Türkiye’de Stratejik Planlama Deneyimleri

Bayındırlık ve Đskân Bakanlığı web sitesinde yeni yasa ile stratejik planlama kavramının getirildiğini belirtmekte ve sitesinde şöyle bir açıklama yapmaktadır.

“Kamu Yönetimi Temel Kanunu ile Stratejik Planlama kavramı getirilmiş ve

stratejik plan; kamu kurum ve kuruluşlarının orta ve uzun vadeli amaçlarını, temel ilke ve politikalarını, hedef ve önceliklerini, performans ölçütlerini, bunlara ulaşmak için izlenecek yöntemler ile kaynak dağılımını içeren plan olarak tanımlanmış olup, bu kavramın Bakanlığımız faaliyetleri çerçevesinde

yorumlanması ile mekânsal planlamaya ilişkin orta ve uzun vadeli, amaç, temel ilke ve politikaların belirlenmesi amacıyla Stratejik Planlama Kavramının oluşturulması, Temel Kanun Tasarısının “kamu hizmetlerinin öngörülebilirliği” ilkesinin uygulanması açısından önem taşımaktadır (EK-1 ve 2).

Bakanlık plan uygulaması denetiminin Kamu Yönetimi Temel Kanunu ile Sayıştay Başkanlığına devredildiğini, mekânsal planlama çalışmalarının tek bir birim tarafından üst ölçekten alt ölçeğe kadar kontrol edilebilmesi için bu denetimin Bayındırlık ve Đskân Bakanlığı’na verilmesini istemektedir.

Bakanlık stratejik planlama tanımını doğru yapmakla birlikte, karar sürecindeki stratejilerin, karara katılan oyuncular tarafından gerçekleştirilebileceğini, burada temel stratejik oyuncunun yerel yönetim olduğunu görmezden gelerek, mekânsal planlamanın üst ölçekten başladığını ve üst ölçekle alt ölçek arasındaki ilişkinin zorunlu olduğunu ve bu nedenle Bakanlığın temel yönlendirici olduğunu ileri sürmektedir.

Görüldüğü gibi bu anlayış stratejik planlamanın temel ilkesine uygun düşmemektedir. Plan objektiflerinin belirlenmesi, stratejilerin geliştirilmesinde temel aktörlerin katılımının sağlanması, planlama sürecinde planlamada rol alanların birbirine göre göreceli üstünlüğünün bulunmadığı, yerel kararların yerelin amaçları doğrultusunda biçimlenmesi stratejik planlamanın gereğidir. Bakanlık bu önemli

finansmanın denetimini de ele alarak yerel yönetimi kararlarına tutsak etmeği ummaktadır.

Türkiye’de metropoliten bölge ölçeğinde stratejik mekânsal planlama süreci, Avrupa ülkeleri yeni planlama yaklaşımları göz önüne alınarak değerlendirildiğinde, ülke mekânsal planlama bütünlüğü içinde sağlıklı bir planlama sistematiğinin kurulamamasından dolayı, metropoliten bölgelerin gelişme stratejilerinin belirlenmesinde önemli sorunların yaşandığı görülmektedir. Planlamaya ilişkin yasal düzenlemelerde yetki ve sorumlulukların açık ve net olarak tanımlanmaması, uygulama sürecinde hem merkezi yönetim ve Büyükşehir belediyesi arasında, hem de merkezi yönetimin bakanlıkları arasında yetki çatışmalarına neden olmaktadır. Anlaşmazlıların çözümü için yargı süreci işlemektedir. Planlama mevzuatı ve yerel yönetimler mevzuatı arasında bütünlük ve uyum sağlanamadığından, planlama sistemi ve yetkiler konusundaki problemler ve belirsizlikler devam etmektedir. Konu ile ilgili yapılan çalışmalardan bugün Türkiye’de denenmiş stratejik mekânsal planlamaların dayandığı temel bir stratejik planlama modelinin olmadığı, böyle bir modelin tasarımının öncelikli ve önemli bir role sahip olduğu bilinmektedir (Çubuk 1999, B.Đ.B. 1999, Ünal 2003, Çıracı ve Yıldız 2006).

