Anayasa değişikliği kanunları teklif aşamasında dahi sıradan kanunlardan ayrılırlar. Bir milletvekilinin imzasıyla veya Bakanlar Kurulu tarafından önerilebilen kanunların aksine, Anayasa değişikliği kanunlarını teklif etme yetkisi sadece TBMM üye tam sayısının üçte birine tanınmıştır. Bu sayede kabul edilme şansı olmayan, az sayıda milletvekilinin desteğine sahip Anayasa değişikliği tekliflerinin kamuoyunu meşgul etmemesi sağlanmıştır.403
Her ne kadar Anayasa Bakanlar Kuruluna Anayasa değişikliği teklif etme yetkisini tanımasa da siyasi parti disiplini sonucunda; hükümet programlarının içinde Anayasa değişikliği vaatleri ve başarılı değişiklik tekliflerinin altında iktidar partisi liderlerinin imzası olacaktır.404 Gene de milletvekili olan Bakanlar Kurulu üyelerinin
tamamının Anayasa değişikliği teklifini imzalamış veya teklifin sadece iktidar partisi milletvekillerince imzalanmış olması hallerinde de ortada bir tasarı değil teklif vardır.405
403 Onar, 1993, s. 24.
404 Onar, 1993, ss. 25–26; Neziroğlu, 2008, s. 33.
405 Çoban, A.R., Anayasayı Değiştirme Yetkisi, Sınırları ve Denetimi (Ankara: Adalet, 2011), s. 292.
108
Anayasa değişikliği teklif etme yetkisi olmayan hükümet aynı zamanda görüşmeler sırasında değişiklik önergesi veremez ve Meclis Başkanlığının milletvekillerince verilen değişiklik önergeleri hakkında hükümetin görüşünü sorması gerekmez.406 Onar’ın
belirttiği gibi İçtüzük ve Anayasa’da hükûmetin de Anayasa değişikliği görüşmelerinde etkin rol almasını sağlayacak şekilde değişiklik yapılması, engellenemeyecek olan fiili durumun hukuk kapsamına alınmasını sağlayacaktır.407
Anayasa değişikliği kanununu teklif etmek için gerekli 184 imzanın hepsinin aynı teklif metninde olması gerekir, tamamen aynı olsa dahi farklı tekliflerdeki imzaların toplanması mümkün değildir.408 Buna karşın 184 imza sahibinin hepsinin aynı gerekçeyle
Anayasa değişikliği teklifini imzalamış olmaları gerekmemektedir ve hatta farklı gerekçelerin teklife eklenmesi mümkün olmalıdır.409
Genel yasama yönteminde kanun tekliflerinin geri alınması için tüm imza sahiplerinin imzalarını çekmesi gerekirken Anayasa değişikliği tekliflerinin geri alınması, Anayasa sadece 184 milletvekilinin ortak irade açıklamasına Anayasa değişikliği sürecini başlatma sonucu bağladığı için, imza sayısının 184’ün altına düşmesiyle olur.410 İmza
açıklamıştır: “Anayasa'nın 175. maddesine göre Anayasa'nın değiştirilmesi Türkiye Büyük Millet Meclisi üye tamsayısının en az üçte biri tarafından yazıyla teklif edilebilir. Bakanlar Kuruluna Anayasa'nın 88. maddesiyle tanınmış olan kanun tasarısı sunma yetkisi 175. maddede yer almamaktadır. Bu nedenle Bakanlar Kurulunun bir Anayasa değişikliği teklif edebilmesi mümkün değildir.
(...) Başbakan'ın ve milletvekili oldukları sürece bakanların tekliflere imza atması mümkündür. Başbakan ve bakanların milletvekili sıfatıyla herhangi bir kanun teklifine imza atmaları o teklifi tasarı haline getirmez.
'Teklif çoğunluğu' kapsamında Anayasa değişikliği teklifinde Anayasa'nın 175. maddesinde öngörülen Türkiye Büyük Millet Meclisi üye tamsayısının üçte biri oranında milletvekilinin imzasının bulunup bulunmadığının incelenebileceği gözetildiğinde yeterli imzanın bulunması hâlinde, bu imzaların hangi saikle atıldığının incelenmesi Anayasa Mahkemesinin yetkisi dışında kalır.”
