B. Kusursuz Sorumluluk
1. Kusursuz Sorumluluğu Açıklayan İlkeler
O golpe de Estado de 1973, auge de um período de crescimento do autoritarismo que teve início em 1968, foi, no século XX, a primeira inter- rupção do processo institucional protagonizada por militares. Em 1933, aconteceu o autogolpe do presidente Gabriel Terra, mas a “participação” das Forças Armadas foi se omitirem de seu dever constitucional de defender as
180
V DE M O C R A C I A E FO R Ç A S AR M A D A S N O CO N E SU Linstituições e a ordem jurídica. Nos dois casos, houve autogolpes de presi- dentes eleitos, que contaram com o aval de um setor político civil integrado pelas facções mais conservadoras dos dois partidos “tradicionais” — blan- cos e colorados — existentes desde 1838. Por isso mesmo não se pode enfo- car civis e militares como dois universos reciprocamente excludentes. No entanto, é possível isolar alguns aspectos, com o objetivo de fazer um exer- cício comparativo com outros casos nacionais.
As Forças Armadas uruguaias exibiram um perfil institucional um tanto apagado durante quase todo o século, até que a crise dos anos 1960 al- terou sua presença discreta no sistema político. Até aquele momento, tanto as funções externas quanto as internas das Forças Armadas mostravam-se enfraquecidas pelas peculiaridades do processo histórico uruguaio.1 A loca- lização geopolítica do Uruguai, bem como seu território acanhado e seus es- cassos recursos minimizaram extremamente a função externa da institui- ção militar e predispuseram prematuramente o país a buscar a solução pací- fica das controvérsias e a promover uma política externa baseada na afir- mação da ordem jurídica internacional e no princípio da não-intervenção. Sua participação em um conflito bélico exterior limitou-se a pouco honrosa integração da Tríplice Aliança contra o Paraguai, no século XIX — devido a exigências da política interna do caudilho colorado Venancio Flores —, e à declaração de guerra às potências do Eixo durante a II Guerra Mundial, já sob a influência hegemônica dos Estados Unidos.
No que diz respeito à ordem interna, três intervenções pautam a atua- ção das Forças Armadas: sua participação decisiva no processo de consoli- dação da propriedade rural durante o período “militarista” de fins do sé- culo XIX (1876-86);2 o papel ativo do Exército no combate à insurreição do Partido Blanco liderado pelo caudilho Aparicio Saravia contra o governo do presidente José Batlle y Ordóñez, cuja derrota em 1904 significou a unifica- ção do poder de Estado sob a hegemonia colorada;3 e o combate contra-re- volucionário ao Movimento de Libertação Nacional “Tupamaros” (1971/72).4
A ameaça de uma insurreição blanca, presente pelo menos até 1910, propiciou o aumento de efetivos, de equipamento, bem como a moderniza- ção do Exército, e constituiu a primeira reforma militar do século XX. A presença institucional militar, porém, foi logo obscurecida pelo bem-sucedi- do desenvolvimento de um projeto liberal radical que, principalmente a partir da segunda presidência de Batlle y Ordóñez (1911-15), enfatizou a im- portância da democracia política e social inclusiva, estendeu os direitos po- líticos a imigrantes (sufrágio universal masculino a partir de 1918) e às mu-
1 Real de Azúa (1969). 2 Barrán & Nahum (1967).
3 Barrán & Nahum (1979, 1986a e 1986b); Vanger (1968, 1991). 4 López Chirico (1985); Panizza (1990).
lheres (obtenção do direito ao sufrágio em 1934 e seu exercício em 1938) e objetivou a expansão dos direitos sociais e a participação destacada do Esta- do na concretização desses objetivos.
A partir de 1916, consolidou-se um sistema político bipartidário bas- tante abrangente e de amplo espectro, por intermédio do qual esquerdas e direitas se distribuíram mais ou menos eqüitativamente, e desenvolveram- se as práticas de negociação, o compromisso e até mesmo a co-participação no poder dos dois partidos majoritários — blancos e colorados. Isso explica por que, em que pese à existência de uma hegemonia colorada no governo desde 1865 até 1959, as tentativas de golpe tenham sido escassas. Além do mais, quando o Partido Blanco chegou ao poder em 1959, não houve obstá- culos à alternância partidária.
Paralelamente à afirmação de uma ordem política consensual, a pron- ta expansão da rede educacional e dos centros fabris constituiu um meca- nismo mais eficaz de disciplina social — embora menos visível — do que a apelação coercitiva aberta.5 E uma rede de organizações sociais intermediá- rias — corporações empresariais, movimentos operários e estudantis — tor- nou mais densa a sociedade civil, aumentando seu efeito integrador.
