91. madde sadece Genel Kurul aşamasındaki görüşmeler için farklı bir yöntem getirmektedir. Komisyon aşamasındaki görüşmeler genel yasama yöntemine uygun şekilde yürüyecektir. Ergül, hiçbir sınırlamaya tabi olmadan devam edecek komisyon görüşmelerinin zarar göreceği düşünülen demokratik ilkeler için önemli bir güvence olduğunu savunmuştur.583 Buna karşın bizce, komisyon görüşmelerinin çok büyük oranda
kamuoyunun ilgisini çekmeyi başaramadığı gerçeği göz önüne alınırsa zaten tek şansı iktidarı eleştirmek olan muhalefetin bu silahını bile sadece kapalı kapılar arkasında kullanabilmesi, muhalefetin elini kolunu bağlayacaktır. Bu duruma bir de zaman zaman komisyon aşamalarında kullanılan kifayet önergeleri eklenirse muhalefet kanun önerisi hakkında sesini duyuramayacaktır.
1996 yılında 424 sayılı kararla yapılan ilk düzenleme temel kanun yöntemi kapsamında uygulanacak yönteme herhangi bir sınırlandırma getirmiyor, yöntemin Genel Kurul tarafından belirlenmesine olanak tanıyordu. Anayasa Mahkemesinin 2001 yılında maddenin ilk önüne geldiği davada584 belirli bir yöntemin olmayışını iptal nedeni
sayması sonucunda, 10 Nisan 2003 tarihli 766 sayılı karar ile temel kanun yöntemi 91. maddede düzenlenmiştir. 766 sayılı karara göre her bölüm ayrı ayrı oylanırken maddeler üzerinde oylama yapılmamaktadır. 766 sayılı kararın ardından Anayasa Mahkemesinin önüne bir kez daha giden temel kanun yöntemi bu kez maddelerin ayrı ayrı oylanmaması nedeniyle iptal edilmiştir.585 855 sayılı ve 30 Haziran 2005 tarihli kararı ile TBMM
583 Ergül, 2002, s. 126.
584 2001/129 Es., 2002/24 K. 31 Ocak 2002, RG. 18 Haziran 2002 / 24789. 585 2003/30 E., 2003/38 K. 29 Nisan 2003, RG: 9 Temmuz 2003 / 25163.
150
Anayasa Mahkemesinin kararına uymuş ve maddelerin ayrı ayrı oylanması yöntemini kabul etmiş, ancak bu kez milletvekilleri tarafından verilebilecek olan önerge sayısını Anayasaya aykırılık önergeleri dâhil iki önerge ile sınırlandırmıştır. 855 sayılı karara karşı da Anayasa Mahkemesine iptal başvurusunda bulunulmuş ve Anayasa Mahkemesi maddeler üzerinde sadece iki önerge verilmesinin tüm siyasi parti gruplarının güçleri oranında parlamento çalışmalarına katılmasına engel olduğunu belirterek, maddenin bu kısmını iptal etmiştir.586
Temel kanun yöntemi 884 sayılı 31 Ocak 2007 tarihli parlamento kararı ile bugünkü halini almıştır. Bu özel yasama yöntemiyle görüşülmekte olan norm her biri otuz maddeyi geçmeyecek bölümlere ayrılır. Hangi maddelerin bir bölüm oluşturacağı 91. maddenin kullanılması teklif edilirken belirlenecektir. Bölümler üzerinde soru – cevap süresi 15 dakika ile sınırlanmıştır. Oluşturulan her bölüm içerdiği maddeler okunmaksızın maddeler için genel yasama yöntemine uygun şekilde görüşülür ancak her bir madde ayrı ayrı oylanır.587 Geçmez, soru – cevap süresinin konu dışındaki güncel tartışmalar için
kullanılması nedeniyle daha da kısaltılarak on dakikaya indirilmesini588 ve maddelerin
okunmasından genel yasama yönteminde de vazgeçilmesini589 savunmaktadır.
Kanımızca maddelerin okunması ve soru – cevap süresi zaten komisyon raporuna sahip milletvekillerinden daha çok görüşmeleri takip eden kamuoyunun bilgilenmesi için
586 2005/74 E., 2005/73 K. 26 Ekim 2005, RG: 21 Ekim 2006 / 26326.
