O que surpreende na recuperação democrática uruguaia é a rapidez com que o sistema retomou suas práticas e características mais evidentes.
Há uma ampla variedade político-partidária, uma vez que os elementos ci- vis que protagonizaram e/ou acompanharam o antagonismo armado dos anos 1960, e que desembocou na ditadura, incorporaram-se aos diversos es- paços partidários: o MLN-Tupamaros à Frente Ampla e os setores de ultra- direita ligados ao regime golpista a ambos os partidos tradicionais. No cam- po jurídico institucional, restabeleceu-se a plenitude da Constituição de 1967, fragmentada pelas disposições transitórias do Ato nº 19, que não fo-
ram sequer submetidas a plebiscito pelo presidente Julio María Sanguinetti no prazo determinado. Também recuperou-se o ritmo de mudança no siste- ma partidário de um século e meio de trajetória histórica,30 e que estava em andamento antes do golpe.
Não há como se enganar, no entanto: as transformações sociais sobre as quais se produziu a referida restauração foram tão profundas que nada parece ter o mesmo significado. Embora a democracia pós-ditatorial tenha retornado à tendência prévia de evolução, à condição de presença-chave de seu sistema partidário, à limpidez das práticas eleitorais, à estrutura consti- tucional, à independência e à hierarquia dos poderes do Estado etc., corre- se o risco de não avaliar corretamente o resgate do aspecto processual, caso o deixemos suspenso no vazio.
Na verdade, a sociedade de mercado acaba de pôr abaixo o que o terrorismo de Estado havia deixado de pé. Seus efeitos sociais desintegra- dores, atomizadores e polarizadores somam-se às novas modalidades de integração da mídia, propiciadora de um mundo-espetáculo a observado- res massificados, isolados e sensivelmente mais passivos que os integran- tes das sociedades mobilizadas anteriormente pelos golpes. O cidadão-es- pectador31 substituiu o cidadão-participante, o militante sindical, o estu- dante participativo.
A minimização das organizações e dos movimentos sociais que adensaram a sociedade civil na primeira metade do século XX, assim como sua inserção muito mais profunda num contexto global crescente- mente presente em todos os setores da sociedade modificam a cena e o sentido em que operam as instituições políticas sedimentadas: o Estado reduz sua soberania, sobretudo econômica, e esse encolhimento do públi- co estatal é acompanhado por um alargamento do privado transnacionali- zado. O político nacional age em espaços marginais e aumentam os custos de agir contra a influência poderosa do transnacionalizado: a cidadania e os partidos acusam os efeitos dessa “menos-valia”, transformada em de- sencanto, no que diz respeito à política, e diminuem sua participação. Em contrapartida, são enfatizados os jogos de cúpula nos partidos e entre eles,
30 González (1993).
31 Alguns já falam do “cidadão-consumidor”, o que também não exclui o fator mediático. Ver García Canclini (1995).
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V DE M O C R A C I A E FO R Ç A S AR M A D A S N O CO N E SU Lo verticalismo e as atitudes pragmáticas de curto prazo, que dissimulam com táticas menores a carência de estratégias ou a subordinação a outras geradas em centros decisórios distantes.
O enfraquecimento da sociedade política, que coexiste com um exa- cerbado preciosismo processual, modifica sutilmente, na prática, o senti- do da ordem jurídica restaurada e o equilíbrio dos poderes. Há uma certa redução do poder parlamentar, debilitado em suas funções de controle e de iniciativa legislativa, e a conseqüente afirmação do Poder Executivo, por momentos fazendo uso abusivo das instituições que uma Constituição de tendência presidencialista lhe outorga (o veto, por exemplo). Há ainda o fortalecimento de nichos burocráticos de poder, afastados de olhares in- discretos, como o Escritório de Planejamento e Orçamento, de onde parte a maioria das iniciativas significativas do sistema, corroborando a tendên- cia a uma tecnocratização da política, mais propensa a aperfeiçoar meios do que a discutir fins. São redutos privilegiados do eficientismo que im- pregna todos os aspectos da reforma do Estado, que faz da “regulação da desregulação” o eixo de suas ações. Há, enfim, um Poder Judiciário que se mantém relativamente independente, suportando uma pobreza digna, mas ferido pelas agressões perpetradas durante a ditadura e a transição para a democracia.
