Sonuçların Değerlendirilmesi

A notificação do legislador omisso é a menos intrusiva resposta jurisdicional reconhecedora de uma omissão inconstitucional, consistente apenas na comunicação formal da mora legislativa no desenvolvimento normativo da constituição. O posto de guardião da constituição dos tribunais constitucionais é reafirmado pela competência de identificar a omissão como inconstitucional e apontar para essa situação. Esta pode ser uma maneira de pressionar o legislador a exercer o poder a si atribuído, embora a efetividade dessa resposta fique completamente à mercê dos desígnios do legislativo. Deste modo, faltará ao tribunal o condão de tomar qualquer atitude mais incisiva para o restabelecimento da supremacia das normas constitucionais, as quais ele pode declarar contrariadas pela situação jurídica resultante do comportamento omissivo do legislador. A força desta medida será tão maior quanto maior for o respeito às decisões dos órgãos responsáveis pelo controle de constitucionalidade; nos locais em que essas são decisões são sistematicamente ignoradas pela atividade legislativa (sem haver outras medidas disponíveis), o controle das omissões tende ao fracasso – e essa é a realidade em alguns países195. Talvez se possa argüir a desnecessidade de uma notificação desse tipo, pois o legislador, mais que ninguém, deve conhecer as obrigações impostas pelas normas constitucionais, argumento cuja força é inquestionável, sobretudo quando se toma em consideração o fato de inúmeros casos de omissões inconstitucionais envolverem inequívocos deveres de legislar. Entretanto, é difícil negar que alguns casos de alegada omissão legislativa envolvem hipóteses de complicado acertamento jurídico. As situações jurídicas nas quais se põem direitos fundamentais, por exemplo, podem requerer um pronunciamento jurisdicional para ter os seus contornos precisados, à vista de dificuldade, em alguns casos, de se definir aquilo definitivamente imposto pela constituição ao legislador. Em virtude da existência dessas exceções, não se pode desprezar a necessidade da intervenção do judiciário no reconhecimento de certos deveres de legislar.

Pode haver alguma controvérsia sobre os exatos efeitos dessa decisão – e a discussão se relaciona, em grande medida, com os elementos caracterizadores da inconstitucionalidade por omissão, discutidos no capítulo anterior. A questão é se a decisão

195 _{Como será visto, a falta de efetividade dos sistemas de combate às omissões do legislador fez alguns setores}

tem caráter constitutivo ou declaratório da inconstitucionalidade, é dizer: a inconstitucionalidade surge apenas com o pronunciamento jurisdicional, ou lhe pode ser anterior? Para uma teoria defensora apenas da notificação do legislador como meio de correção da inconstitucionalidade por omissão, a resposta a esta indagação não faz caso, pelo menos do ponto de vista processual. Contudo, o interesse no tema se mantém do ponto de vista material, pois pode ser de extrema importância na investigação de uma eventual responsabilidade patrimonial do legislador omisso – matéria ainda carente de estudos mais aprofundados. Fugiria do objeto deste estudo qualquer tentativa de desenvolvimento nesse sentido.

A notificação ao legislador pode, de maneira um tanto curiosa, vir acompanhada da (mera) indicação de um prazo ao longo do qual o legislador deve cumprir o dever de legislar que se declara transgredido. A propósito, o STF, em julgado inovador em sua jurisprudência, adotou tal solução. Foi na ADO 3682/MT, julgada em 2007. Discutiu-se o dever do Congresso Nacional de deliberar, por meio de lei complementar, sobre a matéria do § 4º, do art. 18, da Constituição federal196. Havia uma peculiaridade do feito: diversos projetos de lei tramitavam pelas casas congressuais, e um deles havia sido aprovado pelo legislativo, mas vetado pelo presidente, ou seja, a inércia era na deliberação, não no exercício do poder de iniciativa. O voto condutor da decisão, vitorioso por maioria, foi, no mérito, pelo reconhecimento da mora legislativa e pela indicação de um prazo, reputado razoável, de dezoito meses para o cumprimento do dever de legislar em debate197. Apesar da inovação

196_{“Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os}

Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição. (...) § 4º A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios, far-se-ão por lei estadual, dentro do período determinado por Lei Complementar Federal, e dependerão de consulta prévia, mediante plebiscito, às populações dos Municípios envolvidos, após divulgação dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados

na forma da lei”. A redação do dispositivo transcrita foi conferida pela emenda constitucional nº 15/96.

197_{É a ementa: “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO. INATIVIDADE DO}

LEGISLADOR QUANTO AO DEVER DE ELABORAR A LEI COMPLEMENTAR A QUE SE REFERE O § 4O DO ART. 18 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL, NA REDAÇÃO DADA PELA EMENDA CONSTITUCIONAL NO 15/1996. AÇÃO JULGADA PROCEDENTE. 1. A Emenda Constitucional n° 15, que alterou a redação do § 4º do art. 18 da Constituição, foi publicada no dia 13 de setembro de 1996. Passados mais de 10 (dez) anos, não foi editada a lei complementar federal definidora do período dentro do qual poderão tramitar os procedimentos tendentes à criação, incorporação, desmembramento e fusão de municípios. Existência de notório lapso temporal a demonstrar a inatividade do legislador em relação ao cumprimento de inequívoco dever constitucional de legislar, decorrente do comando do art. 18, § 4o, da Constituição. 2. Apesar de existirem no Congresso Nacional diversos projetos de lei apresentados visando à regulamentação do art. 18, § 4º, da Constituição, é possível constatar a omissão inconstitucional quanto à efetiva deliberação e aprovação da lei complementar em referência. As peculiaridades da atividade parlamentar que afetam, inexoravelmente, o processo legislativo, não justificam uma conduta manifestamente negligente ou desidiosa das Casas Legislativas, conduta esta que pode pôr em risco a própria ordem constitucional. A inertia deliberandi das Casas Legislativas pode ser objeto da ação direta de inconstitucionalidade por omissão. 3. A omissão legislativa em relação à regulamentação do art. 18, § 4º, da Constituição, acabou dando ensejo à conformação e à consolidação de estados de inconstitucionalidade que não podem ser ignorados pelo legislador na elaboração da lei complementar

representada pela indicação de um prazo para a realização do ato legislativo em sede de controle abstrato das omissões, o STF não arrogou para si a competência de tomar qualquer outra medida mais compressiva da liberdade de conformação do legislador, nem parece preocupado em fazê-lo, logo porque já se passaram alguns anos do julgamento, e a inércia congressual permanece incólume.

O estabelecimento de prazo, junto à notificação, nos termos expostos, agrega pouquíssimo valor à simples declaração/ciência de inconstitucionalidade. No máximo, serve para instruir a opinião pública acerca da omissão do legislador, dado de cunho eminentemente político, sem maior efeito, do ponto de vista jurídico, para o restabelecimento da supremacia das normas constitucionais, reconhecidamente violada pelo comportamento omissivo. Seja como for, até mesmo essa utilidade é difícil de ser bem valorizada, quando se lembra de que os instrumentos de pressão popular junto ao legislativo são miseravelmente relegados a último plano, como dá mostra a ausência de regulamentação do lobbying, mesmo depois de duas décadas da primeira proposta de disciplina para a matéria198-199.