2004 yılı kamu yönetimi ve planlama açısından önemli bir yıl olmuştur. Merkezi ve yerel yönetimler açısından pek çok yenilik hukukumuza yerleşmiştir. Böylece Türkiye’de bakanlıklar belediyeler ve il özel iradeleri ile kurumsal stratejik plan uygulamasının hukuki temellerini oluşturmuş olmaktadır. Her ne kadar bunların işaretlerini pek uygulamada göremesek de; bir hukuk devleti olarak Türkiye’de kamu yönetiminde ve planlamada, köklü değişikliklerin yaşanması kaçınılmazdır (Kalkan, Çetiz ve Akay 2005).

Yenilenen dört kanunla (Belediye Kanunu, Büyükşehir Belediyesi Kanunu, Đl Özel Đradesi Kanunu, Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu) kamu yönetimimizin temel taşlarında önemli dönüşümler gerçekleştirilmesi hedeflenmiştir. Bu kanunların öncüsü olan “Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu” ise 2003 yılında bu kanunların mali altyapısını hazırlamaya yönelik olarak çıkarılmıştı. Ancak, bu

kanunların stratejik plan ve analitik bütçe uygulamasına ilişkin bölümlerinin uygulamaya geçmesi zaman alacak gibi görünmektedir (Kalkan, Çetiz ve Akay 2005).

Stratejik plana geçişte pilot olarak seçilen 8 kuruluştaki çalışmalar 2003 yılında başlamış olmasına rağmen halen uygulama aşamasına geçilememiştir. 2003114 ve 2004137 sayılı Yüksek Planlama Kurulu Kararları uyarınca stratejik planlama çalışmaları yürütülen 8 kuruluşça stratejik plan çalışmalarının gelişimi DPT tarafından (DPT 2005) (www..dpt.gov.tr) şöyle özetlenmektedir:

1. Tarım ve Köy işleri Bakanlığı (Çalışmalar devam etmektedir.) 2. Devlet istatistik Enstitüsü Başkanlığı (Taslak plan hazırlandı.)

3. Hudut ve Sahiller Sağlık Genel Müdürlüğü (Taslak plan ve performans programı hazırlandı.)

4. Karayolları Genel Müdürlüğü (Çalışmalar devam etmektedir.) 5. Hacettepe Üniversitesi (Taslak plan hazırlandı.)

6. Denizli Valiliği il Özel idaresi (Çalışmalar devam etmektedir.) 7. Đller Bankası Genel Müdürlüğü (Taslak plan hazırlandı.)

8. Kayseri Büyükşehir Belediyesi (Çalışmalar devam etmektedir.)

DPT tarafından yapılan değerlendirmede pilot kurumların stratejik plan çalışmalarının çok yavaş ilerlediği; daha da önemlisi eski zihniyetin değiştirilmesi gerektiği belirtilmektedir.

Mahalli Đdarelerde Stratejik Planlama; 5018 sayılı Kanunun yanı sıra 5272 sayılı Belediye ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunları ile nüfusu 50 binin üzerindeki belediyeler stratejik plan hazırlamakla yükümlüdürler. Đçişleri Bakanlığının 2005/36 sayılı Genelgesi ile belediye stratejik planlarının mahalli idareler genel seçimlerinden itibaren 6 ay içinde (ilk stratejik planın ise bir yıl içinde), performans planlarının da ilgili olduğu yılbaşından önce hazırlanması ve bunların bütçeye esas teşkil etmesi gerektiği bildirilmiştir. Ancak, o tarihe kadar 5018 sayılı Kanun gereğince DPT Müsteşarlığı’nca seçilecek belediyelerde stratejik planlar hazırlanacaktır. Söz konusu belediyelerin seçimi çalışmaları yürütülmektedir.