Nesse cenário propenso à reanimação dos conflitos sociais, em que coexistem efeitos do modelo econômico, a dívida externa e o ressurgimen- to de condições políticas de organização e mobilização trabalhista, perma- nece pendente o papel das Forças Armadas no sistema político e, sobretu- do, a questão dos direitos humanos. E é nesse contexto que ganham senti- do tanto a forma precisa da transição quanto os problemas da democracia emergente.
Mencionei dois problemas de fundo relativos às Forças Armadas e ao processo ditatorial recentemente vivido e que a democracia restaurada de- veria resolver: a violação dos direitos humanos e a necessidade de reinstitu- cionalizar as Forças Armadas, cuja inadaptação à democracia manifestou-se nos aspectos que explicitam as “prerrogativas” militares:32 tendência a pro- nunciamentos políticos, grandezas exorbitantes, cultivo de doutrinas e práti- cas de segurança nacional, incompatíveis com a ordem democrática.
O primeiro problema — o dos direitos humanos — passou a ocupar o centro da vida política no período 1985-89 e dividiu-se em duas etapas. A que se processou por meio de um ativismo político de “cúpulas” atingiu o auge em dezembro de 1986, com a promulgação da Lei de Caducidade da Pretensão Punitiva do Estado — uma anistia de fato para os incursos em de- litos de lesa-humanidade. A outra teve grande participação popular e se
concentrou na impugnação de alguns artigos da referida lei, via referendum, posto finalmente em prática em abril de 1989.
A impunidade foi fértil em conseqüências políticas. Provocou o aglu- tinamento dos militares em torno da defesa corporativa dos atos cometidos durante a ditadura e do princípio da “obediência devida”, defendido pelos generais encabeçados pelo próprio comandante-em-chefe do Exército, gene- ral Hugo Medina. E esclareceu a posição do partido do governo, que, lidera- do pelo presidente Sanguinetti, adotou como solução política a defesa da anistia para os militares e, em seguida, a aplicou segundo uma interpreta- ção bastante ampla de seu conteúdo, autorizando o amparo dos acusados em todos os casos que lhe fossem apresentados e desprezando a possibilida- de aberta pelo art. 4º de investigar — ainda que sem punir — a situação dos
desaparecidos. A tramitação política da anistia propiciou o retorno da dinâ- mica partidária a seus parâmetros tradicionais: a esquerda representada pela Frente Ampla voltou a sua posição e permaneceu isolada na condena- ção da impunidade; o Partido Blanco colaborou nessa condenação e passou a integrar um “pacto de governabilidade” com os colorados, pagando um alto preço político que praticamente dispersou a facção blanca de Wilson Ferreira Aldunate. Esse reposicionamento dos blancos aumentou as possibi- lidades de alternância partidária, porém amparada numa inspiração conser- vadora comum com os colorados, que diluiu a arrancada progressista que, pouco antes do golpe de 1973, havia começado a impulsionar Wilson Ferrei- ra Aldunate.
A sociedade política uruguaia saiu danificada em seu tecido social por uma “solução” cujas conseqüências se perpetuam até hoje, uma vez que o regime de excepcionalidade que adotou para os militares fere o princípio igualitário essencial à democracia. Essa solução, a curto prazo, significou um triunfo (relativo) para os militares e garantiu uma certa paz, de entra- nhas conservadoras. A longo prazo, introduziu a desconfiança acerca das bases igualitárias da legalidade, assim como a desesperança e uma certa descrença (“desencanto”, se disse) nas massas. Lançou sobre todos os milita- res a sombra da suspeita e perpetuou a fissura entre a sociedade e a institui- ção. São feridas que não se fecham. O tema é atualizado constantemente, tanto nos reclamos dos familiares de desaparecidos, quanto no temor sem- pre presente entre os militares de um retorno, se não aos julgamentos, pelo menos a uma investigação, que qualificam de “revanchismo”; principalmen- te quando o triunfo eleitoral da esquerda, não obstante a reforma do siste- ma eleitoral, parece cada dia mais factível.
