İçtüzük hangi kanunların 91. madde kullanılarak görüşülebileceğini tek tek saymaktan kaçınmıştır. Bu konuda yol gösterici örnekler verdikten sonra verdiği örneklere benzer kanunların 91. madde uyarınca görüşülmesine karar verme yetkisini Genel Kurula bırakmıştır. Genel Kurula hangi kanunların bu kapsama alınabileceği noktasında yol
555 24. Dönem ve 26. Dönemin 1. ve 2. Yasama Yıllarında Genel Yasama Yöntemiyle Kabul Edilen
Kanunlara Ait Tablo.
143
gösterebilecek kaynaklar, hükmün yasama geçmişi ve ilgili Anayasa Mahkemesi kararlarıdır.
91. madde İçtüzük’e 424 sayılı 16 Mayıs 1996 tarihli karar557 ile girmiştir.
Maddenin ilk halinde “Temel kanunları ve İçtüzüğü bütünüyle veya kapsamlı olarak değiştiren veya yürürlüğe koyan tasarı ve tekliflerin” bu yöntem ile görüşülmesine izin verilmiştir. 91. maddeye ilişkin olarak Anayasa Komisyonu temel kanunlar başlığının “Medeni Kanun, Ceza Kanunu gibi çok sayıda madde içeren kanunların bütünüyle veya kapsamlı” değişikliklerini ifade ettiğini belirtmiştir.558 Madde, 713 sayılı 7 Şubat 2001
tarihli kararla559 değiştirilene kadar bu halini korumuş ve Anayasa Mahkemesine taşınmamıştır. 713 sayılı karar “ülkenin ekonomik ve teknolojik gelişimi ile doğrudan ilgili yeniden yapılanma kanunlarını” temel kanunlar ve içtüzüğün yanına eklemiştir. Karar hakkında açılan iptal davasında560 Anayasa Mahkemesi 31 Ocak 2002 tarihli
2001/129 esas ve 2002/24 karar sayılı kararıyla: “Dava konusu 91. maddede belirtilen “temel kanun” ve “ülkenin ekonomik ve teknolojik gelişimi ile doğrudan ilgili yeniden yapılanma kanunlarının kapsamına açıklık getirilmemesi, pek çok yasanın bu kapsam içinde düşünülmesine neden olabilecektir. … Bu durumda dava konusu kural, belirlilik, genellik, soyutluk ve öngörülebilirlik özellikleri taşımaması nedeniyle yasama yetkisinin amacına uygun biçimde kullanılmasına elverişli olmadığı gibi hukuk devleti ilkesiyle de bağdaşmamaktadır” gerekçesiyle 91. maddeyi Anayasa’nın 2. ve 87. maddesine aykırı
557 24 Mayıs 1996 tarihinde 22645 sayılı Resmi Gazete.
558 Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü Değişiklikler, Gerekçeler Tutanaklar, ed. Habip Kocaman
ve Semra Gökçimen, 3 c. (Ankara: TBMM Basımevi, 2012), İİ, s. 1502.
559 9 Şubat 2001 tarihinde 24313 sayılı Resmi Gazete.
560 İptal başvurusunda bulunan milletvekilleri çok doğru bir tespitte bulunarak KHK kurumunun
işletilememesi sebebiyle iktidarın bu yola başvurduğunu belirtmişlerdir. İptal başvurusunda yapılan diğer bir yerinde tespit ise özel yasama yönteminin “güç ve parmaklar istediğinde her öneri özel yöntemle
144
bularak iptal etmiştir. İptal kararının ardından 91. madde 766 sayılı 10 Nisan 2003 tarihli kararla561 yeniden düzenlenmiş, “ülkenin ekonomik ve teknolojik gelişimi ile doğrudan ilgili yeniden yapılanma kanunlarını” kelimeleri 91. maddeden çıkartılmıştır. Anayasa Mahkemesi 29 Nisan 2003 tarihli, 2003/30 Esas, 2003/38 Karar sayılı kararında bu kez “temel kanunlarla hangi tür yasaların anlatılmak istendiğine açıklık getirilme(mesinin) özel görüşme usulünün yaygınlaştırılmasına neden olabileceğini ve böyle bir durumda milletvekillerinin yasama etkinliğine gereği gibi katılmalarına olanak” verilmeyeceğini belirterek bir kez daha 91. maddenin Anayasa’nın 2. ve 87. maddelerine aykırı olduğunu tespit etmiştir. Anayasa Mahkemesi bu kararında hangi yasaların bu kapsama alınabileceğini tanımlama gereği duymuş ve “… bir hukuk dalını sistematik olarak bütünüyle veya kapsamlı olarak değiştirecek biçimde genel ilkeleri içermesi; kişisel veya toplumsal yaşamın büyük bir bölümünü ilgilendirmesi; kendi alanındaki özel kanunların dayandığı temel kavramları göstermesi, özel kanunlar arasında uygulamada ahenk sağlaması, düzenlediği alan yönünden bütünlüğünün ve maddeler arasındaki bağlantıların korunması zorunluluğunun bulunması; önceki yasalaşma evrelerinde de özel görüşme ve oylama usulüne bağlı tutulması”562 gibi özelliklerin bir yasanın temel
yasa olmasının göstergesi olacağını açıklamıştır. TBMM bu iptal kararının üzerine 855 sayılı 30 Haziran 2005 tarihli karar ile563 Anayasa Mahkemesinin göstermiş olduğu
tanımı aynen 91. maddenin içerisine alarak,564 91. maddenin uygulanabileceği normların
561 12 Nisan 2003 tarihinde 25077 sayılı Resmi Gazete.
