Boas parcerias partem de uma sólida compreensão dos interesses existentes, e de um esforço, freqüentemente penoso para cada um de nós, de aprender a ler a realidade de um outro ponto de vista. (DOWBOR, 2002, p. 92).
O termo parceria, já apontado neste trabalho algumas vezes, carece de uma delimitação mais precisa dentro do objetivo proposto, embora sua tradução envolva escolhas ainda não inteiramente fundamentadas, devido ao caráter polissêmico da palavra. A definição de parceria tornou-se objeto de discussão e de pesquisa, em decorrência do espaço que ganhou
nas decisões e práticas de políticas públicas. Refere-se em geral ao encontro, a participação de dois ou mais atores na realização de um objetivo comum; no jargão atual do serviço público significa a relação contratual estabelecida entre governos e organizações da sociedade civil, fundações ou empresas privadas. Dos conceitos recolhidos por Leporace (apud AMARAL, 2003) destacamos alguns elementos: os benefícios que são revertidos para todos os envolvidos, a possibilidade de manter a liberdade constitucional de ação dos parceiros e a co- responsabilidade social de diferentes atores em objetivos de interesse público.
É importante explicitar que não estamos nos referindo, nesta pesquisa, ao objeto da Lei 9.790, de 23/03/1999, e Lei n° 11.079, de 30/12/2004, sobre a PPP- Parceria Público-Privada, que regulamentam normas para licitação e contratação de parceria público-privada no âmbito da administração pública. Apesar de entendermos que a realidade do contexto e algumas motivações podem ser as mesmas, ou estão em relação próxima, as parcerias para o foco deste trabalho, emergem de outro âmbito que não o mercado, o das OSCs. Esse tipo de parceria, entretanto está em parte regulamentada por leis e decretos comuns ao setor mercado, como a Lei 8.987, de 13/02/1995, enquanto instituições formais de direito privado. A Lei estabelece relações entre o Estado e o mercado para a concessão de serviços públicos e a Lei 9.790, de 23/03/1999 regulamenta a parceria do Estado com as OSCIP- organizações da sociedade civil de interesse público. Um novo termo surgiu, a OSCIP: organização da sociedade civil de interesse público, mais uma palavra que até hoje gera interpretações ambíguas. Ao lado de terceiro setor e ONGs, ainda não está claro qual a identidade da OSCIP e sua especificidade, mesmo tendo um texto legal que a institui. No âmbito do governo municipal, em Belo Horizonte, para a execução conjunta de OSCs e a SMAAS, na política de assistência social, aprovou-se a Lei de Parcerias, que será apresentada no capítulo seguinte.
A pesquisa do Fundo das Nações Unidas para a Infância - Unicef, sob a coordenação de Dowbor (2002) sobre parcerias aponta para uma interpretação do termo envolvendo a noção de redes interinstitucionais sob uma visão de conjunto articulado, mais do que a de uma coordenação central junto a um grupo de apoiadores. A argumentação é de que está em jogo uma mudança de gestão das políticas públicas, onde a urbanização problemática, a emergência de espaços políticos locais e a complexidade das relações mudaram o “mapa” onde as decisões acontecem. Um número maior de atores, com interesses diversos, está envolvido e a questão da participação torna-se uma luta e um desafio do processo democrático. Assim, as parcerias constituem uma forma de articulação em torno de objetivos
que se transformaram profundamente, e esta dinâmica é contínua. O ritmo das transformações cobra reajustes e reformulações periódicas nas parcerias e alianças, exige uma interação mais flexível que ultrapassa a visão de simples aliados envolvidos com os mesmos objetivos, de forma complementar e estanques. Esse permanente processo de reajuste e articulação, na visão do autor, significa que a filosofia das parcerias evolui para a idéia de rede interativa, dinâmica e densa em fluxos de informação.