Passados 15 anos do recomeço democrático, os militares são menos vistos, falam (salvo exceções mais ou menos freqüentes e que abrangem vá- rias entidades) oportunamente, são em menor número e custam menos — conquistas decorrentes de uma conjugação de esforços do sistema político e da própria instituição militar, que, em prol de sua sobrevivência em condi-
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V DE M O C R A C I A E FO R Ç A S AR M A D A S N O CO N E SU Lções democráticas, envidou esforços para se adaptar às novas regras do jo- go. Essas modificações obrigam a uma análise séria e difícil para se distin- guir tanto os perfis institucionais quanto as estratégias de “subordinação” adotadas pelo sistema, esquecidas num processo cuja característica medu- lar é a presteza e a facilidade para retirar de cena o tema militar.
Talvez o que mais se destaque seja o nítido contorno da instituição no que diz respeito à sociedade civil, tendo superado o “mimetismo civilista” de que fala Real de Azúa. Como instituição de “fechamento” total, certo grau de enclausuramento é um traço permanente do contingente militar, mas os processos recentes uruguaios o exacerbaram. A fenda histórica en- tre sociedade civil e militares se alargou, em decorrência do processo de re- pressão da ditadura e de alguns aspectos das políticas pós-ditatoriais que re- forçaram a missão militar de ordem interna. Pesquisas periódicas de popu- laridade dão conta dessa fenda, e a autopercepção institucional acusa o recebimento dessa mensagem, inclusive planejando estratégias para melho- rar a imagem, com o objetivo de aumentar os índices de alistamento nas academias militares, que permanecem muito baixos.
Não obstante, parece que esses esforços não obtiveram resultados muito bons: do lado militar, porque não limitam o forte corporativismo in- crementado pelo reflexo defensivo ante qualquer intenção de trazer à tona o tema dos direitos humanos, manifesto num gesto primário de preservar os espaços institucionais, exacerbando os princípios de segurança e sigilo mili- tares.33 E também pela existência de uma visão fortemente institucionalista do desempenho da atividade militar nos comandos das Forças Armadas.34 O fato de a instituição militar prestar a si mesma um conjunto de serviços — de saúde, educativos, assistenciais —, bem como sua sujeição a um status administrativo que, no que diz respeito ao aspecto salarial, a posiciona num espaço diferente, excepcional, que contribui para a constituição de um nú- cleo social “resistente” em meio a uma sociedade que, como se viu, tende a diluir suas organizações intermediárias.
O lado civil, por sua vez, deixou de aproveitar as escassas oportunida- des de gerar espaços onde esses limites acentuados se diluíssem, fortalecen- do zonas de socialização comuns e o cultivo de valores similares. É o caso, por exemplo, da Universidade da República, que, diante do interesse mili- tar na reciclagem de estudos e de carreiras, respondeu assinando convê-
33 Recusa da cúpula militar a procedimentos judiciais ordinários nos quartéis, dificuldades im- postas à realização de obras sanitárias municipais em prédios militares etc.
34 Em recente comunicado à imprensa, o atual comandante do Exército, Fernán Amado, re- feriu-se aos militares que desenvolvem outras tarefas no meio civil nos seguintes termos: “O pessoal militar deve se dedicar somente a esta atividade. Estando em outras áreas, chega a adquirir outros pensamentos, outros hábitos e ainda outra linguagem, que fazem com que perca sua identidade militar; daí a necessidade de se dedicar exclusivamente a sua carreira” (El País, 7-2-1999).
