Elıse Massıcard
BÖLGESEL KALKINMA YOLUYLA BÖLGESELLEŞME Mİ?
16 Ajansların henüz kurulmadığı bazı bölgelerde, DPT hazırlık niteliğinde bir NUTS II birimi oluştu ran iller arasında hizmet birlikleri kurdu Bu birlikler, bölgesel kalkınma programlarının uygulan-
ması için bölgesel yönetim yapıları oluşturmak amacıyla, il ve belediye idareleri arasında kurula- cak ortaklığı içerir. 2004’te Avrupa Birliği fon destekli bölgesel kalkınma planlarının uygulandığı bu NUTS II bölgelerinde, toplamda sadece dört hizmet birliği faaliyet gösteriyordu (Avrupa Top- lulukları Komisyonu 2004:131).
1. türkiye’de bölgeselleşme süreci 31
son derece sınırlı bir inisiyatife sahiptir ve özel olarak bölgesel kalkınma için tahsis edilmemişlerdir. Ajans yönetim kurulları, belediye başkanları, valiler, ticaret odası direktörleri ve sanayi yöneticilerinin yanı sıra, il genel meclisi başkanları gibi başka yerel kuruluşlarda görev yapan kişilerden oluşmakta- dır; fakat bu karar alma organına vali başkanlık etmektedir. Vali gibi, her ajansın genel sekreteri de ana ofis tarafından atanır.17 Bölgesel planların ko- ordine edilmesi, denetlenmesi ve değerlendirilmesi görevini üstlenen organ da ana ofistir. Dolayısıyla, bu süreç neredeyse tamamen merkez tarafından kon- trol edilmektedir. Bu sebeple, bölgesel seviye, aynı zamanda merkezi otorite- lere bağlı kalmaktadır.
Ayrıca ajanslar, bütçesinin önemli bir kısmını kendilerine tahsis eden ve yıllık çalışma programlarını onaylayan DPT’ye bağlıdırlar. Bu analiz, ya- pısal fonların yönetiminden sorumlu otoritenin belirlenmesiyle de doğrulan- maktadır. AB, yetki ikamesi ilkesine göre, üye devletlerin kendi bölgesel poli- tikalarını uygulamalarına ve yapısal fonların idaresinden hangi otoritenin so- rumlu olacağına karar vermelerine izin vermektedir. Türk hükümeti, bu gö- revden sorumlu otorite olarak DPT’de karar kılmıştır. DPT, kanunen, bölge- sel kalkınmaya yönelik ulusal ve uluslararası fonların dağıtım ve kullanım il- kelerini ve süreçlerini belirlemekten de sorumludur (5449 sayılı Kanun, md. 4c). Pratikte, bu yetkinliklerin DPT’ye tanınması, ajansların rolünü daha da kısıtlamaktadır.
Bu ajanslar, en iyi şekilde, Avrupa gereksinimlerine yanıt verirken bir yandan da fiili ademi merkezileşme sürecine girmeye yönelik iç isteksizlikleri ve itirazları yumuşatan kurumsal bir düzenleme olarak tanımlanabilir. Ajans- lar, temelde Avrupa yapısal fonlarını yönetmek ve uluslararası fonları, devle- tin merkezi yapısını tehlikeye atmadan, gerekli yerlere kanalize etmek için ta- sarlanmıştır (Loewendahl-Ertugal 2005: 45). Dolayısıyla, kalkınma ajansları- nın bölgelerin oluşumuna ve bölgesel bir siyasi varlığa giden yolu açmaları neredeyse imkânsız görünmektedir.
Son olarak, bu trend Avrupa’daki kalkınma süreçleriyle tutarlı görün- mektedir. Avrupa kurumları da son derece hassas bölgesel politika alanların- da, yani üye devletin özel bir yetkinliğe sahip olduğu alanlarda istenen müda- hale seviyesini sağlamak konusunda tereddüt etmektedirler. Farklı genel yö- 17 Çukurova Kalkınma Ajansı Genel Sekreteri, Ankara’dan özel olarak geçmiş bir bürokrattır. İkti- sat ve kamu yönetimi bölümlerinden mezun olduktan sonra, DPT’de ve dış ticaret hazine müste- şarlığında uzman olarak görev yapmıştır. Ayrıca Kanada’da Türk konsolosluğu yaptığı yıllara da- yanan bir diplomasi deneyimine sahiptir. Röportaj, Adana, Kasım 2008.