587 Temel kanun yöntemi ile görüşülen bir kanunun bir maddesinin fıkraları farklı kanunlarda veya
kanun maddelerinde değişiklik yapması halinde ayrı birer madde olarak görüşülmektedir. Örnek için bkz. TBMMTD, 5.01.2012, D.24, C.10, B.48. “Dünkü birleşimde teklifin maddelerine geçilmesi kabul
edilmişti. Şimdi 1'inci maddeye geçiyoruz. Çerçeve 1'inci maddeyle, 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin birden fazla maddesinde değişiklik yapıldığından, maddenin her bir bendini ayrı madde olarak görüşeceğiz.”, s.22., TBMMTD, 07.02.2012, D.24, C.13, B.62, s.74, “2'nci maddeyi okutmadan önce, teklifin 2'nci maddesiyle 6111 sayılı Kanun'a eklenmesi öngörülen ek madde 1 ile 4749 sayılı Kanun'un 3'üncü maddesinde değişiklik yapılırken devamında aynı Kanun'a geçici madde 25 eklenmektedir. Bu nedenle, ek madde 1 ve geçici madde 25 ayrı ayrı görüşülecektir.”
588 Geçmez, 2013, s. 283. 589 Geçmez, 2013, s. 284.
151 yararlıdır ve korunmalıdır.
Değişiklik önergeleri her madde için ayrı ayrı verilir ve önerge verme yetkisi Hükümet, esas komisyon ve milletvekillerine aittir. Milletvekillerinin maddeler üzerinde verebileceği önerge sayısı 2 ile sınırlanmıştır ancak her siyasi parti grubundan bir milletvekilinin önerge verme hakkı korunmuştur. Örneğin çalışmamızın kaleme alındığı sırada TBMM’de 4 siyasi partinin grubu bulunduğuna göre, her madde üzerinde 4 değişiklik önergesi verilebilecektir. Bağımsız milletvekillerini, dikkate alınmadığı bu düzenleme sonucunda eğer ilk iki önerge siyasi parti gruplarına mensup milletvekillerinden gelirse bağımsız milletvekillerinin önerge verme şansı olmayacak, ilk iki önerge bağımsız milletvekilleri tarafından verilir ise siyasi parti grupları gene de kendilerine ayrılan birer önerge verme hakkını kullanabilecektir.590 Bu nedenle 91.
maddeye göre önerge sayısı en fazla (siyasi parti grubu sayısı + 2) olabilecektir.591 Kanımızca bir siyasi parti grubuna mensup olmayan veya grup kuramamış siyasi parti milletvekillerinin de iki önerge hakkı olması gerekmektedir. Aksinin kabulü bir kısım milletvekilinin önerge verme hakkının esaslı biçimde sınırlanması anlamına gelecektir. Bakırcı, temel kanun yöntemi ile görüşülen kanunlarda ek veya geçici madde eklenmesi
590 Aynı yönde bkz. Çakın, A. vd., “Yasa Yapma Süreci ve Sosyal Kontrol (Şeffaflık ve Katılım)”,
Yasama Dergisi, 2008, s. 412. Bununla beraber bu uygulamanın bir teamül halini aldığı iddia edilemez.
Bağımsız milletvekillerine bu şekilde önerge hakkı tanınmaması TBMM’de halen tartışma yaratmaktadır. Önerge sayısını düşük tutmak isteyen iktidar grubu bağımsız milletvekillerine ayrıca önerge hakkı tanınmaması gerektiğini savunmaktadır. Muhalefet ise bağımsız milletvekillerinin de önerge hakkına sahip olması gerektiğini iddia etmektedir. TBMMTD, 28.03.2012, D.24, C.17, B.84, s.52. Başkanlık divanı bu durumdaki uygulamayı şu şekilde açıklamıştır: “Siyasi parti gruplarına mensup milletvekillerince madde üzerinde önerge verilmemesi hâlinde, bağımsız sayılan milletvekillerince iki önerge verilebilecektir.