nios, sem exigir como contrapartida o comparecimento dos militares às au- las.35 Em resumo, pode-se dizer que, embora as Forças Armadas já não te- nham o papel de destaque do recomeço democrático, como “partido militar” recolheram-se a um reduto institucional, a partir do qual preser- vam valores e formas de agir que as diferenciam sensivelmente do ambien- te social. Simbolicamente, a decisão unilateral do Exército de se encarregar da vigilância e da segurança das zonas residenciais militares próximas aos quartéis36 exemplifica os limites existentes entre a “família militar” e a so- ciedade civil.37
A relação da instituição com a sociedade política parece contaminada pelos profundos efeitos da impunidade. Nenhuma tese de “reciprocidade”, como a discutida nas esferas oficiais de governo, equiparando a anistia conce- dida aos integrantes do movimento armado Tupamaros com a impunidade para os delitos militares, é bem-sucedida na hora de estabelecer equivalência entre delitos conhecidos, sentenciados e expiados (às vezes com prisão de 10 ou 15 anos) e delitos que se desistiu de investigar, praticados por transgresso- res que permanecem no anonimato, amparados pela lei, e que delinqüiram no exercício de uma atividade burocrática: a tortura travestida em “interroga- tório”. Isso introduz um privilégio corporativo que contradiz toda uma tradi- ção histórica de busca relativamente frutífera de uma sociedade igualitária política, social e juridicamente. Seus efeitos atingem tanto a sociedade civil, distinguindo um campo de excepcionalidade nos direitos do cidadão, quanto o interior institucional, diluindo a responsabilidade de alguns na culpa de to- dos. Na prática, a obediência devida e a verticalidade do comando — funda- dos na razão de Estado — foram preservadas à custa de valores essenciais à democracia, como a igualdade e a justiça.
Tanto o ordenamento jurídico quanto as práticas políticas pós-ditato- riais delimitaram um significado para a instituição militar diferente daque- le que ostentava antes da ditadura.
O enfoque, pelos poderes do Estado, dos problemas remanescentes da ditadura obedeceu e obedece a uma dinâmica singular: após um impul-
35 O que revela falta de interesse, do ponto de vista da defesa, e de uma estratégia, nos meios acadêmicos, quanto à importância de romper o isolamento dos militares, com vistas a uma me- lhor integração democrática. Atitude explicável, porém, uma vez que o tema militar “não exis- te” como assunto acadêmico na Universidade da República. Isso não impede que alguns oficiais, sobretudo da Marinha, cursem, individualmente, algumas matérias técnicas na univer- sidade. O mesmo não se aplica à força policial, pois há convênios assinados entre o Ministério do Interior e a Universidade da República para que seus oficiais cursem diversas disciplinas pertinentes a sua formação profissional.
36 Operação que os veículos de imprensa denominaram “Plano Asfalto”.
37 Tudo isso reforça uma tendência original do profissional militar de ver a sociedade civil como um “outro” diferente do militar, em razão de suas condições habituais de socialização. Para esse tema contribuiu, com uma sólida base empírica, Castro (1990).
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V DE M O C R A C I A E FO R Ç A S AR M A D A S N O CO N E SU Lso inicial renovador, mediante o qual se derrogaram os aspectos da Lei Or- gânica Militar de 1974 (que adequou a instituição militar à nova doutrina de segurança nacional) que mais se opunham à democracia, a administração das Forças Armadas pelo poder político passou a ser realizada em peque- nos atos sucessivos e, inclusive, sub-reptícios. Para isso concorreram tanto uma política, liderada pelo Executivo, de “não agitar” os temas institucio- nais, quanto a debilidade com que o Parlamento exerce suas funções de controle, não só por desconhecimento dos temas, mas também pela aridez das questões burocráticas e pelo fato de o debate dos problemas militares se processar no âmbito restrito das comissões de defesa de ambas as câmaras, sem que muitos assuntos cheguem às respectivas assembléias. Essas cir- cunstâncias se combinam para uma explicação pouco precisa dos temas re- ferentes às Forças Armadas. Como foi, por exemplo, o caso de suas missões essenciais.
Há uma coerência entre esses estilos, essas estratégias e o conteúdo das políticas: a preferência por legislações sobre temas específicos, que qua- se sempre opta pela Lei Orçamentária para introduzir modificações, inclusi- ve nas atribuições das Forças Armadas, descarta os debates de fundo que sem dúvida surgiriam com um projeto específico de lei sobre os milita- res.38 Isso é coerente com o adiamento indefinido que sofreu o projeto de uma nova lei orgânica militar, após o arquivamento, em 1986, de uma ini- ciativa do partido do governo. Essa tendência não ocorre apenas no caso das Forças Armadas, repete-se em toda a esfera estatal,39 convertendo assuntos relativos a fins, próprios da política, em problemas de meios, para atingir determinados objetivos prefixados. É a tecnocratização da política.