406 Onar, 1993, s. 62. 407 Onar, 1993, s. 27.
408 Onar, 1993, s. 35; Has, V., Anayasa’yı Değiştirme Süreci, 2. baskı (Ankara: Adalet, 2009), s. 34;
Has, Türk Parlamento Hukukunun Kaynakları ve Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin Çalışma Düzeni, 2009, s. 219. Uygulamada imzaların faks aracılığıyla toplandığı görülmüştür. Neziroğlu, 2008, s. 34.
409 Onar, 1993, s. 34. 410 Onar, 1993, s. 40.
109
sayısının azalmasından kastettiğimiz milletvekillerinden bir kısmının imzalarını geri çekmesidir. Milletvekillerinin ölmesi veya milletvekilliğinin düşmesi teklif iradesini etkilemeyecektir.411
Milletvekillerinin imzalarını çekmeleri sonucunda teklifteki imzaların 184’ün altına düşmesi halinde ise diğer milletvekillerinin benimsemesiyle de sayı 184’e tamamlanabilir.412 Değişiklik teklifindeki imza sayısı 1/3’ün altına düştüğü durumlarda, teklif komisyon gündemine girdiyse komisyon, henüz komisyon gündemine girmediyse komisyon başkanı teklifi Meclis Başkanlığına iade edebilir.413 Komisyonların 74.
maddeyi kullanarak eksik imzaları tamamlatma yoluna gitmesi de düşünülemez, zira bu madde ile tamamlatılabilecek eksiklikler, gerekçe, bir imzanın atılmasının unutulmuş olması gibi muhatabı belli eksiklerdir. Komisyonların tüm milletvekillerine gidip imza sayısını tamamlamalarını istemesi beklenemez.414 Anayasa değişikliği teklifinin Genel
Kurul gündemine girmiş olması halinde ise 75. maddenin son fıkrası uyarınca değişiklik teklifinin 184 imzanın altına düşmesine yol açacak olan imzaların geri alınması ancak Genel Kurul kararıyla mümkün olacaktır.415
75. madde gereğince kanun önerisinin arkasındaki iradenin, öneri Genel Kurul gündemine girene kadar korunması gerekmektedir. 75. maddeye göre başka bir üyenin veya esas komisyonun teklifi üzerine alması sıradan kanunlar için mümkündür. Sıradan kanunların bir üye tarafından teklif edilebildiği düşünüldüğünde bu kuralın sıradan bir
411 Onar, 1993, s. 31; Has, Anayasa’yı Değiştirme Süreci, 2009, s. 35. 412 Onar, 1993, s. 41.
413 Onar, 1993, s. 42; Onar, 1993, s. 38; Has, Türk Parlamento Hukukunun Kaynakları ve Türkiye
Büyük Millet Meclisi’nin Çalışma Düzeni, 2009, s. 223.
414 Onar, 1993, s. 41; Has, Türk Parlamento Hukukunun Kaynakları ve Türkiye Büyük Millet
Meclisi’nin Çalışma Düzeni, 2009, s. 222.
415 Has, Türk Parlamento Hukukunun Kaynakları ve Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin Çalışma
110
kanun söz konusu olunca bir üyenin veya komisyonun kanun teklifini üstlenmesine izin vermesi akla yatkındır. Anayasa değişikliği kanunları içinse Onar ve Has, Anayasa’nın 175. maddesindeki 1/3 koşulu nedeniyle eksik imzaların başka milletvekilleri tarafından tamamlanabileceğini ancak 2. fıkranın esas komisyon yönünden uygulanamayacağını savunmaktadırlar.416 175. maddenin 2. fıkrası Anayasa değişikliklerinin maddede
belirtilen iki kere görüşülme zorunluluğu, teklif ve oylama çoğunluğu şartları hariç kanunlar ile aynı yöntemle görüşüleceğini belirtmektedir. Kanımızca bu maddenin metninden İçtüzük’ün 75. maddesinin ikinci fıkrasının esas komisyon yönünden uygulanmasını engelleyecek bir sonuç çıkmamaktadır. Anayasa değişikliğinin genel yasama yönteminden farkları açıkça sayıldığına göre bu farklar dışında genel yasama yöntemi takip edilmelidir.