Gerekçeden anlaşılan, önerge hakkının, ancak parti gruplarına mensup milletvekilleri tarafından kullanılmaması hâlinde bağımsız ve grubu olmayan siyasi partilerin milletvekillerince kullanılabileceğidir. Siyasi parti gruplarına mensup milletvekillerince iki ve daha fazla önerge verilmiş olması hâlinde, bağımsızlarla grubu olmayan siyasi partilerin önerge vermesi mümkün değildir. Ancak, uygulamada, bağımsız milletvekilleri ile grubu olmayan siyasi partilerin lehine bir yorum yapılmış ve önergeler geliş sırasına göre sıralanarak ilk iki önergenin bağımsızlar ya da grubu olmayan siyasal partiler tarafından verilmesi hâlinde bu önergeler işleme alınmıştır.” TBMMTD, 28.03.2012, D.24, C.17, B.84, s.54
152
için en fazla 2 önerge verilebileceğini ancak uygulamada bu sınırın temel kanun olarak görüşülen torba kanunlar söz konusu olduğunda torba kanun kapsamında görüşülen her kanuna ek veya geçici maddeler eklenerek aşıldığını yazmaktadır.592
Yeni bir madde olarak görüşülmesine esas komisyonun salt çoğunlukla katıldığı önergeler ve yeniden görüşülmesi kararlaştırılan maddeler üzerinde görüşme açılacaktır. Bu durumda maddeler hakkında yukarıda belirttiğimiz sayıda değişiklik önergesi verilebilir.
İçtüzük’ün 83. maddesi bir kanunun bir maddesinin diğerlerinden önce konuşulmasına işaret oyuyla karar verilebileceğini belirtmiştir. Uygulamada temel kanun yöntemi ile 83. maddenin bağdaşmadığı görülmektedir.593 91. madde özel bir yasama
yöntemi düzenlemektedir ve bu yöntemde boşluk olan durumlarda genel yasama yöntemi uygulanmalıdır. Ancak 91. madde açıkça maddeler üzerinde görüşme açılmayacağını ve kanunun bölümler halinde görüşüleceğini düzenlediğinden, kanımızca 83. madde sadece bir bölüm içindeki bir maddenin diğerlerinden önce görüşülmesi için kullanılabilmelidir. Temel kanun yöntemi ile görüşülen kanun önerileri için de 89. maddedeki yeniden görüşme yönteminin kullanılması mümkündür. Kanımızca bu durumda yeniden görüşme önergesindeki maddeler hakkında genel yasama yöntemine uygun şekilde görüşme açılması gerekir.594 Neziroğlu ise, yeniden görüşmenin bir madde için mi ya da maddenin
yer aldığı bölüm mi açılacağı kararının hükümet veya esas komisyona bırakılması gerektiğini savunmaktadır.595 592 Bakırcı, 2015, s. 277. 593 TBMMTD, 26.02.2015, D.24, YY.5, B.62, s.125-131. 594 Bakırcı, 2015, s. 292. 595 Neziroğlu, 2007, s. 174.
153
Bir kanun önerisinin en başından temel kanun yöntemi ile görüşüleceği belli olmayabilir ve bu nedenle milletvekilleri maddeler üzerinde söz almış veya önergeler vermiş olabilirler. Bu durumda önceden alınmış söz talepleri ve önergeler iptal olmakta, temel kanun yönteminin uygulanması kararı ile birlikte söz talepleri ve önergeler 91. maddedeki sınırlamalara uygun olarak yeniden alınmaktadır.596
IV. KANUN HÜKMÜNDE KARARNAMELERE İLİŞKİN
KANUNLAR
TBMM’nin kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi vermesi Anayasa’nın 91. maddesinde düzenlenmiştir. İçeriği ve sınırları ciddi tartışmalara yol açmış bu yetkinin kullanılması için Anayasa özel yöntem kuralları belirlememiş ancak kanun hükmünde kararnamelerin yayınlandıkları gün TBMM’ye sunulacaklarını, aksi takdirde aynı gün yürürlükten kalkacaklarını ve komisyonlar ile Genel Kurulda öncelikle ve ivedilikle görüşüleceklerini belirtmiştir.
Yetki kanunları ve kanun hükmünde kararnameler Meclis Başkanlığına sunulduktan sonra kanun önerileriyle aynı yolu takip edeceklerdir. Bununla beraber Anayasa ve İçtüzük, KHK’lerin olabildiğince çabuk TBMM tarafından değerlendirilmesi için hükümler getirmişlerdir. KHK’ler TBMM’nin kabul ettiği yetki kanununa dayanmakla beraber, TBMM tarafından değerlendirilene kadar da yürürlükte olacakları göz önüne alınırsa, zorunlu olan hız anlam kazanır.
596 Bakırcı, 2015, s. 427.
154