Türk Kamu Yönetimindeki Dönüşüm Çabalarının Yasal Çerçevesi

Global değişimlerden uzak kalamayan Türk Kamu Yönetimi de özellikle 2000’li yıllarda hızlı bir değişim sürecine girmiştir. Ardı ardına gelen ekonomik krizlerin yıprattığı hükümetlerin ardından 2002 yılında iktidara tek başına bir partinin gelmiş olması değişim arayışlarını uygulamakta zorlanan geçmiş hükümetlerin aksine yeni hükümete önemli bir güç ve güven sağlamıştır. Aynı zamanda yeni iktidarın önemli bir uluslararası destek ve kabul görmesi bu anlamda hükümetin elini güçlendirmiştir.

2000’den sonra uygulamaya konmaya çalışılan yeni yönetim anlayışının bir sonucu olarak; vatandaşın bilgi edinme hakkının geliştirilmesi, e-dönüşüm, bürokrasinin azaltılması ve basitleştirilmesi, vatandaş memnuniyetinin ölçülmesi, performans sisteminin uygulamaya konması, etik kurulların oluşturulması gibi hususlar 2002’de iktidara gelen kadroların yeniden yapılanma çabalarının öne çıkan bazılarıdır (www.belgenet.com, e.t: 12.05.2009). 2009 yılı itibarıyla E-dönüşüm, bilgi edinme, etik kurullar gibi hususlarda önemli gelişmeler sağlanmış olmasına karşın gerek bu konulardaki gelişmeler gerekse diğer konulardaki gelişmeler henüz çağdaş dünya ile yarışabilir düzeyde değildir.

1980’den 1990’a kadar olan küresel gelişmeleri ekonomik odaklı olarak başarılı bir şekilde uygulayabilen ülkemizin 2000 sonrası dönemde değişim ve dönüşüm arayışlarının en önemli ve kapsamlı belgesi 29 Aralık 2003 tarihinde Türkiye Büyük Millet Meclisi Genel Kurulu’na sunulan KYTKT’dır (www.belgenet.com, e.t: 12.05.2009).

Günümüzde kamu yönetimi anlayışı ve yapılarını köklü şekilde etkileyen dört temel unsurun varlığı ileri sürülmektedir. Bunlar; ekonomi teorisindeki değişim, yönetim teorisindeki değişim, özel sektörün rekabetçi yapısının kaydettiği ilerleme ile toplumsal eleştiri, değişim talebi ve sivil toplumun gelişimi konularıdır (www.belgenet.com, e.t: 12.05.2009). Gerçektende 1980’ler hem küresel ekonomik teorilerin egemenlik yarışında Monetarist Teorinin öne çıktığı yıllar olurken aynı zamanda YKY düşüncesinin de doğduğu yıllardır. Bu yıllar aynı zamanda özel sektör odaklı “serbestleşme, özelleştirme, regülasyon, deregülasyon” gibi tartışmaların en yoğun yapıldığı yıllardır. Günümüz ise artık bu tartışmaların aşıldığı, bu kavramlara ilişkin uygulamaların ve somut sonuçlarının öne çıktığı yıllardır.

Etkili ve katılımcı bir devlet yönetiminin hedeflendiği günümüzde kamu yönetiminin katılımcı, saydam ve insan hak ve özgürlüklerine saygılı olması beklenirken; hizmetlerin adil, etkili ve verimli, süratli ve kaliteli bir biçimde sunulması amaçlanmaktadır (www.belgenet.com, e.t: 12.05.2009). Günümüzde yeniden yapılanma çalışmaları içindeki devletlerde değişim bu öğeler üzerinden yürütülmektedir (Dinçer ve Yılmaz, 2003: 51).

Ülkemizdeki dönüşüm çabasının yasal taslağı olan KYTKT, iyi yönetişim zihniyetine dayanmaktadır. İyi yönetişim; katılımcı, paylaşımcı, proaktif, gelecek yönelimli bakış açısı, girdi odaklılıktan çıktı odaklılığa yönelim ve kendine odaklı olmaktan ziyade vatandaş odaklı olmayı öne çıkaran bir zihniyet ve anlayıştır (Dinçer ve Yılmaz, 2003: 128–129; www.belgenet.com, e.t: 12.05.2009).

Ülkemizde değişimi zorunlu kılan eksiklikler ve açıkların varlığı inkâr edilemez bir gerçektir. 1990’lardan itibaren dünya ülkeleri içerisinde göreli olarak gerileyen ülkemizde yeniden yapılanmayı zorunlu kılan temel açıklar; stratejik açık, bütçe

açığı, performans açığı ve güven açığı olarak sıralanmaktadır (Dinçer ve Yılmaz, 2003: 65; www.belgenet.com, e.t: 12.05.2009).

