. Taban fiyat ve fiyat primleri üreticinin ürününe bağlı olarak ödenir. Bunların yanında, iç pazarı korumak amacıyla uygulanan sınır önlemleri de (dışsatım teşvikleri ve dışalım kısıtları) bu kapsamda değerlendirilebilir.

Pazar fiyat desteklerinin en önemli olumsuzluğu, tüketici fiyatlarının artmasına olan etkisidir.

Temel tarım ürünlerine talebin, içlerinde tarım üreticilerinin ve kent yoksullarının da bulunduğu toplumun dar gelirli kesimlerinde en yüksek olduğu dikkate alındığında; bu destekleme biçiminin kullanımında dikkatli olunması gerektiği ortaya çıkar.

Doğrudan gelir destekleri, üreticilere yapılan ödemelerle üretici gelirlerini artırmayı amaçlayan bir diğer destekleme aracıdır. Kullanımının giderek artmasının temelinde, piyasa dengelerini bozucu etkisinin en az olusu gösterilir. Bununla birlikte, tarımsal altyapı sorunlarını çözmüş ekonomilerde olumlu etkilerini kolayca gösterebilmekte, tersi durumlarda üretim üzerinde beklenenin dışında sonuçlar ortaya koyabilmektedir.

Başlıcaları, birim alan veya hayvan başına yapılan ödemeler, doğal afet ve zarar ödemeleri, depolama yardımlarıdır.

Dolaylı gelir destekleri, genel olarak üretim masraflarını azaltıcı etkiye sahip önlemlerdir.

Tarımsal üretim girdilerine (tarım makinaları, gübre, tarımsal mücadele ilaçları, tohumluk vb.) uygulanan sübvansiyonlar, finansman kolaylıkları (piyasa faiz oranlarının altında tarımsal üretim kredi faizleri, sermaye bağışları vb.) ürün sigortalamasına verilen devlet destekleri bu başlık altında değerlendirilebilir. Sözü edilen desteklerin, uygulanan politika aracına göre değişmek üzere, üreticiye ulaşması konusunda önemli eksikliklerin yaşandığı gözlenmiştir.

Tarıma sağlanan genel hizmetler ise, diğer destekler olarak sınıflandırılabilir. Tarımsal altyapı hizmetleri, eğitim – araştırma ve yayım hizmetleri, tarım sektörüne tanınan vergi kolaylıkları, taşımacılıkta tanınan ayrıcalıklar gibi genel hizmetler, uzun dönemde tarım sektörü üzerinde maliyetleri azaltıcı etki yaratmaktadır.

Türkiye’de uzun yıllardan beri en yaygın olarak başvurulan destekleme aracı, pazar fiyatı desteklemeleri idi. Bu yöntemde hükümetler, hangi ürünleri hangi fiyattan satın alacağını belirleyerek alım yapacak kurulusu görevlendirmekte idiler.

İlk pazar fiyat desteği uygulaması olan buğday destekleme alımlarına 1932 yılında T.C.

Ziraat Bankası aracılığıyla başlanmış, 1938 yılında TMO’nun kurulması ile bu görev TMO’ne devredilmiştir. TSFAS, Çay Kur, Tekel, Kooperatifler, devlet destekleme alımında görev alan diğer bazı kamu kuruluşlarıdır.

1960 yılında devlet destekleme alımi kapsamına alınmiş ürün sayısı 6 iken (buğday, arpa, çavdar, tütün, çay, seker pancarı), bu sayı 1970 sonlarında 24’e çıkarılmıştır. Bu ürünler;

buğday, arpa, çavdar, yulaf, pamuk, tütün, yas çay yaprağı, seker pancarı, soya, ayçiçeği, fındık, Antep fıstığı, kuru incir, çekirdeksiz kuru üzüm, çekirdekli kuru üzüm, zeytin, haşhaş, gül çiçeği, yer fıstığı, kolza, zeytinyağı, tiftik, yapağı, yas ipek kozasıdır. 24 Ocak kararlarından sonra ürün sayısında tekrar azalma olmuş ve 1990 yılında destekleme kapsamındaki ürün sayısı 10’a düşmüştür (buğday, arpa, çavdar, mısır, çeltik, yulaf, tütün, şekerpancarı, haşhaş, nohut). Aynı sayı 1991 yılında 24’e, 1992 yılında ise 26’ya yükselmiştir. 5 Nisan 1994 kararlarıyla birlikte kapsama alınan ürün sayısı 9’a (hububat

ürünleri, şekerpancarı, haşhaş ve tütün) düşürülmüş ve bu sayıda 2000’li yıllara kadar önemli bir değişiklik olmamıştır. 2000’li yıllarda ise, mevcut destekleme sisteminin tümüyle elemine edilerek, doğrudan gelir desteği (DGD) sistemine geçilmesi amaçlanmıştır.

