SINIRAŞIRI İŞBİRLİĞİ BİÇİMLERİNİN ÇOĞULLUĞU Bölgeselleşme ve Bölgesel Siyaset

Bölgenin ekonomik kalkınma planlarına katılabilen siyasi ve idari bir birim olarak kabul edilmesi, özellikle yetki dağımı esasına yanıt vermektedir. Brük- sel terminolojisinde, bu terim her kararın ve her müdahalenin ilgili seviyede, diğer bir deyişle oyuncuların alınan kararları uygulayabileceği yerde kararlaş- tırılır. Kamu hareketinin verimliliği, hareketin ilgili bölgede uygulanışına bağ- lıdır ve ülke topraklarının tümünü kapsayan ulusal politikaların belirlenmesi ve uygulanması için doğru seviye merkezi seviyeyse (yani devlet ise), bölgesel seviye de bölgesel politikalar için aynı kademeyi ifade eder. AB, bölgesel sevi- yenin verimli olması gerektiği koşulunun yanı sıra, vatandaşlarla kurumlar arasındaki bağların kuvvetlendirilmesini ve nadir durumlarda bölgesel kamu temsilcilerinin vatandaşlar tarafından demokratik bir şekilde seçilmesi süreci- ni başlatmayı içeren son derece siyasi bir gereklilik de eklemiştir. Bölgesel se- viyedeki kontrol hakkını kesinlikle saklı tutan merkezi devletin yoğunluğunu kaybetmiş kurumlarına karşı, bölgesel siyasete ilişkin kendi güçlerine sahip olan merkez dışı idarelerin ortaya çıkması da işte böyle bir altyapıda gerçek- leşmiştir. Vatandaşlar, kalkınmadan sorumlu kurumları seçerek, yerel demok- rasi gerçeğine bizzat tanıklık ederken, devlet bunun karşılığında bölgelerin Avrupa’nın tahsis ettiklerine yardımcı bir finansman sağlamalarına yardım et- mek için, onlara uygun bir bütçe tahsis etmek suretiyle mali politikayı tekrar tanımlamaktan sorumlu olmuştur. Ayrıca, bölgesel bir strateji oluşturmak, kamu fonlarının finansmanı için düzenlenecek projelerin seçim kriterlerini ifa- de etme kapasitesine sahip olmak demektir. Bunlar, farklı değerlendirme ko- misyonlarının etkinleştirilmesi ve izlenmesi konusunda temel alınacak kriterle- ri oluşturmaktadır. AB’nin birinci hedefi, karar alma sürecinin farklı seviyele- rinde bulunan oyuncuların, genişletilmiş/güçlendirilmiş alışverişlere dayana- rak kalkınma programları oluşturmalarını ve uygulamalarını sağlamaktır. Bu fonların siyasi oyuncular için taşıdığı önem gayet açıktı. Ancak kamusal karar alım sürecinin dikey seviyeleri (devletten yerele) arasındaki alışverişlerin çeşit-

88 birinci kısım: türkiye, fransa, polonya ve avrupa birliği’nde bölgeselleşme

liliğinin kamusal, özel ve ilişkili oyuncular arasındaki yatay alışveriş tipiyle iki- lenmesi, bu durumun önemini daha da arttırır. Siyasi veya idari anlamda, böl- gesel politikanın işleyişi bu nedenle hem piyasaya hem de sivil topluma güçlü bağlarla bağlıdır. İşte “çok seviyeli yönetişim” adı verilen ve birçok bilim ada- mının genel prosedürlerin takibiyle ilişkin genel kuralların ve hatırı sayılır bü- rokrasinin düzenlenmesiyle ilgili maliyetleri karşılayabildiği sürece AB’nin katma değeri (“valeur ajoutée”) olarak gördüğü bu çeşitliliktir (Mairate, 2007: 167-177; Sabel ve Zeitlin, 2008: 271-325 ve Barca, 2009).