32 birinci kısım: türkiye, fransa, polonya ve avrupa birliği’nde bölgeselleşme
nelimlerin tercihleri ve çıkarları çeşitlenmiş (özellikle REGIO ve ENLARG) ve gelişmiştir. Yeni üye devletlerin deneyimleri, Avrupa kurumlarının başlan- gıçta daha geniş yetki dağılımına yönelik yapısal değişikliklerden yana oldu- ğunu göstermektedir. Fakat Avrupa Komisyonu, tüm bölgesel programları idare edemediği için ve bölgelerdeki idari kapasiteye duyulan güvenin azal- ması sebebiyle, bu yönelimini zaman içinde değiştirmiştir. Bu nedenle, bakan- lıklar, uyum programlarının uygulanmasından sorumlu otoriteler olarak ter- cih edilmişlerdir; bu durum, bakanlıkların bugün sahip oldukları güce kavuş- masına sebep olmuştur (Keating 2003a: 17). Türkiye’deyse, REGIO Genel Yönelimi, merkez dışı, çok seviyeli bir idealle, verimliliğe ve merkezi kurum- lara öncelik tanıyan pragmatizm arasında benzer tereddütler yaşamaktadır (Massardier, Tek 2005: 38). Bugüne kadar gösterdiği direnç ve değişimlere dayanarak, Türkiye’nin birçok yeni AB üyesi devletin izlediği yoldan gittiği söylenebilir. Bu süreç, yapısal fonların programlanmasının ve uygulanması- nın yeniden merkezileşmesi ve kontrol mekanizmalarının artmasıyla karakte- rize edilen bir dönemde gerçekleşmektedir. Buna bağlı olarak, Avrupa Komisyonu’nun merkezi hükümetlere sağladığı desteğin önceki on yıla göre arttığı da dikkate alınmalıdır.
SONUÇ
Marcou’nun teritoryal reformlar tipolojisinde, Türkiye’deki bölgeselleşme sü- reci, en iyi şekilde “idari bölgeselleşme” olarak tanımlanabilir; bu tanım, hü- kümete bağlı, hükümet tarafından kontrol edilen ve hükümetin aracı olarak hizmet veren kurumların oluşturulmasına işaret etmektedir; bu kurumların iş- levi, genellikle merkezileştirilmiş bölgesel politikalarla bağlantılı olarak, böl- gesel ekonomik kalkınmanın teşvik edilmesidir. Bu sebeple, bölgesel politika- lar merkezi hükümetin elinde olmayı sürdürmektedir (Marcou 2002: 141, 153). Söz konusu durum, hem mevcut yerel topluluklar yoluyla ademi merke- zileşmeden (bu durumda bölgesel politikalar mevcut yerel kamu yetkililerinin elindedir), hem de bölgesel ademi merkezileşmeden (bu durumda merkez dışı kamu yetkililerinin bölgesel politikalardan sorumludur) ayrılmaktadır.
Bölgeselleşme biçimi, hükümetin bölgesel politikaların organizasyonu- na ilişkin kurumsal seçimleri yaparken temel aldığı Türk merkeziyetçiliğiyle bağdaştırılmadan anlaşılamaz. Bölgesel politikaların organizasyonu, AB üye devletlerinde olduğu gibi, ulus-devletlerin ara seviye için kullandığı kurumsal seçenekleri yansıtmaktadır. Dolayısıyla da yol bağımlılığı açısından yapılan analizlerin önemini ortaya koymaktadır. Sonuç olarak, bölgesel politikalar
1. türkiye’de bölgeselleşme süreci 33
aracılığıyla siyasi, hatta idari bölgeselleşme olasılığı oldukça düşük görün- mektedir.