Đl Özel Đdareleri; 5018 sayılı Kanunun yanı sıra 5302 sayılı il Özel Đdaresi Kanunu ile il Özel idareleri, mahalli idareler genel seçimlerinden itibaren 6 ay içinde stratejik plan ve ilgili olduğu yılbaşından önce de yıllık performans programı hazırlamakla yükümlüdürler.

Nüfusu 50.000 ve üzerindeki tüm belediyelerde ilk stratejik plan bir sonraki mahalli idareler genel seçimlerinden itibaren bir yıl içinde hazırlanarak uygulamaya koyulacaktır. Ancak, o tarihe kadar 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrolü Kanunu gereğince Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığınca seçilen belediyelerde stratejik planlar hazırlanacaktır.

Belediyelerimizin stratejik planın ve performans planlarının zorunlu olarak hazırlanması gereken tarihe kadar stratejik planlama ile ilgili eğitim ve hazırlıklarını tamamlamaları gerekmektedir. Stratejik planının içeriği, hazırlanması, stratejik planlarını hazırlayacak kuruluşların seçilmesi konularında yetkili olan Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığınca hazırlanan rehberlere ve talimatlara uyulacaktır. (Đçişleri Bakanlığının, 5272 sayılı ve 5216 sayılı Kanunların uygulanması hk. Genelgesi 2005/36).

Stratejik Planlamaya Đlişkin Usul ve Esaslar hakkında Yönetmelik Taslağında (DPT) Stratejik planların hazırlık, uygulama, izleme ve değerlendirme sürecinde aşağıdaki ilkelere uyulması istenmektedir:

a) Stratejik planlama sürecine kuruluş çalışanlarının, kuruluşun hizmetinden yararlananların, sivil toplum kuruluşlarının, diğer kamu idarelerinin ve ilgili diğer tarafların katkı ve katılımları sağlanır.

b) Stratejik planlar kamu idarelerinin tek bir birimi tarafından değil, tüm birimlerin katılım ve katkılarıyla hazırlanır.

e) Stratejik planların bizatihi kamu idarelerince ve idarelerin kendi çalışanları tarafından hazırlanması zorunludur. Alınabilecek danışmanlık hizmetleri eğitim ve çalışmaların organizasyonu konularıyla sınırlıdır.

DPT tarafından hazırlanan yönetmelik taslağında stratejik planlara geçiş olarak “kamu idarelerin tamamı ilk stratejik planlarına geçiş takvimine uygun olarak en geç 31.12.2010 tarihine kadar hazırlamakla yükümlüdür” maddesi getirilerek 4 kanun ile belirlenen çerçevenin dışında yeni bir takvim oluşturulmuştur. Kanunlar yayımlandıkları tarihte yürürlüğe girmiştir. Yürürlükteki kanunların stratejik planla ilgili maddelerinin yönetmelikle nasıl ertelenebildiği ve hukuk sistemimizce tartışılmalıdır (Kalkan, Çetiz ve Akay 2005).

Bu düzenlemeler ülkemizin planlama iklimini değiştirecek kararlar getirmektedir. Nüfusu 50 000’in altında olan belediyeler dışında tüm kamu kurumları stratejik plan yapmakla yükümlü kılınmaktadır. Kamu idareleri bu süreçte stratejik planın gereklerini yerine getirebilirlerse ülkemizde önemli dönüşümler yaşanacaktır. Bu dönüşümün planlama, demokrasi deneyimi ve siyasete kadar önemli sonuçları da olacaktır. 2003 yılında başlayan ve 4 önemli kanunda yer alan stratejik planın uygulamaya geçirilememesi kamu yönetimine güveni zedeleyecektir (Kalkan, Çetiz ve Akay 2005).