Son Gelişmeler Boyunca Siyasi Koşulluluk

AB, kendi vizyonunu empoze etmek için, merkezi otoritelere Acquis

Communautaire’in tümünü benimseme koşulu getirirken, merkezi otoriteler

de ilk on yıl boyunca tüm gayretlerini ekonomik reformlara (özelleştirmeye), buna bağlı olarak da toplumsal rejimlerin benimsenmesine yoğunlaştırmayı tercih etmiştir. Ancak Acquis’in benimsenmesi, Kutter ve Trapman’ın öne sürdüğü gibi basit bir “normların zorla aktarılması” sürecine indirgenemez. Bu sürecin, sürekli bir uzlaşma sürecinden oluştuğunu vurgulamak daha doğ- ru olacaktır. Bu, “siyasi koşulluluğun” düzenleme maliyetlerinin entegrasyo- nun sağlayacağı faydalarla eşit olması gerçeğini vurgulayarak işaret ettiği noktadır. Bu sebeple, oyunun tüm tarafları için hakların ve sorumlulukların yanı sıra, teşviklerin de alışverişine dayanan Avrupa sözleşmesinin koşullulu- ğunun altını çizer. AB, Acquis’in AB’ye giriş için “olmazsa olmaz” bir unsur olarak kabul edilmesini dayatarak, adaylara katılım tarihi konusunda kesin bir vaatte bulunmak zorunda kalmış, bunun karşılığında dış sınırlarını, dola- yısıyla iç piyasasını emniyete alma garantisi sağlamıştır. Adaylardansa 2004 yılında (Bulgaristan ve Romanya için 2007 yılında) AB üyesi olmak karşılı- ğında, AB’nin hukuki organını kendi parlamentolarında kabul etmeleri isten- miştir. Bu süreç, harici bir düzene boyun eğmek olarak değil, benimseme sü- recine başından sonuna kadar hakim olan yerel koşulların ışığında, AB kural- larının yeniden formüle edilmesi olarak görülmelidir. Bu yerel koşullar, belir- li kurumsal bağlamları, tercihleri ve uzun bir zaman içinde, organize oyuncu- lar tarafından geliştirilen davranışları içerir. Oyuncuların çoğu entegrasyon- dan yana olduklarını belirtirken, bazıları da ayrıcalıklarından vazgeçmemek konusunda oldukça kararlı bir tavır takınmışlardır (“vetocu oyuncular”). Yi- ne de bunlar, çoğunluk itibariyle Vachudova’nın, yani AB kurucularının esas- larına ait oyuncuların ifadelerini yeniden düşünmeyi reddetmeyen “liberal” oyunculardır. Sonuç itibariyle, Doğu Avrupa’da egemenlik esası oldukça ağır

4. türkiye’de sınıraşırı işbirliği: orta avrupa’yla bir karşılaştırma 89

basarak, çok çeşitli bölgesel “tasarımların” oluşmasına yol açmıştır (Illner, 2004; Rey, Lille ve Boulineau, 2004: 153-168 ve Ferry, 2007).

Sınıraşırı İşbirliği

AB’nin ağırlığını, sağladığı kaynakları ve desteklediği yerel inisiyatifleri tam anlamıyla kavramak için, yerel sınıraşırı işbirliği örneklerini ele almak gere- kir. Sınıraşırı işbirliğinin en çok değinilen hedeflerinden biri, tarihin kötü mu- amelesine maruz kalan ve uzun zaman boyunca ayrımcılığa uğrayan nüfuslar arasındaki güvenin yeniden sağlanmasıdır. Bu bakımdan, Batı, özellikle de ta- rihi farkları aşma şampiyonu olarak bilinen Fransız-Alman işbirliği, her za- man referans olarak gösterilmiştir. Alışverişi mümkün kılan ortak kurumla- rın oluşturulması, gerçek bir başarı kazanmıştır. Avrupa bölgesi ve Belçika, Fransa ve Alman sınır illerini Lüksemburg etrafında birleştiren “Grande Ré- gion” en başarılı örnekler arasında yer almıştır.2 _{Bu birleşim, işbirliğine yöne-} lik çeşitli kurumsal biçimlerin doğmasını sağlamıştır: Bölge liderlerini yeni- den bir araya getiren Avrupa bölgesinin ve her ülkenin başlıca département’la- rının organizasyon tabloları çerçevesinde siyasi kurumlar; yerel kurumlar (Metz, Sarrebrück, Trèves ve Lüksemburg olmak üzere, dört kentin hepsin- de); eğitim ve spor alışverişlerinin akışıyla birlikte kültürel kurumlar ve geniş bir iş piyasasının oluşturulmasıyla birlikte, her gün ulusal sınırları geçerek se- yahat eden çok sayıda günlük göçmenle desteklenen ekonomik kurumlar or- taya çıkmıştır. Bu işbirliği modeli, dört farklı bölgede yayılmış büyük işletme- ler ve altyüklenicilerden oluşan güçlü bir ağ üzerine kurulu bir ticari alanın yapılandırılmasını sağlamıştır.

Sınıraşırı işbirliğinin başarısında rol oynayan koşullar, birçok faktöre bağlıdır: merkezi otoritelerin ortak kurumlardaki kamusal veya özel bölgesel ve yerel ortaklarıyla işbirliği yapma ölçüsü; üniversitelerle ekonomik oyuncu- lar arasında yenilikçiliğin geliştirilmesine yönelik kurulan alışveriş; kentsel ağlar ve alt yükleniciliğin yapılanması; ve geniş ölçekli göçlerin kolaylaştırıl- ması. Bu yapılanma, Birliğe giriş sürecindeki aday ülkeler için bir “model” oluşturmakta ve 1993 yılından beri, “çok seviyeli yönetişim” kavramının önemini geçerli kılmaktadır. Gözlemcilere göre, Avrupa bölgelerinin başarı- sızlığı, yerel ve bölgesel oyuncuların zayıf özerkliğine, yerel nüfusları ortak bir proje için seferber etmek ve program sonlandığında gerekli mali kaynak- ları sağlamak konularında yaşanan güçlüklere dayanmaktadır.