Bu kalkınma, Türkiye’nin Avrupa gerekliliklerini hiçe sayması olarak değil, bu gerekliliklerin oldukça belirsiz olmasıyla açıklanmalıdır. Yeni üye devletlerde yeni bölgesel kimliklerin alanlara ayrılması, içeriği ve imtiyazları konulu teritoryal reformların etkilerini araştıran birçok analiz, tek bir nokta- da hemfikirdir: AB’nin ulusal ötesi yönetim modelleri oluşturma kapasitesi, genellikle fazla büyütülmektedir. Aslında AB bölgesel sorunlar için herhangi bir model dayatmamaktadır. Bölgesel politikalara ilişkin Avrupa normları yeni AB üye ülkelerinde ne gibi etkilere sebep oldu? Bu normlar, adaptasyon süreçlerine ve kurumsal yeniden yapılandırmalara yol açmıştır. Ancak, “AB’nin bölgesel politikaları, bölgeyi kurumsal anlamda Avrupa devletleri- nin teritoryal organizasyonunun yeni bir paradigması olarak dayatmayı başa- ramamıştır” (Marcou 2002: 164). Bu noktada, farklı açıklamaların kusurlu bulunması mümkündür. Birincisi ve en önemlisi, böyle bir “bölgesel Avrupa modeli” yoktur (Keating 2003b: 66): Avrupa antlaşmaları, üye devletlere te- ritoryal organizasyona ilişkin hiçbir kural dayatmamaktadır.
Bunun bir sonucu olarak, Türkiye’deki devletçi ve bölgecilik karşıtı oyuncular, AB’nin ademi merkezileştirme potansiyelini –olasılıkla siyasi se- beplere de dayanarak– fazlasıyla büyütmektedirler. Öte yandan, yeni üye devletlerin deneyimleri, bölgesel otonominin veya etnik, kültürel veya dilsel hakimiyetleri tanıma hakkının hiçbir devlette verilmediğini göstermektedir. Buna ek olarak, deneyimler federalizmin bir seçenek olmadığını ortaya koy- maktadır. Bu sebeple, yeni üye devletlerin deneyimlerini göz önünde bulun- durmak, Türkiye’nin durumuna yeni bir ışık tutar.
Kaynakların teritoryal modelini değiştirecek başlıca faktör, AB’ninkine benzeyen bir bölgesel politikanın uygulanmasıdır. Ajansların bölgesel plan oluşturma ve kaynaklarının dağıtımı açısından belirledikleri öncelikler hak- kında bir hükme varmak için henüz erkendir. Ayrıca, AB yapısal fonlarının uygulanmasının politika seviyeleri arasındaki kaynak ve dolayısıyla güç den- gesi dağılımını ne ölçüde yeniden yapılandıracağını bilmek için de biraz daha sürenin geçmesini beklemek doğru olacaktır.
Kaynakça
Bayraktar, Ulaş ve Elise Massicard (2009), La décentralisation en Turquie, Rapport FASO- PO/Agence Française de Développement, Paris.
34 birinci kısım: türkiye, fransa, polonya ve avrupa birliği’nde bölgeselleşme
De Winter, Lieven ve Huri Türsan (1998) (der.), Regionalist Parties in Western Europe, Londra, Routledge.
Dulupçu, Murat Ali (2005), “Regionalization for Turkey: an Illusion or a Cure?” Europe-
an Urban and Regional Studies, Cilt 12, No. 2, s. 99-115.
Commission of the European Communities (2001), 2001 Regular Report on Turkey’s
Progress towards Accession, Brüksel, 13/11/2001, SEC (2001) 1756, URL: http://ec.
europa.eu/enlargement/archives/pdf/key_documents/2001/tu_en.pdf
Commission of the European Communities (2004), 2004 Regular Report on Turkey’s
Progress towards Accession, Brüksel, 6/10/2004, SEC(2004) 1201, URL: http://ec.eu-
ropa.eu/enlargement/archives/pdf/key_documents/2004/rr_tr_2004_en.pdf
Danielson, Michael N. ve Ruşen Keleş (1985), The Politics of Rapid Urbanization: Go-
vernment and Growth in Modern Turkey, New York/Londra, Holmes and Meier.