Yeni çıkartılan bu dört kanun ile birlikte temel amaç olan katılımcılık, hesap verilebilirlik ve şeffaflık kriterleri ön planda tutularak güçlü bir denetim mekanizması geliştirilmiştir. Şeffaflık ve hesap verebilirlik açısında da Stratejik planlar kamuoyuna duyurulması ve kuruluşların internet sayfasında yer alması sağlanacaktır (Kalkan, Çetiz ve Akay 2005).

Bir bütün olarak bakıldığında kamu kurumlarında stratejik plan sistemi (bakanlıklar, belediyeler, il özel idaresi: ve bunların alt birimleri...) çok aşamalı ve çok elemanlı bir modeldir, Ancak, plana kademeli bir yaklaşım oluşturulduğunda aşamaları ve plan süreci netleşecektir. Stratejik plan yapımı sürecinin en kritik aşaması, plan yapım kararının verilerek üst yönetimin planı doğrudan yönetme konusundaki kararlılığını ortaya koyması ve bir planlama grubu-ekibinin oluşturularak çalışmanın başlamasıdır (Kalkan, Çetiz ve Akay 2005).

Bakanlığın web sitesine göre, bu kurumsal yapıda halen stratejik planlamanın anlamı yeterince anlaşılamadığı izlenmektedir. Web sayfasında açıklanan hususlardaki hataları şöylece sıralanabilir (Eryoldaş 2006):

1. Stratejik planlamanın değişen çevre koşullarına ve kurumsal yapının değişimine bağlı olarak objektiflerinin belirleneceği göz ardı edilmektedir.

2. Yeni katılan aktörlere ve değişen taleplere göre stratejilerin belirlenmesi gerektiği hususu göz ardı edilmektedir.

3. Bakanlık üst düzey yetkileri ve mevcut verilere göre mevcut faaliyetlerin nitelik ve nicelik açısından irdelenmesinin kamu kurumu tarafından yapılamayacağı bilinmemektedir.

4. Sorunların (issues) saptanmasının dış çevrenin dinamizmi ile ve değişen koşulları ile katılacak aktörler tarafından ve gelen talep doğrultusunda şekillendirilmesi gerektiği anlaşılmamıştır.

5. Swot analizinin kurum üst düzey yetkilileri tarafından yapılması stratejik planlamanın yanlışıdır. Bu husus Mintzberg tarafından da dile getirilmiştir.

Sonuç

Görüldüğü gibi, stratejik planlamanın vizyon ve katılımcıları ile birlikte objektifler belirlendikten sonra, çeşitli aktörlerin katkısı ile, objektifi gerçekleştirecek kurumsal yapının, objektifin elde edilebilmesi için kurumsal yapının iç ve dış dinamikleri ile birlikte güçlü ve zayıf yanlarını katılımcıların yardımı ile belirleyerek objektifin elde edilmesi şeklinde anlaması, bunun için finans kaynaklarını belirlemesi, aktörleri ve görevlerini tanımlaması ve ortaya çıkan ürünün müşteri memnuniyetinin toplum tarafından denetlenmesi gerektiği anlaşılamamıştır.

Kamunun yaptığı uygulama toplum tarafından veya bağımsız denetim kurumları tarafından denetlenmelidir. Bir yol üzerindeki teknik hatanın deneticisi kim olacaktır? Bir bürokratik işlemin kolaylaştırıldığını iddia eden kamunun deneticisi kim olacaktır? Đşte stratejik planlama kavramı, yapılan hizmet ve ürünün denetimini de ele almaktadır. Bu suretle gerek planın yapımı gerekse sonuçlarında ortaya konulan hizmetin ve ürünün denetiminin geniş bir katılımcı grubu tarafından yapılabilmesi stratejik planlamanın getirdiği bir yeniliktir. DPT uzmanının 12 Ocak

2005 tarihinde DPT ‘de verdiği konferansta, ‘Neden Stratejik Planlama Gerekmektedir,’ sorusunu şöyle cevaplamıştı. “Katılımcılık, şeffaflık ve hesap verme sorumluluğunun hayata geçirilmesinde etkili bir planlama sürecidir.’’ (Bingöl 2005).