Essa situação gerou na instituição militar uma crise de identidade,6 de- corrente, por um lado, da internalização de valores institucionais para o cumprimento de seus objetivos essenciais, e, por outro, da impregnação dos valores da sociedade — um tipo de mimetismo civilista —,7 que lhe deu um perfil pouco destacado na política até o desenvolvimento da crise dos anos 1970. No cenário social e político, o enfraquecimento das missões essen- ciais manifestou-se como um retrocesso e como uma escassa valorização da instituição militar, ou seja, como crise de legitimidade, falta de prestígio, conflito entre os valores da instituição e os da sociedade, e contraposição entre duas formas de disciplina: a militar, imposta e irrefletida, e a do cida- dão culto, consciente e auto-sustentada.8
Em pleno período batllista, ou seja, antes de 1930, já estavam presen- tes todos esses traços, manifestos sobretudo nas freqüentes polêmicas acerca do serviço militar obrigatório, recusado quase totalmente pela maioria das li- deranças políticas, pela intelectualidade e pela população em geral, e que le- vou ao processo de recrutamento voluntário vigente até os dias de hoje.9
O ordenamento jurídico do Uruguai acusa a marca dessa peculiar in- serção do fator militar. A função das Forças Armadas jamais adquiriu status constitucional e só foi definida legalmente após a promulgação da primeira Lei Orgânica Militar, em 1941. As seis cartas constitucionais que o país já
5 Barrán (1990). 6 Coelho (1976). 7 Real de Azúa (1969).
8 Ministerio de Defensa Nacional (1944); López Chirico (1985).
182
V DE M O C R A C I A E FO R Ç A S AR M A D A S N O CO N E SU Lteve expressam a autoridade dos poderes Legislativo e Executivo sobre elas e a incompatibilidade dos militares com a atividade política.
Em matéria jurisdicional penal e sob a influência da Constituição li- beral espanhola de 1812, já em 1838 foram abolidos por lei os foros militar e eclesiástico e, no final do século XIX, foi imposta a supremacia da justiça ordinária sobre a justiça militar. Abriu-se caminho para a concepção da ju- risdição militar como foro misto, dependente do caráter militar do acusado e da circunstância em que o delito havia sido cometido — a guerra. A partir de 1934, a tipificação do delito militar adquiriu caráter constitucional — so- mente o são aqueles cometidos por militares em tempo de guerra — o que foi corroborado por jurisprudência posterior. Os delitos comuns sempre ca- bem à justiça ordinária, assim como os delitos de lesa-pátria cometidos por civis. Somente o Código Penal Militar de 1943 introduziu um artigo (art. 4º),
que, sob a forma de “delito conexo”, abre a possibilidade de julgamento de civis pela justiça militar. Mas sua constitucionalidade sempre foi questiona- da. A aspiração à unificação das justiças militar e civil data de há muito no país, mas coexiste com uma corrente minoritária que pressiona para am- pliar a esfera jurisdicional dos tribunais militares.10
A subordinação dos militares ao poder político se fez por diversos mecanismos. O mais antigo, que remonta ao século XIX e ainda se encon- tra em vigor, reivindica a designação dos comandos entre adeptos do parti- do do governo. Nesse sentido, o Partido Colorado desfruta do capital políti- co de uma prolongada vinculação ao governo e ao poder. Trata-se de uma versão mestiça do “controle subjetivo” de Huntington (1957), que responde à tendência das cúpulas políticas de manipular a regulação de quadros em função de estratégias partidárias. Depois de 1942 — contragolpe do general Baldomir contra Terra, ou “golpe bom”, no léxico popular —, as reparações aos oficiais prejudicados em suas promoções pela ditadura de Terra deu lu- gar ao favoritismo dos oficiais ligados à facção colorada antigolpista — o ba- tllismo. Quando se deu a primeira alternância partidária no governo neste século, em 1959, uma reforma na regulamentação da carreira diminuiu os prazos de promoção, para que fosse possível a ascensão de oficiais blancos ao generalato.11 A oficialidade é, em geral, bastante sensível a transgres- sões e ao desconhecimento das normas legais de promoção, que, a partir da Lei Orgânica Militar de 1941, acontecem em percentuais iguais para coro- néis e outros oficiais, por concurso e por escolha presidencial, com a apro- vação pelo Senado de uma lista elaborada por uma comissão de avaliação. Para as patentes inferiores, coexistem o concurso, o mérito e a antigüidade. A nomeação de comandantes-em-chefe das três armas é atribuição do presi- dente da República, com autorização do Senado.
10 Martínez Moreno (1986 e 1994). 11 Rial (1986).
O Ministério da Defesa existe desde o início do ordenamento jurídi- co da nação, mudando apenas de denominação. Foi ocupado, em propor- ções mais ou menos iguais, por civis e militares reformados.
Após o triunfo sobre a insurreição blanca de 1904, o presidente Batlle y Ordóñez instituiu mecanismos organizacionais para a subordinação militar ao poder civil e enfrentou, então, o problema de como manter, em tempo de paz, o controle sobre o novo Exército para cuja formação havia contribuído. Para tanto, multiplicou as unidades militares, diminuiu seu porte e dispersou- as pelo território do país, em uma operação que a oposição chamou de “pul- verização” do Exército12 e que perdura até hoje.13 A multiplicação de cargos superiores que isso implicou contribuiu para dissimular a perda de prestígio decorrente do comando de pequenas unidades e para sobrepor o perfil buro- crático-administrativo ao combatente.
