Kanun teklifleri,120 İçtüzük’te kanun tasarılarının hemen ardından 74. maddede düzenlenmiştir. Kanun teklifleri bir milletvekili tarafından verilebilecekleri gibi birden fazla milletvekilinin imzasını da taşıyabilirler.121 Teklifler eğer bir veya iki milletvekili tarafından imzalanmışlarsa imza sahiplerinin adıyla kayıtlara geçerken, ikiden fazla milletvekilinin imzasını taşıyan teklifler ilk imza sahibinin adını takiben eklenen “…. ve (x) sayıdaki arkadaşının…” ibaresiyle kaydedilmektedir.122 Bu kural kanun teklifinin
birden fazla grup başkan vekili tarafından verilmesi halinde esnetilmekte, grup başkan vekillerinin hepsinin isimleri, taşıdıkları unvanı da gösterir şekilde, teklifte yerini almaktadır.123 Kanun tekliflerine, teklif Meclis Başkanlığına sunulduktan sonra da imza
atılmasına olanak tanınmaktadır.124
119 Neziroğlu, 2008, s. 248.
120 2009 tarihli Taslak’ın 56. maddesi kanun tasarı ve tekliflerini beraber düzenlenmiştir. Maddenin
getirdiği en önemli yenilik komisyonlara üye tamsayısının üçte ikisi ile kanun teklif etme yolunu açmasıdır. Taslak’ın 56. maddesinin 4. fıkrası ise “Konu itibariyle aralarında bağlantı bulunması nedeniyle birden azla kanunda değişiklik yapılmasını gerektiren haller dışında bir tasarı veya teklif ile birden fazla kanunun hükümlerinde değişiklik yapılamaz. Bir çerçeve madde ile birden fazla maddede değişiklik yapılamaz. Bu koşullara uymayan tasarı ve teklifler Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanı tarafından iade edilir” hükmüyle torba kanun uygulamasına karşı önlem oluşturmuştur.
121 Milletvekilinin sadece kanun teklif etmesi için değil göreve başlayarak tüm parlamento
çalışmalarına katılabilmesi için ant içmesi gerekmektedir. [Dönmez, G., 1982 Anayasası’nda Milletvekilliği
Statüsünün Kazanılması ve Sona Ermesi (Ankara: Adalet, 2016), s. 237.] Bir milletvekilinin tutukluluk hali
de yasama faaliyetlerine katılmasına engel teşkil etmemektedir. Milletvekilinin bizzat parlamentoda bulunmasını gerektirmeyen, yazılı soru, kanun teklifi, doğrudan gündeme alma önergesi gibi, her türlü işlem tutukluluk süresince de kullanılabilir. Anayasa Mahkemesi tutukluluk halinin millettekinin yasama faaliyetlerine katılmasını engellemesinin “seçilme ve temsil hakkıyla yargılamanın tutuklu olarak sürdürülmesindeki makul dengenin” bozulmasına neden olarak Anayasa’nın 19. maddesinin 7. fıkrasını ihlal ettiğine karar vermiştir. 2012/1272 sayılı bireysel başvuru üzerine verilen 4 Aralık 2013 tarihli karar.
122 Bakırcı, 2000, s. 403. 123 Bakırcı, 2000, s. 402. 124 Bakırcı, 2000, s. 400.
26
Kanun teklifleri de kanun tasarıları gibi gerekçeli olmak zorundadır ancak kanun tekliflerine eklenen gerekçenin sadece genel gerekçeyi içermesi yeterlidir, madde gerekçelerini de içermesi gerekmez.125 Kanun tasarlarının aksine milletvekilleri
tarafından verilen kanun tekliflerinin gerekçelerinin hangi unsurları içermesi gerektiği İçtüzük tarafından düzenlenmemiştir. Neziroğlu, her ne kadar kanun teklifleri için genel gerekçe yeterli görülse de kanun tekliflerine de madde gerekçelerinin eklenmesi gerektiğini iddia etmektedir.126 Bakırcı, İçtüzük’ün iki kanun önerisi arasında yarattığı bu
farkı unutkanlık olarak yorumlamıştır.127 Kanımızca İçtüzük devletin tüm imkânlarına
sahip Bakanlar Kuruluna yüklediği külfeti milletvekillerinden istemeyerek kanun tekliflerinin sunulmasını kolaylaştırmıştır. Dahası kanunlaşması neredeyse kesin olan kanun tasarıları için detaylı bir gerekçenin aranması, kanun görüşmeleri sırasında muhalefetin tasarıyı daha iyi denetlemesini sağlar ve uygulama aşamasında yorumlanmasını kolaylaştırır. Kanun tekliflerinin gerekçesinin eksik bulunması halinde bu eksikliği Meclis Başkanı veya eksik şekilde havale edilmesi halinde teklifi görüşen komisyon isteyebilir.128
Meclis Başkanlığı kanun tekliflerini doğrudan komisyonlara havale eder ve bir kopyasını 40. madde uyarınca bilgi için Başbakanlığa gönderir. İçtüzük teklifinin ilk halinde bulunan, kanun tekliflerinin komisyonlara havalesi için öncelikle Başbakanlık tarafından incelenmesinin tamamlandığını gösterir yazının on beş gün beklenmesini düzenleyen 40. maddenin 2. fıkrası Anayasa komisyonu tarafından, kanun tekliflerinin görüşülmesinin on beş gün dahi olsa başbakanlıkça bekletilemeyeceği gerekçesiyle haklı