Ürün destekleri konusunda bir başka gelişmede, Türkiye’de uygulanacak destekleme fiyatları düzeyinin IMF ile yapılan Stand by Anlaşması çerçevesinde verilen niyet mektuplarına konu olmasıdır. Bu bağlamda hububat, tütün, seker fiyatları, genellikle “dünya fiyatlarına” endekslenerek istikrar programı metinlerine “yapısal kriter” olarak konulmakta ve fiyatlar bu doğrultuda ilan edilmektedir.

Pazar fiyatı desteği yanında Türkiye’de girdi desteği (gübre, tohum, su, tarımsal mücadele ilaçları, tarımsal kredi) uygulamaları da yapılmakta idi. Ancak yine “istikrar programları”

çerçevesinde, tüm girdi destekleri elemine edilmiştir.

Türkiye’de tarım alanında verilen genel hizmetler olan araştırma – eğitim ve yayım hizmetleri, denetim ve kontrol hizmetleri, hastalık ve zararlılara karşı yapılan kamu mücadelesi ve altyapı hizmetleri ise geçmişle kıyaslandığında, etkinliğini yitirmesine rağmen halen sürdürülmektedir.

Altyapısı sorunlu, dışsal ve içsel etkilerle tarım politikaları liberalize edilen ve destek düzeyi giderek azaltılan tarım sektörü, çiftçi kaydının da bulunmadığı ortamda, hedef kitleye yönelik politika ve strateji seçeneklerinin geliştirilemediği bu temel yapı içerisinde 21.

yüzyılın eşiğine gelmiştir.

Tarım ve Köyişleri Bakanlığı “Tarım Stratejisi 2006-2010” belgesini hazırlamış ve Yüksek Planlama Kurulu’nun 30.10.2004 tarih ve 2004/92 sayılı kararı ile kabul edilmiştir. Söz konusu strateji belgesi ile gerçekleştirilmesi planlanan amaçlar şunlardır:

• Sürdürülebilirlik ilkesi çerçevesinde kaliteye dayalı üretim artışı ile gıda güvenliği ve gıda güvencesinin sağlanması,

• Tarımsal işletmelerin rekabet gücünün arttırılması,

• Tarımsal pazarlama altyapısının güçlendirilmesi ve tarım-sanayi entegrasyonunun sağlanması,

• Üretici örgütlenmesinin geliştirilmesi,

• Kırsal gelirlerin arttırılması ve kırsal toplum yasam şartlarının iyileştirilmesi.

Strateji Belgesi kapsamında 2006-2010 dönemi boyunca uygulanacak destekleme araçları ve bunların toplam tarımsal destekleme bütçesinden alacakları paylar da belirtilmiş olup bunlar Tablo 1’de verilmiştir. DGD’nin toplamdaki payı 2005 yılı itibariyle %79 ile en yüksek oranda olmasına karşın, dönem sonuna kadar bu oranın %45 düzeyine çekilmesi ve tabloda belirtilmiş olan diğer destek araçlarının paylarının da arttırılması yaklaşımı benimsenmiştir. Bunlardan özellikle 2005 bütçesinde %6 dolayında olan hayvancılık destekleme oranları yıl sonuna gelmeden %12 düzeyine çıkarılmıştır. Ayrıca, fark ödemeleri ve kırsal kalkınma desteklerine planlananın üzerinde destekleme verilmesi yoluna gidilmiştir. Sonuç olarak, tarımsal destekleme ödemelerinin olanaklar dahilinde Türkiye bütçesinin %1’inin altına düşürülmemesine özen gösterilmeye çalışılmıştır.

Tablo 1: Ulusal Tarım Stratejisi Destekleme Araçları ve Destekleme Bütçesindeki Payları (2006-2010)

Araçlar Pay (%)

DGD ödemeleri 45

Fark ödeme uygulaması (prim) 13

Hayvancılık destekleri 12

Kırsal kalkınma destekleri (istihdam, kadın, genç, eğitim, yayım ..) 10 Telafi edici ödemeler (alternatif ürün; tütün, fındık) 5

Ürün sigortası ödemeleri 5

ÇATAK programı destekleri (erozyon, ağaçlandırma, organik tarım) 5

Diğer Destekler (girdi, kredi, teşvik vd.) 5

TOPLAM 100

Daha sonra, Strateji Belgesi’ne bağlı olarak, 2005/8629 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı 02.04.2005 tarih ve 25774 sayılı Resmi Gazete’de ilan edilmiştir. Kararın hemen ardından patatese alternatif ürün desteği, DGD, sulama suyu için kullanılan elektrik enerjisi desteği gibi destek uygulamaları yürürlüğe girmiştir. Ayni karardan hareketle; mazot desteği ve tarımda kullanılan kimyasal gübreye ilişkin desteklemeler de gündeme gelmiş bulunmaktadır.