Ülkemizdeki siyaset ile kamu yönetimi arasındaki ilişki yeterince sağlıklı olmamıştır. Çünkü siyaset bürokrasiye sürekli müdahale ederken bürokrasi de işlerini yürütürken siyasetten yeterince çıktı almamıştır. Bu durum özellikle bürokrasinin siyasetten önemli ölçüde faydalanmasını zorunlu kılan politika ve stratejiler konusunda gerçekleşince politikalar ile uygulamalar farklılaşmış, siyaset bürokrasinin çıktılarını sahiplenmezken bürokrasi de siyasetin müdahaleleri sonucu rasyonellikten uzaklaşmıştır (Dinçer ve Yılmaz, 2003: 77; www.belgenet.com, e.t: 12.05.2009).

Ülkemizdeki kamu yönetimi anlayışının ve yapısının ihtiyaçlara cevap verememesinin en büyük nedeni olarak çağın koşullarının gerisinde kalmasının yanında halkın taleplerine karşı yeterince duyarlı olmaması gösterilmektedir. Klasik yönetim anlayışı olarak ta adlandırabileceğimiz eski yönetim anlayışının temel özellikleri; “geçmiş yönelimli olmak, sorun çözme yönelimli olmak, tek taraflı ve kapalı bir yaklaşıma sahip olması ve cezalandırma esaslı olması” şeklinde özetlenebilir (Dinçer ve Yılmaz, 2003: 81- 82; www.belgenet.com, e.t: 12.05.2009). Klasik yönetim yapısının içerisinde yerel yönetimlerin/idarenin öne çıkan belli başlı sorunları (Dinçer ve Yılmaz, 2003: 88; www.belgenet.com, e.t: 12.05.2009);

 Toplam kamu harcamaları içerisinde yerel idarelerin payının düşük olması,

 Yetersiz mali kaynaklar,

 Merkezi idare ile yerel idareler arasındaki dengesiz görev dağılımı,  Örgütlenme ve personel sorunları,

 Şeffaflık ve katılım konusundaki aksaklıklar,

 Yerel idarenin merkezi otoriteye aşırı bağımlılığı şeklinde sıralanabilir. Kamu mali yönetimindeki sorunların temelinde bütçelerin stratejik bir perspektiften yoksun olması yatmaktadır. Bu yüzden bütçelerin geleceğe yönelik amaçlar ve hedefler konusunda eksikliklerinin olduğu gözlenmektedir (www.belgenet.com, e.t: 12.05.2009).

Yönetime ilişkin sorunlar içerisinde personel rejimine ilişkin aksaklıklar da önemli bir yer tutmaktadır. Özellikle liyakat sisteminin kurulamayışı, performansa dayalı olmayan çalışma ve ücret sistemi, ücret farklılıkları, dengesiz personel yapısı, hizmet içi eğitim yetersizlikleri ve bu alandaki mevzuatın karmaşıklığı personel yönetimine ilişkin eksikliklerin ilk akla gelenleridir (Dinçer ve Yılmaz, 2003: 101; www.belgenet.com, e.t: 12.05.2009).

Kamu yönetimi yapısı içindeki bir diğer önemli sorun ise denetim konusu ve sorunudur. Özelleştirme ve yerinden yönetim kavramının ağırlığını hissettirdiği günümüzde denetim konusu daha da önemli bir hale gelirken bu alanda yeterli gelişmenin olmadığı gözlenmektedir. Denetim sistemine ilişkin öne çıkan hususlar; çok sayıda ama etkisiz denetim, kurallara uygunluğu esas alan ve geçmişe dönük denetim, hedef ve performans göstergelerden yoksun denetim ile kamuoyu denetiminin yetersizliği şeklindedir (Dinçer ve Yılmaz, 2003: 103–104; www.belgenet.com, e.t: 12.05.2009).

Gerçektende güncel uygulamalara bakıldığı zaman çok sayıda denetim kuruluşunun olduğunu, bunların her birinin farklı bir mevzuata dayandığını, denetimlerin geçmiş mali yıla ilişkin olduğunu ve kamuoyunun devletin faaliyetlerini denetlemekten nerdeyse tamamen yoksun olduğu görülmektedir (Dinçer ve Yılmaz, 2003: 104). Hatta bu konuda Kamu İhale Kanunu önemli bir örnek olarak gösterilebilir. Metnin içerisinde

kamuoyu denetimi, yeni anlayışın önemli bir özelliği olarak gösterilirken kanunun ilerleyen maddelerinde kamuoyu denetiminin ne şekilde yapılacağına dair herhangi bir husus yer almamakta, kamu kaynaklarını harcama yöntemlerinden birisi olan ihale usullerinin uygulamaları izah edilirken kamuoyu kavramından hiçbir şekilde bahsedilmemektedir. Hatta ihalelerin yapılışı sırasında düzenlenen oturumlara kimlerin katılabileceğini düzenleyen hususlar belirtilirken ihale edilen işin taraflarının yetkililerinin haricinde hiç kimsenin ihale salonuna alınmaması gibi bir yaklaşım sergilenmektedir. Uygulamada ise daha da ileri gidilerek sadece imza yetkisi olanlar ihale salonuna alınırken kamu kaynaklarının nasıl harcandığı harcama işlemleri sırasında hiçbir şekilde denetlenememektedir. Ki mevcut mevzuatın yeni kamu yönetimi anlayışına göre düzenlenmiş bir mevzuat olduğu hususu da önemlidir. Bu durum henüz ülkemizin alması gereken çok yol olduğunu göstermektedir.