O Dicionário de Termos Técnicos da Assistência Social (SMAAS, 2007, p.77) define parceria público-privado como:
Modelo que propicia o ingresso de recursos do setor privado na consecução de serviços públicos, mediante o compartilhamento de riscos. Sua regulamentação foi publicada no Diário Oficial da União de 31 de dezembro de 2004. [...].”Mais recentemente, com o crescimento do setor não lucrativo/ não governamental, têm se tornado comuns novas formas de cooperação também no campo da execução de políticas sociais” (JEGER, 1996, p.160).
É curioso, passível de uma interpretação institucional, que a SMAAS trate a definição de parceria de forma tão instrumental, impessoal e claramente pragmática. A definição formal não é coerente com a visão de parceria registrada na LOAS, nem faz jus à amplitude e às metodologias com as quais se vêm trabalhando o tema, na Secretaria Municipal Adjunta de Assistência Social. Parece que a ambigüidade do conceito de parceria acarreta interpretações muito distantes, mesmo dentro de uma só instituição. E se há concepções em disputa, é evidente que a lógica do sistema tende a prevalecer no lócus governamental.
Para fundamentar a estrutura desta pesquisa vamos definir parceria como uma relação entre diferentes atores, como no nosso exemplo, uma instituição pública/estatal e organizações da sociedade civil, propiciadora de uma ação conjunta, com objetivos comuns, onde as mesmas mantêm a sua autonomia. Elas se co-responsabilizam pelo acordo firmado, pelos recursos investidos (financeiros ou outros) e pelo princípio do interesse público, já que estamos tratando de serviço público na área da assistência social e da educação. O termo fica aqui restrito dentro desse escopo, mas reconhecemos que a palavra pode ter um uso mais abrangente. Por outro lado destacamos certas dimensões que nem sempre estão presentes, no que se convencionou chamar de parceria em políticas sociais, tais como: autonomia, co- gestão, transparência na comunicação, aprendizagem e diálogo.
Há várias formas de fazer uma tipologia das parcerias, incluímos a que caracteriza os tipos de instituições envolvidas:
· Parcerias com o setor governamental; · Parcerias com o setor privado;
· Parcerias com o setor não-governamental (subdividido em ONGs, entidades filantrópicas, fundações empresariais, organizações comunitárias);
· Parcerias com a mídia; · Parcerias com universidades;
· Parcerias intergovernamentais e intersetoriais. (VILLAS-BÔAS, apud DOWBOR, 2002, p. 78).
Dois aspectos apontados por Dowbor (2002) são relevantes para a análise deste trabalho. O primeiro é entender que formar uma parceria com uma instituição envolve um tipo de esforço de gestão, demanda planejamentos e reuniões sistemáticas, divisão de trabalho, interação em diversos níveis; ou seja, investimento de tempo, esforço e recursos. Soma-se a esses esforços um outro aspecto que diz respeito à articulação entre forças que pouco conversam entre si, por tanto, promover parcerias envolve um trabalho de articulação difícil, desafiante, nesse sentido entidades intermediárias podem ter um papel relevante. O segundo aspecto importante, para uma visão mais ampla do cenário das parcerias, é a contribuição destas em resultados não necessariamente planejados, ou para além dos objetivos imediatos. Para Dowbor (2002), o desenvolvimento do capital social, a ampliação da cultura da solidariedade e o aprendizado de formas cooperativas (de mobilização) são exemplos dessas contribuições e objetivos essenciais. Estes resultados e essas dimensões abrem espaço para outras iniciativas. Concluí- se que, como diz Tânia Zapata (apud DOWBOR, 2002, p. 141), parceria não acontece por assinatura de convênio.