562 Geçmez, önceki yasalaşma evrelerinde temel kanun yönteminin kullanılmış olmasının o kanunda
yapılacak her değişiklikte tekrar temel kanun yönteminin kullanılması için yeterli bir sebep olmaması gerektiğini ve İçtüzük değişikliklerinin sadece iktidar grubunun iradesine bırakılmaması, temel kanun yönteminin kapsamı dışına çıkartılmasının gerektiğini savunmaktadır. Geçmez, 2013, s. 270.
563 1 Temmuz 2005 tarihli 25862 sayılı Resmi Gazete
564 Bu kararın gerekçesi yayınlanmadan önce komisyonda işlem görmekte olan teklifin kenar başlığı
“Kapsamlı yasa” olarak değiştirilmiş ancak 2003/30 esas sayılı kararın gerekçesinin açıklanmasından sonra bundan vazgeçilmiştir. Bakırcı, F., “Kod Yasa - Çerçeve Yasa Ayrımı Üzerine”, Ankara Üniversitesi Hukuk
145 tanımına bugün yürürlükte bulunan halini vermiştir.
Görüldüğü üzere 91. maddenin mevcut hali sınırlı bir saymadan çok parlamentoya yol gösterecek niteliktedir. Nihai kararı parlamento çoğunluğu verecektir ve Anayasa’nın 148. maddesi Anayasa Mahkemesinin güncel içtihatları değişmedikçe bu kararın denetlenmemesine neden olacaktır. Ergül, 91. maddenin uygulanabileceği yasaların sayılmasının hem yasama ilkesinin genelliği nedeniyle çok güç olduğunu hem de ilerde parlamentoda oluşabilecek uzlaşmaların önünü tıkayacağını bu nedenle olumsuz bir sayma yaparak 91. madde yöntemiyle görüşülemeyecek yasaların belirlenmesinin daha uygun olacağını savunmuştur.565 Geçmez ise, niceliksel bir sınırlandırma getirilerek
madde sayısı 30’u geçmeyen kanunların temel kanun yöntemiyle görüşülmeyeceğinin içtüzük kuralına eklenmesi gerektiğini belirtmiştir.566 Her ne kadar 10 – 20 maddelik
kanunlar için temel kanun yönteminin kullanılmasını engelleyebilecek gibi gözükse de567
kuralların birden fazla maddeye bölünmesiyle böyle bir sınırlama kolaylıkla aşılabilir. Bakırcı ise, 91. maddenin temel kanun tanımı yapmadığını, Türk hukukunda tanımlanmış bir “temel yasa” kavramı olmadığını ifade etmektedir. Amaç özel bir öneme sahip kanunları farklı bir yöntemle görüşmek değil sadece zaman tasarrufu sağlamaktır.568
Yazara göre madde temel kanunu tanımlamaz, hangi önerilerin bu maddeye göre görüşüleceği tamamen çoğunluğun takdirindedir569 ve temel yasa eğer tanımlanacaksa
ancak normlar hiyerarşisinde bir üst konumda yer alan Anayasada tanımlanabilir.570 İba
565 Ergül, 2002, s. 126.
566 Geçmez, 2013, s. 296.
567 Örneğin 21 Mayıs 2013 tarihli ve 6486 sayılı Sosyal Sigortalar Ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu
İle Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun 15 maddeden oluşmasına rağmen temel kanun yöntemiyle iki bölüm halinde görüşülmüştür. TBMMTD, 15.05.2013, D.24, YY.3, C.51, B.104.
568 Bakırcı, “Kod Yasa - Çerçeve Yasa Ayrımı Üzerine”, 2005, ss. 229, 232. 569 Bakırcı, “Kod Yasa - Çerçeve Yasa Ayrımı Üzerine”, 2005, s. 231.
570 Bakırcı, “Kod Yasa - Çerçeve Yasa Ayrımı Üzerine”, 2005, s. 232. Aksi yönde bkz. Geçmez,
146
ise, temel kanun kavramının bizim hukukumuzda hızlandırılmış bir yasa yapma yöntemini ifade ettiğini ve bu kullanım dolayısıyla, bir alanı hukuki reform niteliğinde ilk kez düzenleyen Ceza Kanunu, Borçlar Kanunu gibi ana kanunları ifade eden “temel kanun” terimiyle karıştığını ifade etmiştir.571 Kanımızca 91. maddenin konuluş amacına uygun olarak kullanılmaması bu sonucu doğurmuştur. İncelediğimiz yasama yıllarında temel kanun yöntemi özel bir yasama yöntemi olmaktan çıkmış, neredeyse tüm kanunlar bu yöntemle görüşülmüştür. Bu nedenle bugün “temel kanun yöntemi” kavramının sadece hızlandırılmış bir yasama yöntemini ifade ettiği görüşüne katılıyoruz.