Ülkemizde kamu yönetimi yapılanmasında en önemli araçlar olarak; özelleştirme, sivilleşme ve yerelleşme görülmektedir. Bu araçların yönetim yapısında; hantal yapıların yerine küçük ama etkin birimlerin yaratılması, stratejik düşünme boyutunu geliştirmesi, kaynak kullanımında verimliliği artırması ve halkın katılımını sağlayarak güven tazelemeyi sağlaması hedeflenmektedir (Dinçer ve Yılmaz, 2003: 118; www.belgenet.com, e.t: 12.05.2009).

Ülkemizde kamu yönetimindeki değişim ve dönüşüm üç aşama olarak tasarlanmıştır. Bunlardan birincisi yönetim zihniyetinin değişmesidir. Diğer aşamalar ise sırasıyla stratejik tasarımın sağlanması ve örgütsel tasarımın gerçekleştirilmesidir. Bu aşamalara bağlı olarak öngörülen yönetim modelinin dört boyutu vardır. Bunlardan birincisi geçmiş yıllara yönelik yönetimden geleceğe dönük ve amaç yönelimli yönetim yapısını oluşturmaktır. İkincisi ise çözüm yönelimli anlayışın terk edilerek teşhis yönelimli

bir anlayışa geçmektir. Kapalı ve tek taraflı yaklaşımın terk edilerek açık ve katılımcı yönelime geçiş üçüncü boyut iken cezaya dayalı sistemin terk edilerek ödül yönelimli uygulamaya geçiş öngörülen örgütsel modelin dördüncü boyutunu oluşturmaktadır (Dinçer ve Yılmaz, 2003: 28–29, 81–86, 119–120; www.belgenet.com, e.t: 12.05.2009).

Bu yeni yapılanma içerisinde gelecek yönelimli ve katılımcı anlayışın uygulamadaki ifadesi stratejik yönetim modelidir. Stratejik yönetim kapsamında geleceğe dair tasarım geliştirme, misyon ve vizyon belirleme, öncelikleri şekillendirme, ölçülebilir başarı kriterleri belirleme ve ilan etme, insan kaynaklarını geliştirme gibi kavramlar öne çıkmaktadır (Dinçer ve Yılmaz, 2003: 120–121, 130; www.belgenet.com, e.t: 12.05.2009).

Örgütsel tasarım modeli olarak ulaşılmak istenen temel örgüt yapısı dinamik ve bilgi temelli bir anlayışı öne çıkarır. Bu da önemi artan küçük, esnek ama etkin yapılarıyla güçlenen bir yerinden yönetim, esnek ve yatay organizasyon yapıları, çakışma ve çatışmaların olmadığı bir örgüt yapılanmasını gerekli kılar (Dinçer ve Yılmaz, 2003: 121; www.belgenet.com, e.t: 12.05.2009).

Ülkemizde yapılması planlanan kamu yönetimi yapılanması çabaları sistem esaslı bir niteliğe sahiptir. Buna göre değişikliklerin parçalardan bütüne doğru değil de sistemin bütününde gerçekleştirilerek değişime temel bir istikamet verilerek uyumsuzlukların en aza indirgenmesi hedeflenmektedir (Dinçer ve Yılmaz, 2003: 122– 123; www.belgenet.com, e.t: 12.05.2009). Bu konuda hükümetin temel dayanaklarının ne olduğu pek net olmasa da bu yaklaşımın haklılık payı vardır. Çünkü daha önceki açıklamalarda da belirtildiği gibi 1990’lara kadar idari yapılanmada yürütülen değişiklikler sistemin özünü ele almayan idareleri tek tek ele alan sistemin bütününe göre mikro sayılabilecek yüzeysel düzenlemelerdir.

Bir bütün olarak ele alındığı zaman Türkiye’nin gerçekleştirmeye çalıştığı yeniden yapılandırma çabalarının temel ilkelerini sekiz ana başlıkta toplayabilir. Bunlar (Dinçer ve Yılmaz, 2003: 127–135);

 İhtiyaçlara uygunluk,  Yönetişim,

 Halk odaklı olmak,  Stratejik yönetime geçiş,  Performansa dayalı olma,  Denetimde etkinlik

 Etik kuralların öne çıkması ve insana güven esası,