125 Neziroğlu, 2008, s. 249.
126 Neziroğlu, 2008, s. 303. 127 Bakırcı, 2000, s. 403.
128 Onar, E., 1982 Anayasasında Anayasayı Değiştirme Sorunu (Ankara: Ankara Üniversitesi, 1993),
27
olarak metinden çıkartılmıştır.129 Has, 73. maddenin son fıkrasının kanun tekliflerinin
havalesi için de uygulanabileceğini ve havaleye itirazın mümkün olduğunu belirtmektedir.130 Kanımızca 73. madde kanun tasarılarını düzenlediğinden ve kanun tekliflerini düzenleyen 74. maddede 73. maddeye hiçbir atıf bulunmadığından veya aralarında genel hüküm – özel hüküm ilişkisi olmadığından bu görüşe katılmıyoruz.131
Bu nedenle kanun tasarılarının aksine havale edilen komisyona itiraz mümkün değildir.132
Yürütme organının olumsuz görüşünü alan kanun tekliflerinin kabul edilme olasılığı neredeyse yoktur. Hükümet kanun teklifleri üzerine görüşünü bildirirken teklifin esasından çok teklif sahiplerinin kimliğini değerlendirmekte ve bu uygulama muhalefetten gelen tekliflerin filtrelenmesine neden olmaktadır.133 74. madde kanun
tekliflerinin komisyona havale işleminin tutanak dergisine ve ilan tahtasına yazılması zorunluluğunu getirmemiştir. Uygulamada İçtüzük’ün 51. maddesi gereğince kanun tekliflerinin havale işlemi de tutanak dergisine yazılmakta ve ilan edilmektedir.134 74.
maddenin 3. fıkrası komisyonlara “şartlarına uymayan kanun tekliflerini” tamamlatma yetkisi vermektedir. Kanımızca, İçtüzük veya Anayasada başka bir hüküm olmadığına göre komisyonların bir kanun teklifinde arayabileceği tek şart kanun teklifinin gerekçeli olmasıdır. Uygulamada kanun tekliflerinin tamamlatılması yöntemine genellikle başvurulmamaktadır.135 Bunun yerine Meclis Başkanlığınca önceki aşamalarda tespit
edilen eksiklikler komisyon aşamasında önergelerle tamamlanmaktadır.136
129 MMTD, 4.12.1972, D.3, YY.4, C.29, B.13, SS.763, s.26.
130 Has, Türk Parlamento Hukukunun Kaynakları ve Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin Çalışma
Düzeni, 2009, s. 54.
131 Aynı yönde Başkanlık Divanı uygulaması için bkz. TBMMTD, 20.02.2015, D.24, YY.5, B.59,
s.6.
132 Aksi yönde bkz. Neziroğlu, 2008, s. 205. 133 Bakırcı, 2000, s. 348.
134 Bakırcı, 2000, s. 404. 135 Bakırcı, 2000, s. 405. 136 İba ve Bozkurt, 2006, s. 161.
28
Buraya kadar aktardıklarımızdan anlaşılacağı üzere kanun tasarısının TBMM’ye gelmeden önce oluşması ve Meclis Başkanlığına sunulması aşaması kanun tekliflerine göre daha güçtür. Bu nedenle zaman zaman iktidar grupları acil gördükleri kanunlar için kanun tasarısı yerine grup başkanvekillerinin imzasını taşıyan kanun teklifleri sunmaktadırlar.137 Kanun tasarısı hazırlanırken uyulması gereken, 19 Aralık 2005 tarihli
ve 2005/9986 sayılı Mevzuat Hazırlama Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik’in getirdiği kuralları dolanmak ve tasarının yürütme organı tarafından hazırlanmasında başbakanlık ve bakanlıklar arasındaki işlemleri kaldırarak zaman tasarrufu sağlamak amacıyla bu yöntem kullanılmaktadır.138 Hukukumuzda kanun tasarıları ile kanun
teklifleri arasında düzenleyebilecekleri konu bakımından bir ayrım olmadığı için139
gerçekleştirilen bu uygulamanın bir yaptırımı da bulunmamaktadır.