Öte yandan 75. maddenin bu şekilde yorumlanması ve bir milletvekiline Anayasa değişikliği teklifini üstlenme hakkı tanınması Anayasa’nın 175. maddesiyle çelişecektir. 75. maddenin ikinci fıkrasına göre kanun teklif etmeye zaten yetkili olan bir milletvekili ile kanun teklif etme yetkisi tanınmamış olan komisyon teklifleri üstlenebilirler. Bu nedenle 75. maddedeki “bir milletvekili” ibaresi “Anayasa değişikliği teklif etmeye yeter sayıda milletvekili” olarak yorumlanabilir. Bununla beraber zaten kanun teklif etmeye yetkili olmayan komisyona verilen kanun teklifini üstlenme hakkının Anayasa değişikliği teklifleri açısından da uygulanması gerekir. Salt çoğunlukla karar alan ve siyasi partilerin genel kuruldaki sandalye sayıları ile neredeyse aynı oranda temsil edildiği komisyonun anayasa değişikliği teklifini üstlenmesi, komisyon üyelerinin siyasi parti disiplinine uygun hareket etmeleri halinde, teklifin Genel Kurulda üçte birden daha fazla desteğe
111
sahip olduğu anlamına gelir. 75. maddenin ikinci fıkrası komisyonun gündemine giren bir işin komisyonun rızası olmadan teklif sahiplerince geri alınamayacağı anlamına gelmektedir.
Anayasa değişikliği kanunlarının teklifleri konu bakımından da sınırlanmıştır; Anayasa’nın 4. maddesi ilk üç maddenin yalnızca değiştirilmesini değil değiştirilmesinin teklif dahi edilmesini yasakladığı için ilk üç maddeyi değiştiren Anayasa değişikliği kanunu tekliflerinin Meclis Başkanlığınca işleme konulmaması gerekmektedir.417 Buna karşın Meclis Başkanı bu yetkisini Anayasaya aykırı değişiklik önergelerinde olduğu gibi çok açık, ilk bakışta herkes tarafından fark edilebilecek durumlarda kullanmalıdır. Meclis Başkanı ilk üç maddeye doğrudan değişiklik getiren veya kaldıran teklifleri işleme almamalı; ilk üç maddeyi doğrudan değiştirmemekle birlikte, ilk üç madde hükümlerine aykırı olduğu için dolaylı bir değişiklik getirdiğini düşündüğü teklifleri ise işleme koymalıdır.418
Anayasa değişikliklerinin Genel Kurulda görüşülmesi sırasında İçtüzük’ün 87. maddesi uyarınca Anayasa’nın teklife konu olmayan bir maddesinin değiştirilmesi için öneriye yeni bir madde eklenmesi bir önergeyle istenebilir. Bu yöndeki önergelerin sunulması için 184 imza aranmayacak, 5 milletvekilinin imzası yeterli olacaktır. Buna karşın yeni madde ihdas eden önergelerin Anayasa’daki iki kere görüşme şartını sağlamak ve ikinci tur görüşmelerde ilk turda değişiklik önergesi verilmeyen maddeler hakkında değişiklik önergesi verilemeyeceği kuralı nedeniyle, ilk tur görüşmelerde
417 ONAR, başlangıç metninde yapılan değişikliklerin bu yasak kapsamında değerlendirilmemesi
gerektiğini belirtmektedir. Onar, 1993, s. 28; Has, Türk Parlamento Hukukunun Kaynakları ve Türkiye
Büyük Millet Meclisi’nin Çalışma Düzeni, 2009, s. 217.
418 Onar, 1993, s. 29,30; Has, Türk Parlamento Hukukunun Kaynakları ve Türkiye Büyük Millet
112
verilmesi gerekmektedir.419 Has, ise ilk tur görüşmelerde yeni madde ihdasına ilişkin önerge verilmiş olması halinde ikinci tur görüşmelerde de aynı konuda yeni madde ihdas edilmesi için önerge verilebileceğini, önergenin tıpatıp aynı olmasının dahi gerekli olmadığını belirtmektedir.420 Yazara göre ilk turda aynı yöndeki önerge görüşülmüş
olacağından iki kere görüşme şartı da yerine getirilmiş olacaktır.421