90 birinci kısım: türkiye, fransa, polonya ve avrupa birliği’nde bölgeselleşme

Bu bakımdan örnek gösterilen durum, Polonya, Slovakya, Macaristan ve Ukrayna’yı birleştiren büyük Karpatya Avrupa Bölgesi’dir. Bu bölge, her iki tarafın da eski işgalcilere karşı duyduğu nefret sebebiyle, sınır bölgesinde mekânsal bir birlik oluşturamamıştır (Bafoil, 2009: 488; Batt, 2001).3 _Po- lonyalılarla karşılaşan Ukraynalılar, Polonyalıların Birlik genelinde hüküm sürdüğü ve Ukraynalıların Polonya hakimiyetine girdiği dönemi, 1921 sonra- sında keyfi bir şekilde çizilen sınırları ve Polonya devletinin ortadan kalktığı 1795 yılından önce, Ukraynalı nüfusların zalim bir şekilde “Polonyalılaştırıl- dığı” konusuna değinerek, suçlamalarını dile getirmişlerdi. Slovaklarla Uk- raynalılara gelince, bu uluslar, daha gelişmiş diğer iki ortakları Macaristan ve Polonya’nın lehinde oluşacak asimetrik bir ilişkiden korkuyorlardı. Bu iki ül- ke, Ukraynalıların ihmal ettiği eski Polonya anıtlarının onarılmasını talep ederek ve eğitimde kendi dillerinin kullanılmasını zorlayarak, Avrupa bölge- si genelinde kendi hakimiyetlerini savunmayı denediler. Ukraynalılar, hiçbir durumda onların yönetimine bırakılması beklenmeyen fonlarla finanse edilen sınıraşırı kalkınma planlarına dahil edilmedikleri için de öfkelenmişlerdi. Alışverişlere pek yardımcı olmayan böyle bir bağlamda, mikro kalkınma pro- jelerinin başarılı olduğu söylenemez. Benzer bir başarısızlık, 2004’ten sonra Karpatya Avrupa Bölgesi’nin yeniden çizilmesi sırasında yaşandı. Bu durum, yerel seviyeli kalkınmada rol alan en önemli oyuncuları bir araya getiren sağ- lam projeler gerektiren aday bir ülkedeki Avrupa Bölgesi’nin başarılı oluşu- nun arkasındaki faktörleri ortaya koymaktadır. Bu faktörler, aynı zamanda ortağın dilini öğrenme, eğitim konulu alışverişler, ortak bir müfredat oluştur- ma, kültürel ve folklorik alışverişler ve turistik köprülerin kurulması gibi güç- lü sembolik jestlerle kültürel yanlış anlamaları ve nefreti aşma kapasitesini de içermektedir. Bütün bunlar, “çok seviyeli yönetişimin” kalkınmada rol oyna- yan bir oyuncu olduğunu kanıtlayacak şekilde, tüm seviyelerde farklı oyun- cuların katılımını gerektirmektedir.

Türkiye’deki durumu daha iyi kavramak için, Doğu Avrupa deneyi- minden alınan başlıca dersler göz önünde bulundurulmalıdır. Bölgeselleşme, bölgesel seviyeye siyasi kaynaklar (seçilen meclis ve bölgesel yürütme organ- ları), stratejik kaynaklar (bölgesel politika belgesi) ve bütçe (bazı durumlarda mali) kaynaklar sağlar. Bölge, eski merkezi devlet yapısını yeniden oluştura- rak ve bölgesel idareleri özelleşmeye ve kendi aralarında işbirliği kurmaya zorlayarak yeni üye ülkeler içinde belirleyici bir ayrılığı ifade eden “çok sevi- 3 OECD, Polonya, Bölgesel İnceleme, 2008; Avrupa bölgeleri için, bkz. Grix and Knowles (2002:

4. türkiye’de sınıraşırı işbirliği: orta avrupa’yla bir karşılaştırma 91

yeli yönetişimi” anlamak için bir başlangıç noktası olabilir. Bu çerçevede, sı- nıraşırı işbirliği, yatay ve dikey oyuncuları oyuna dahil eden bölgesel kalkın- ma tasarılarını bir araya getirir. Dikey oyuncular için en önemli unsur, sade- ce merkezi otoritelerin katılımı değil, aynı zamanda yönetim işleyişinin bir- çok seviyedeki ağırlığını meşru kılan alışverişin zenginliğidir. Bölgeselleşme politikası, pek az ülkede geniş ölçüde ademi merkezileşme ve büyük bir de- mokratik tartışma yaratabilmişken, birçok durumda çevrenin zararına olan, asimetrik bir alışveriş tipinin doğmasına yol açmıştır. Bu altyapı, Türkiye’deki durumu değerlendirmek üzere kullanılacaktır.

TÜRKİYE: HANGİ BÖLGESELLEŞME,