Esses encontros suscitam muitas controvérsias e indagações: a quem interessam verdadeiramente, que concepções estão fundamentando tais parcerias, qual a influência destes na consolidação do processo de ampliação da democracia no Brasil, até onde comprometem a mobilização social, dentre outras perguntas. Acreditamos que é possível estabelecer uma parceria para além da relação utilitarista, que encontros no modelo da ação comunicativa, usando uma definição de Habermas, ainda não foram bem avaliados. Ainda não estão dentro das prioridades eleitas pelo setor estatal no quesito avaliação. As OSCs parecem ter atraído o interesse tanto da ala mais conservadora, quanto dos atores e grupos mais progressistas; e em decorrência também se tornam o alvo de críticas dos dois lados. Coutinho (2003, p.36) refere- se a essa pseudo e incômoda concordância:
Mas um dia li um artigo do Bresser Pereira defendendo esta idéia de espaço público não estatal, [...] ao ler este artigo do Bresser lembrei-me [..] de uma frase do velho Mao que dizia o seguinte: ‘Se o inimigo defender tua posição, pense duas vezes antes de voltar a defendê-la’. A partir desse momento, preferi não falar mais em espaço público não estatal, embora, eu insisto, se entendida como uma forma de autogestão, mas com financiamento estatal, a coisa pode ter uma dimensão democrática e antiburocrática.
O que se percebe é que, ao reconhecer a importância e os limites do Estado e da sociedade civil, podemos encontrar diferentes concepções no que se refere às parcerias, que diversas lógicas e ideologias são o pano de fundo que definem estratégias, um discurso político, uma proposição cercada de tensões e ambivalências. A autogestão das OSCs com financiamento estatal também poderia servir a interesses particularistas e não serem propiciadoras do espaço público. Se o Estado deve garantir o uso do recurso de todos em políticas públicas, como articular essa função com uma gestão mais democrática, criando espaços de articulação entre a função do Estado e o interesse da sociedade? Todas essas questões complexas estão envolvidas na discussão das parcerias e na execução de políticas por organizações da sociedade civil. Está em jogo uma mudança de gestão das políticas públicas, quando nos vemos frente a um modelo que tanto pode servir aos interesses de um projeto político como ao seu oponente, tudo depende da forma, da ênfase em determinados aspectos e da capacidade de organização da comunidade envolvida. As atitudes cotidianas podem ser mais reveladoras do que aquilo que se registra nos planos de trabalho, nos termos de convênio. Um mesmo vocabulário está sendo apropriado por grupos divergentes e as atuais coligações políticas não ajudam a diferenciar a identidade de projetos políticos partidários.
No que se refere à compreensão das parcerias, Dowbor (2002, p. 118) apresenta algumas dimensões relacionadas na pesquisa do Unicef, que sintetizamos a seguir:
a) compreensão compartilhada da situação ou da realidade social em que se estrutura a ação conjunta;
b) construção de relações de confiança entre parceiros por meio de trocas e conhecimento mútuo proporcionado pela convivência;
c) respeito e valorização das diferenças entre parceiros que proporciona aprendizagem entre saberes, expertises e complementação de competências no desenvolvimento das ações;
d) flexibilidade nas relações, que favorecem o surgimento de novas oportunidades de atuação, bem como a recriação dos processos de trabalho;
e) informação e comunicação ágil e contínua que alimentam o processo coletivo de trabalho;
f) transparência na prestação de contas e na avaliação da atuação de cada parte envolvida;
g) apropriação dos resultados e impactos gerados pelas ações comuns;
h) respeito à autonomia e independência de atuação das organizações parceiras que pressupõe definição clara de papeis e funções de cada uma.
Estas dimensões são elementos que também vão direcionar nossa análise sobre as parcerias da pesquisa e são opostas à lógica de tercerização dos serviços públicos, com a lógica que está geralmente expressa nas leis e normativas do Estado. Portanto, consideramos que este é um terreno movediço, onde a idéia de parceria pode gerar propostas muito diferenciadas. As ações em parceria com as OSCs formam uma base histórica no retrato da política de assistência social, mas na educação pública trazem elementos de novidade, como veremos a seguir, com os temas educação e pobreza do próximo capítulo. Essa base histórica congrega elementos de construção de uma sociedade civil brasileira importantes para entender a cultura de diversas OSCs, que não podem ser esquecidos ou subestimados. Entretanto na dinâmica das relações sociais, espaços de solidariedade sofrem influências e ataques contínuos da lógica conservadora e utilitarista. Aliados e oposicionistas se vêem muitas vezes usando o mesmo discurso.