Dorronsoro, Gilles (2000), “Les Kurdes de Turquie: revendications identitaires, espace na- tional et globalisation”, Etude du CERI n°62, Ocak, URL: http://www.ceri-sciencespo. com/publica/etude/etude62.pdf
European Commission (1999), 1999 Regular Report from the Commission of Turkey’s
Progress towards Accession, Brüksel, 13/10/1999, URL: http://ec.europa.eu/enlarge-
ment/archives/pdf/key_documents/1999/turkey_en.pdf
European Commission (2000), 2000 Regular Report from the Commission of Turkey’s
Progress towards Accession, Brüksel, 8/11/2000, URL: http://ec.europa.eu/enlarge-
ment/archives/pdf/key_documents/2000/tu_en.pdf
European Commission (2005), Turkey 2005 Progress Report, Brüksel, 9/11/2005, SEC (2005) 1426, URL: http://ec.europa.eu/enlargement/archives/pdf/key_documents/2005/ package/sec_1426_final_progress_report_tr_en.pdf
Finkel, Andrew (1990), “Municipal politics ve the State in contemporary Türkiye”, Nük- het Sirman ve Andrew Finkel (der.), Türk Eyalet, Türk Society içinde, Londra, Routle- dge Curzon, s. 185-218.
Gezici, Ferhan ve Geoffrey J. D. Hewings (2004), “Regional Convergence and the Econo- mic Performance of Peripheral Areas in Turkey”, Review of Urban and Regional De-
velopment Studies cilt 16, no. 2, Temmuz, s. 113-132.
Güler, Birgül Ayman (1998), Yerel Yönetimler: Liberal açıklamalara eleştirel yaklaşım, An- kara, TODAIE.
Keating, Michael (2003a), “Territorial Restructuring and European Integration”, Kea- ting, Michael ve James Hughes (der.), The Regional Challenge in Central and Eastern
Europe. Territorial Restructuring ve Avrupa Integration içinde, Brüksel, Peter Lang,
s. 9-20.
Keating, Michael (2003b), “Regionalization in Central and Eastern Europe: The Diffusion of a Western Model?”, Keating, Michael; Hughes, James (der.), The Regional Challen-
ge in Central and Eastern Europe. Territorial Restructuring ve Avrupa Integration için-
de, Brüksel, Peter Lang, s. 51-67.
Loewendahl-Ertugal, Ebru (2005), “Europeanisation of Regional Policy and Regional Go- vernance: The Case of Turkey”, European Political Economy Review, cilt 3, no. 1, Ba- har, s. 18-53.
Marcou, Gérard (2002), “L’adaptation des structures territoriales face à la politique régio- nale communautaire”, Revue d’études comparatives Est-Ouest, cilt 33, no. 3.
1. türkiye’de bölgeselleşme süreci 35
Mardin, Şerif (1973), “Center-periphery relations: A key to Turkish politics?”, Daedalus, 102(1), s. 169-190.
Massardier, Gilles ve Hande Tek (2005), “L’européanisation des rapports centre/périphé- rie en Turquie. Entre accommodements communautaires et prolongement des pratiqu- es domestiques”, Pôle Sud, no. 23, s. 35-43.
Massicard, Elise (2005), “Politiser la provenance. Les organisations d’originaires de Sivas à Istanbul et Ankara”, European Journal of Turkish Studies, No. 2, Hometown Orga- nisations in Turkey, URL: http://www.ejts.org/document362.html
Massicard, Elise (2006), “Claiming Difference in an unitarist frame: the case of Alevism”, Hans-Lukas Kieser (der.), Turkey Beyond Nationalism: Towards Post-Nationalist
Identities? içinde, Londra, IB Tauris, s. 71-79.
Massicard, Elise (2008), “Régionalisme impossible, régionalisation improbable: La gestion du territoire en Turquie à l’heure du rapprochement avec l’Union Européenne”, Revue
d’Etudes Comparatives Est-Ouest, cilt 39/3, s. 171-203.
Massicard, Elise (2009) “L’islamisme turc à l’épreuve du pouvoir municipal. Production d’espaces, pratiques de gouvernement et gestion des sociétés locales”, Critique Interna-
tionale n°42, 2009/1, s. 21-38 [Türkçeden tercüme “Türk İslâmcılığı belediyecilik sına-
vında. Alan üretimi, yönetim pratikleri ve yeren yönetimler”, şu yayında yayınlanacak- tır: Idea, no. 1, 2009].