Não obstante esses mecanismos, pode-se dizer que a margem mais ampla de controle militar durante a etapa de desenvolvimento do Uruguai reformista deveu-se à infiltração, nas Forças Armadas, dos valores mais dis- seminados no corpo social; à politização da oficialidade dentro dos parâme- tros gerais do país; e à ausência de um perfil institucional capaz de desen- volver objetivos próprios, como o surgido durante os críticos anos 1960, quando as Forças Armadas uruguaias se renderam ao que Stepan (1973) chama de o “novo profissionalismo militar”. O estabelecimento das práticas democráticas foi suficiente para driblar com êxito tensões como as do mo- mento em que os colorados tiveram que passar o governo ao Partido Blan- co, em 1959, depois de 95 anos de hegemonia.14 Também foi responsável pela pouca atenção dada à existência de grupos militares de diversas ideolo- gias de extrema-direita, quase todos surgidos como repercussão da expan- são de ideologias nazi-fascistas nos anos 1930, assim como de tendências ci- vis propensas à intervenção militar no jogo político, aliás, francamente mi- noritárias.15 A posterior adesão à hegemonia dos Estados Unidos contribuiu para reduzir a visibilidade desses grupos.
Apesar de todos esses elementos, que ajudam a explicar a subordi- nação militar ao poder civil no período anterior aos críticos anos 1960, a instituição conservou importante margem de autonomia, em decorrência do desinteresse dos poderes Executivo e Legislativo, e dos partidos, em exercerem os direitos que a ordem jurídica lhes outorgara, limitando-se a
12 Vanger (1991).
13 Umpiérrez Vega (1987); Cabrera (1998).
14 Delicioso relato dessa conjuntura encontra-se em reportagem sobre o general Liber Seregni, encarregado da parte militar da cerimônia de transmissão do comando em 1959. Ver Lessa (1996:29 e segs.).
184
V DE M O C R A C I A E FO R Ç A S AR M A D A S N O CO N E SU Lsancionar as decisões que os militares assumiam em cumprimento a exi- gências “técnicas”.
O golpe militar de 1973 encerrou uma prolongada e agônica etapa de desgaste dos sustentáculos mais firmes da convivência democrática uru- guaia.16 Quando ocorreu, após anos de progressivo autoritarismo e após a che- gada de Jorge Pacheco Areco à Presidência (1968), e sobretudo a partir da de- claração de “estado de guerra interna” pelo Parlamento, em setembro de 1972, já haviam caído por terra importantes premissas do liberalismo democrático, como o respeito aos direitos humanos e às liberdades essenciais ao exercício da democracia, os princípios restritivos da jurisdição militar, a independência da justiça e a separação dos poderes. A única explicação para que nós, uru- guaios, tenhamos optado pela dissolução do Parlamento para identificar o ges- to golpista reside no enraizamento do Congresso no sistema político do país e no fato de ser ele a sede dos representantes diretos das forças populares — apesar de já ser unânime, quando ocorreu o golpe, a convicção de que o po- der não passava pelo Parlamento. Mais adiante, uma medida complementar mostrou-se indigerível para o país: a proscrição dos partidos de esquerda e, so- bretudo, o “congelamento” dos partidos tradicionais, por meio da cassação dos direitos políticos da totalidade de seus quadros (cerca de 15 mil cidadãos).
Também por volta de 1973 já haviam mudado os parâmetros de rela- cionamento das Forças Armadas com o sistema político e as próprias carac- terísticas da instituição militar, que se afirmou “de fora para dentro” na luta anti-subversiva que se encerrara em 1972.17 As depurações prévias e poste- riores ao golpe preservaram a coesão corporativa da instituição militar, cuja gestão colegiada do poder, combinada à pouca visibilidade de fissuras inter- nas, converteu-se num traço distintivo do regime militar uruguaio.
Os 12 anos de ditadura e terror de Estado18 modificaram profunda- mente muitos traços do Uruguai pré-golpista. A sociedade civil foi desmobi- lizada, as organizações sociais destruídas e a relação capital-trabalho trans- formada de modo desfavorável a este último, que caiu de 42 para 28% da renda nacional no último ano da ditadura. A acumulação de renda nas ca- madas sociais mais abastadas, que figurava como requisito explícito do mo- delo de desenvolvimento econômico adotado — maior atenção ao capital fi- nanceiro que ao produtivo, implantação de práticas neoliberais de mercado —, não bastou para a recuperação da economia nacional, que, a partir de 1982 e da crise da dívida, entrou em queda livre.19
Os realinhamentos sociais que prosperam sob o emprego aberto da violência, configurando o que se chamou de “condições conservadoras” das
16 López Chirico (1985 e 1995). 17 Ver La era militar (1973). 18 Caetano & Rilla (1987). 19 Notaro (1984).
saídas ditatoriais,20 contribuem tanto ou mais que a polêmica “transicio- nal” para explicar as limitações da reconstrução democrática. Por isso, vejo como salutar a tendência atual de levar mais em conta os fatores estrutu- rais, quando se consideram as transições e seus efeitos sobre as democra- cias que sucedem ditaduras.21