Outra tendência da abordagem legislativa dos temas militares é res- guardar de regulamentações posteriores uma parte muito maior do conteú- do das leis, subvertendo a prática legislativa de o legislador dar atenção cui- dadosa a todas as matérias. Trata-se de uma sutil expansão do campo da dis- ciplina — que corresponde à lógica do exercício do poder consolidado em regulamentos — em detrimento do da lei — que fixa o espaço de exercício da soberania do cidadão. Essa é a diferença entre a Lei Orgânica Militar de 1941 e a de 1974, que, com poucas modificações, se mantém até hoje. O conjunto de práticas aqui mencionadas tende a recortar o espaço democráti- co, que promove a ampliação das oportunidades de debate e o exercício ple- no do controle do cidadão sobre os atos do governo e do Poder Legislativo.
Fruto dessas práticas foi a trajetória da ordem jurídica que atribui missões ao poder político e estrutura suas relações com o fator militar. A in-
38 No campo específico da legislação militar, a reiteração dessas práticas contraria o art. 59 da Constituição vigente, que manda legislar por leis especiais sobre assuntos referentes a funcio- nários militares.
tenção inicial do corpo político foi deslocar o poder militar dos espaços que havia invadido nas fases anterior e posterior ao golpe, com o apoio de um setor civil. Em matéria de justiça, derrogou os aspectos que mais notoria- mente contradiziam a tradição do país, introduzidos pela Lei de Segurança do Estado, de 1972: novas figuras delituosas que envolviam civis no delito militar e a ampliação da jurisdição militar aos delitos de lesa-pátria. Elimi- nou as instituições pelas quais o poder militar se havia introduzido no Exe- cutivo: o Conselho de Segurança Nacional e a Junta de Oficiais Generais. Pôs fim à sujeição das forças policiais às Forças Armadas, por meio das For- ças Conjuntas. Retirou o serviço de inteligência da órbita estritamente mili- tar e o colocou no Ministério da Defesa.
Numa ordem mais específica, pretendeu eliminar da doutrina militar os aspectos nos quais se fundou a invasão da ordem político-institucional pelo poder militar: os que aludiam à segurança como responsabilidade es- sencial das Forças Armadas e à defesa como mero aspecto daquela. Elimi- nou da Lei Orgânica Militar de 1974 as menções à segurança nacional, ges- to que foi depreciado, na prática, pela inconseqüência na realização da tare- fa: o legislador deixou brechas que facilitaram a reintrodução de conteúdos doutrinários que, de início, se havia desejado eliminar.
No que diz respeito à missão essencial das Forças Armadas, depurou- se a Lei Orgânica promulgada pela ditadura, retomando os antigos encar- gos da Lei Orgânica de 1941, que circunscreviam a função militar à defesa da honra, da independência, da paz, do território e da ordem jurídica da Re- pública, mas deixaram-se falhas jurídicas nas quais se pôde apoiar o desejo de sobrevivência e/ou reintrodução da visão missionária da ditadura.40 Es- sas disposições legais decorrem de regulamentações e interpretações do art. 168 da Constituição de 1966, que atribui ao presidente da República “a pre- servação da ordem e da tranqüilidade internas e da segurança externa”. Elas facilitaram a iniciativa política que, em determinado momento, reintrodu- ziu a hipótese de conflito interno como fundamental para as Forças Arma- das, quando, no início da presidência de Lacalle, a incluiu como função es- sencial do Exército, em um anexo da Lei Orçamentária de 1990.41 Dessa época data a reivindicação, sobretudo do Exército, de uma fronteira jurídi- ca que regulasse a atuação interna das Forças Armadas em relação aos ci- vis. Nesse ínterim, elas prosseguem, doutrinária e operacionalmente, na
40 Por exemplo, o art. 2º da Lei Orgânica do Exército, promulgada em 1984, que ainda mantém como missão fundamental dessa arma “garantir a segurança nacional, externa e interna”, e um decreto de redistribuição de competências dos ministérios, expedido pelo Conselho de Ministros em 1º de março de 1967, que atribui ao Ministério da Defesa, em seu art. 5º, §2º: “A segurança
externa e a cooperação na conservação e restauração da ordem, da segurança e da tranqüilidade internas, bem como no que se relaciona com a Defesa Nacional em matérias atribuídas a outros